ПРОБЛЕМА ДОСТОЙНОГО УРОВНЯ ЖИЗНИ В ПЕНСИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ГРАЖДАН
Е. В. ЧУПРОВА
Е. В. Чупрова, преподаватель кафедры общеправовых дисциплин Московского Военного Института ФПС России.
В последние годы в рамках реформы пенсионного обеспечения существенно изменились его законодательные основы, однако пенсионное обеспечение все еще остается весьма несовершенным как в правовом, так и в организационно — экономическом отношениях. Значительное количество новых законов, указов и постановлений не улучшили организацию пенсионного обеспечения. Принятые меры носят пока лишь «косметический» характер, в систему пенсионного обеспечения не внесено ничего нового, так как сегодня она функционирует в основном на принципах, не совместимых с рыночной экономикой. В связи с этим органы, осуществляющие пенсионное обеспечение граждан, оказываются заложниками кризиса в экономике страны. Вновь принимаемые законы зачастую грешат популизмом, не проходят предварительную экспертизу на экономическое обоснование и соответствие их международным нормам и принципам международного права. Все эти проблемы не могут не сказаться на реализации права граждан на пенсию, под которым понимается гарантированная государством возможность в случаях наступления страховых рисков, закрепленных в законе, ежемесячно получать пенсию в размере, соизмеримом, как правило, с его прошлым заработком и которая должна обеспечить достойную жизнь пенсионера. На наш взгляд, основное предназначение этого права — обеспечить пенсионерам со стороны государства уровень жизни, признаваемый достойным. Это вытекает прежде всего из международных актов, которые к числу элементарных прав и свобод относят такое неотъемлемое право каждого, как право на жизнь. Однако это право должно быть гарантировано соответствующим уровнем жизни. В противном случае закрепление права на жизнь было бы бессмысленным. Особенно это относится к самым незащищенным слоям общества: престарелым, инвалидам, детям, для которых возможность заработать себе на жизнь порой сопряжена с непреодолимыми препятствиями, а порой попросту нереальна. Кроме того, обеспечение права человека на жизнь тесно связано с проблемой его безопасности. Причем юридическая наука рассматривает безопасность человека не просто как правовую категорию, связанную исключительно с устранением физического воздействия на личность, а как более широкое понятие, включающее в себя всестороннюю защищенность и гарантированность гражданско — правового статуса состояния человека в обществе и охватывающее экономическую, социальную, политическую, экологическую и гражданско — правовую безопасность личности. Между правом на жизнь, правом на социальное обеспечение и правом на достойный уровень жизни существует особая связь и взаимозависимость. Впервые об обеспечении определенного уровня доходов граждан в международных актах упоминается в Рекомендации МОТ N 67 «Об обеспечении дохода», принятой в 1944 году <*>. ——————————— <*> Международная Организация Труда. Конвенции и резолюции. Женева: Издательство Международного Бюро труда, 1991. Том 1. С. 591.
В этом документе в общей форме отмечается, что системы обеспечения дохода должны уменьшать нуждаемость и предотвращать нищету путем восстановления до приемлемых размеров дохода, утраченного по причине нетрудоспособности (включая старость), или в связи с неспособностью получить оплачиваемую работу, или по причине смерти кормильца. Всеобщая Декларация прав человека 1948 года и Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, ратифицированный Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года, закрепляют право каждого человека как члена общества не только на социальное обеспечение, но и на такой жизненный уровень (включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание), который важен для поддержания здоровья и благосостояния его и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам. Конвенция Международной Организации Труда N 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильцев», принятая Международным Бюро Труда в 1967 году <*>, установила гарантии при определении заработной платы, из которой исчисляются пособия. Статья 28 Конвенции гласит, что общая сумма назначенного периодического пособия должна быть достаточной для поддержания здоровья и надлежащего материального положения семьи получателя, а статья 29 закрепляет, что размеры этих пособий пересматриваются в случае существенных изменений в общем уровне заработной платы или существенных изменений в жизни. ——————————— <*> Международная Организация Труда. Конвенции и резолюции. Женева: Издательство Международного Бюро труда, 1991. Том 2. С. 1531 — 1551.
Основная цель социальной политики России закреплена в статье 7 Конституции Российской Федерации: создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В этой же статье перечислены и средства достижения этой цели: обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. Об обеспечении уровня жизни лиц, получающих пенсии не ниже установленного законом прожиточного минимума, говорится и в российской Декларации прав и свобод человека и гражданина <*>. ——————————— <*> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865.
Понятие «достойной жизни» непрерывно трансформируется, поскольку обусловлено экономическими условиями жизни общества. Однако международный опыт свидетельствует о том, что государства соизмеряют уровень жизни, признаваемый достойным, с определенными нормами социального стандарта, определяемого на каждом новом экономическом этапе развития данного общества. К числу общепризнанных стандартов относится и такой, как прожиточный минимум. Наша страна на современном этапе не обеспечивает такого уровня жизни своим гражданам, о чем официально было заявлено Правительством Российской Федерации в утвержденной Постановлением от 7 августа 1995 года N 790 Концепции реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации <*>. ——————————— <*> Российская газета. 23 авг. 1995.
В праве социального обеспечения акцент на социальную цель, которую преследует законодатель, имеет особое значение. Это объясняется тем, что ближайшие и перспективные цели правового регулирования в ней совмещены и направлены на повышение материального благосостояния российских граждан. Эффективность правовых норм данной отрасли — это «не просто результат, эффект ее действия, а соотношение между этим результатом и социальной целью, положенной в основу правового предписания» <*>. ——————————— <*> Никитинский В. И. Эффективность норм трудового права. М.: Юридическая литература, 1971. ВНИИСЗ. С. 11 — 12, 14 — 19.
В пенсионном обеспечении российских граждан роль определенного социального стандарта выполняет минимальный размер пенсии по старости, который составляет с 1 декабря 1997 года 84 рубля 19 копеек <*> и никоим образом не обеспечивает провозглашенную в Конституции достойную жизнь человека. ——————————— <*> Федеральный закон от 30 сентября 1997 года «О повышении минимального размера пенсии, индексации и перерасчета государственных пенсий в Российской Федерации в 1997 году». Российская газета. 2 окт. 1997.
Проблема уровня жизни, гарантируемого системой пенсионного обеспечения, рассматривалась учеными и до перехода нашей страны к рыночной экономике. Еще в эпоху так называемого «развитого социализма» и на первых этапах начала перестройки исследователи отмечали снижение эффективности действия функции пенсионного законодательства. В настоящее время Правительство РФ признает, что четверть российского населения имеет доходы ниже прожиточного минимума, а ситуация с пенсионным обеспечением характеризуется как кризисная <*>. ——————————— <*> Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 — 2000 годов, утвержденная Постановлением Правительства РФ N 222 от 26 февраля 1997 г. N 934. Собрание законодательства РФ. 1997. N 10. Ст. 1173.
Закон РФ «О государственных пенсиях в РФ» в первоначальной редакции статьи 17 предусматривал установление минимального размера пенсии по старости на уровне прожиточного минимума <*>. ——————————— <*> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 27. Ст. 351.
Однако, ссылаясь на экономический кризис, рост инфляции и нестабильность цен, Верховный Совет РФ изменил подход к понятию минимального размера пенсии по старости и Законом РФ от 6 февраля 1992 года «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР», определил, что с 1 января 1992 года он будет устанавливаться на уровне минимального размера оплаты труда. Позже Федеральным законом от 5 мая 1994 года минимальный размер пенсии по старости был установлен на уровне не ниже минимального размера оплаты труда, что по сути не внесло ничего нового. В последнее время появились высказывания, в том числе и на официальном уровне, критикующие закрепленное в пенсионном законодательстве соотношение минимального размера пенсии по старости и минимального размера оплаты труда, механизм исчисления максимального размера пенсии, повышений и надбавок к ним. Фактически сегодня сложилось такое положение, что норма закона, закрепляющая соотношение минимального размера оплаты труда и минимальной пенсии, не исполняется. Минимум заработной платы обогнал минимум пенсии по старости и составляет сегодня 83 рубля 49 копеек, причем такое отставание продолжалось с 1 января по 1 декабря 1997 года <*>, то есть до того момента, когда в целях поддержания материального положения пенсионеров в связи с увеличением потребительских цен на товары и услуги Президент РФ издал Указ N 573 «О мерах по поддержанию материального положения пенсионеров» от 14 июня 1997 года. Указом предусмотрено, что с 1 января 1998 года минимальный размер пенсии по старости с учетом компенсационной выплаты не может быть менее 80% прожиточного минимума пенсионера <**>. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. N 3. 1997. <**> Собрание законодательства РФ. N 24. 1997. Ст. 2742.
В России никогда не существовало законодательно разработанной методики определения прожиточного минимума. Попытка установить правовую основу для определения прожиточного минимума и его учета при установлении гражданами государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты граждан предпринята в Федеральном законе «О прожиточном минимуме в РФ» от 24 октября 1997 года <*>. ——————————— <*> Российская газета. 29 окт. 1997.
Согласно этому Закону в российском законодательстве появились такие понятия, как «потребительская корзина», «прожиточный минимум», «основные социально — демографические группы населения». В прожиточный минимум входит стоимостная оценка потребительской корзины, куда включен минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, а также обязательные платежи и сборы. Прожиточный минимум предназначается для оценки уровня жизни населения Российской Федерации и должен учитываться при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ, обосновании устанавливаемых на федеральном уровне минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости, для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат, а также при формировании федерального бюджета. Потребительская корзина, являющаяся основной величиной при исчислении прожиточного минимума, определяется для основных социально — демографических групп населения (пенсионеров, детей и др.) в целом по России и по субъектам Федерации не реже одного раза в пять лет на основе методических рекомендаций, разрабатываемых в порядке, устанавливаемом Правительством РФ с участием профсоюзов. Причем предполагается устанавливать размер потребительской корзины федеральным законом. Исходя из размера потребительской корзины и данных Госкомстата РФ об уровне потребительских цен на продукты питания и непродовольственные товары, а также расходов по обязательным платежам и сборам ежеквартально будет определяться величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально — демографическим группам в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, а в субъектах РФ — органами исполнительной власти. Предполагается поэтапно повысить минимальные размеры оплаты труда и пенсии по старости до величины прожиточного минимума, а соотношение между ними на очередной финансовый год устанавливать законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Федеральный закон «О прожиточном минимуме» дает абсолютно новое понятие, пока неизвестное российскому законодательству, — «малоимущая семья», под которой понимается семья (или одиноко проживающий гражданин), среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте Федерации. Данный Закон введен в действие с 1 января 1998 года. Несмотря на то, что его принятие имеет весьма прогрессивное значение, он не решит кардинально проблему обеспечения уровня жизни. Во-первых, потому, что этот Закон закрепляет лишь физиологический минимум, традиционно в мире считающийся уровнем нищеты или нижней границей бедности. Под прожиточным же минимумом обычно понимается уровень доходов, обеспечивающих выживание человека в обществе как социального субъекта — это уровень бедности, или верхняя граница бедности. Существует еще один стандарт — социальный минимум — это уровень обеспеченности, или нижняя граница достаточных доходов <*>. ——————————— <*> Подробнее об этом: Митрофанов А. Обрезание прожиточного минимума // Социальная защита. 1998. N 1(70). С. 10 — 13.
Таким образом, наша страна прожиточным пока называет лишь физиологический минимум, а те граждане, которые живут за чертой бедности, в соответствии с российским законодательством стали «малоимущими». Во-вторых, Федеральный закон «О прожиточном минимуме» предусматривает принятие многих других нормативных актов, то есть содержит в основном бланкетные нормы, что сводит на нет право граждан требовать соответствующего уровня социальных выплат. Доказательством такого утверждения служит принятое Правительством РФ Постановление от 18 февраля 1998 года N 214 «О порядке разработки методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально — демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации» <*>. ——————————— <*> Российская газета. 25 февр. 1998.
Процесс расчета прожиточного минимума растянулся на неопределенно длительный срок. Пенсионное законодательство предусматривало положение о том, что исчисленные пенсии подлежат периодической индексации или компенсации. Индексация представляет собой законодательное повышение минимальных пенсий по старости и, соответственно, всех остальных пенсий на определенный коэффициент. Компенсация пенсий была введена Указом Президента РФ от 27 октября 1993 года с 1 ноября 1993 года. Это привело лишь к усреднению размеров пенсий и нарушению заложенного законодательством соотношения между минимальным и максимальным размером пенсии. В настоящее время произошло еще большее уравнивание размеров пенсий. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 15 апреля 1996 года N 550 «О неотложных мерах по улучшению пенсионного обеспечения граждан в Российской Федерации» введен дифференцированный размер компенсационной выплаты в зависимости от основного размера получаемой пенсии: для тех, у кого основной размер пенсии установлен на уровне минимального размера пенсии по старости, она составляет 150 рублей; для тех, у кого основной размер пенсии установлен на уровне максимального размера пенсии по старости, — 85 рублей. Тем пенсионерам, у кого основной размер пенсии оказался в промежутке между минимальным и максимальным размерами, компенсационная выплата устанавливается в таком размере, чтобы окончательная сумма пенсионных выплат была не ниже суммы минимального размера пенсии по старости и 150 рублей. Ранее применявшийся порядок начисления компенсационной выплаты предусматривал автоматическое повышение размера пенсии на одинаковую для всех пенсионеров сумму. Сейчас установлен верхний предел размера пенсии, с учетом которого и начисляется компенсационная выплата. Чтобы понять последствия этого решения, необходимо четко себе представлять разницу между индексацией и компенсацией пенсий. При индексации на определенный коэффициент увеличивается минимальный размер пенсии по старости и все иные размеры пенсий, а также надбавки, повышения и максимальный размер пенсии по старости, устанавливаемые в соотношении с ним. Что же касается компенсации, то она не образует нового минимального размера пенсии по старости, а лишь увеличивает все пенсии на абсолютную величину. Компенсация пенсии как один из способов повышения размера в связи с увеличением стоимости жизни имеет право на существование. Однако начисление компенсации должно осуществляться после того, как размер пенсии без компенсационной выплаты будет призван обеспечивающим удовлетворительное существование пенсионера. Начисление же компенсации вместо индексирования пенсий лишь приносит временное облегчение скудному бюджету пенсионера, но не решает основной проблемы доведения пенсии до прожиточного минимума или иного социального стандарта, обеспечивающего достойный уровень жизни человека. В связи с переходом на пенсионное страхование в порядке исчисления и увеличения пенсий произошли изменения. Однако прежний порядок исчисления и индексации продолжает действовать в отношении работающих пенсионеров. У неработающих пенсионеров есть право выбора: исчислять пенсию по новым или по старым правилам. Одной из основных целей перехода на страховую государственную пенсионную систему является повышение размеров трудовых пенсий. И вот для того, чтобы результаты индивидуального (персонифицированного) учета влияли на уровень пенсионного обеспечения застрахованного лица, принят Федеральный закон от 21 июля 1997 года «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» в связи с ростом заработной платы в стране путем введения индивидуального коэффициента пенсионера <*>. ——————————— <*> Собрание законодательства. N 30. 1997. Ст. 3585.
Индивидуальный коэффициент пенсионера определяется путем умножения размера пенсии в процентах, полагающихся в зависимости от продолжительности трудового стажа, на отношение среднемесячного заработка за установленный период, из которого исчисляется пенсия, к среднемесячной заработной плате в стране за тот же период. При этом максимальный размер пенсии не ограничивается, но при определении индивидуального коэффициента пенсионера установлен предел отношения среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране не свыше 1,2, но на первом этапе не свыше 0,7. Предполагается, что внедрение страховых принципов организации государственного пенсионного обеспечения усилит заинтересованность граждан в приобретении страхового стажа, позволит существенно увеличить размеры пенсий, повысив тем самым гарантированность пенсионных прав граждан. Досадно, но приходится отметить, что продолжительность первого этапа введения индивидуального коэффициента пенсионера (в течение которого среднемесячный заработок пенсионера должен относиться к среднемесячной заработной плате в стране как 0,7) так и не определена ни самим Законом, ни подзаконными актами. Действительно, при помощи нового порядка исчисления можно повысить размеры пенсий, но при условии объективно установленной средней заработной платы в стране. Правительство РФ установило ее с 1 февраля 1998 года на уровне 760 рублей <*>. ——————————— <*> Постановление Правительства РФ от 30 декабря 1997 года N 1660 «Об утверждении среднемесячной заработной платы в стране за VI квартал 1997 года для исчисления и увеличения государственных пенсий с 1 февраля 1998 года». Российская газета. N 218(2078). 17 нояб. 1998.
Не трудно заметить, что эта сумма не отражает реальной заработной платы и искусственно занижает размеры государственных пенсий. Встает вопрос: в каком порядке и как часто будут индексироваться в дальнейшем пенсии? Уже этого достаточно для предположения, что введение нового порядка исчисления и увеличения пенсий с применением индивидуального коэффициента пенсионера существенно не повысит гарантированность пенсионных прав граждан. Но эта причина — не единственная. Так, установление столь короткого периода для определения среднемесячного заработка, как последние 24 месяца перед обращением за пенсией, практически не отражает действительного среднего заработка пенсионеров, так как граждане предпочитают непосредственно перед выходом на пенсию устраиваться на более высокооплачиваемую работу, в связи с чем этот заработок не отражает сложившийся у них уровень жизни. Для того, чтобы этого не происходило, целесообразно, на наш взгляд, для исчисления пенсии исходить из заработка за более длительный период, скажем, за последние 5 — 10 лет перед обращением за пенсией или оставлением работы. Подобной системы придерживается законодательство ряда западных стран, например, Австрии, Италии, Франции. Большинство же стран предпочитают учитывать заработок за весь страховой стаж, за исключением самых невыгодных по заработкам лет. Этого правила придерживаются Великобритания, Канада, США, ФРГ. С учетом особенностей становления российского государства и страховой пенсионной системы возможно при определении среднего заработка для исчисления пенсии учитывать средний заработок за каждый год страхового стажа с момента введения индивидуального учета уплаты страховых взносов. Кроме того, предложенный Законом от 21 июля 1997 г. механизм исчисления пенсий с помощью индивидуального коэффициента пенсионера достаточно сложен. Для его определения необходимо выполнить около пяти операций. Это загромождает процесс исчисления и осложняет понимание пенсионного законодательства гражданами, призванного быть одним из самых доступных для понимания. Более надежным представляется использование формул исчисления пенсии, применяемых в пенсионных системах многих зарубежных стран, где определяется «цена» одного года страхового стажа путем соотношения заданного предельного размера пенсии к максимальному трудовому страховому стажу. Эта формула более проста и не вызывает необходимости применять округленные приблизительные цифры. Таким образом, право на пенсию подразумевает возможность требовать от органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, денежных выплат в размере, соизмеримом не только с прошлым заработком заявителя, но и на таком уровне, чтобы пенсионеру было обеспечено достойное существование. В связи с этим достаточно остро встает еще одна проблема — относительного и абсолютного размеров пенсии. Она заключается в уровне соотношения размера пенсии каждого пенсионера со средней заработной платой в стране. К сожалению, на протяжении последних десятилетий отмечается снижение относительных и абсолютных размеров пенсий <*>. ——————————— <*> См. например: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. К вопросу о концепции нового закона о пенсионном обеспечении трудящихся // Государство и право. 1987. N 8. С. 70.
Как признает само Правительство, в 1994 году средний размер пенсии составил около 35% средней заработной платы против 34% в 1993 году и 25% в 1992 году. Правительство отмечает положительный сдвиг в этом соотношении: до 35 — 39% в 1997 году, но это, заметим, было достигнуто в основном только за счет сокращения дифференциации в минимальных и максимальных размерах пенсий: по оценкам самого Правительства, сегодня соотношение максимальной и минимальной пенсии по старости составляет 1,44:1 вместо 3:1 по законодательству. Однако нельзя не отметить тот факт, что льготная пенсионная система предоставляет некоторым категориям граждан пенсионное обеспечение на достаточно высоком уровне. Так, Закон РФ от 12 февраля 1993 года «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей» <*> не устанавливает твердых максимальных размеров пенсий, в связи с чем размер пенсии у военнослужащих и служащих органов внутренних дел может достигать реально 85% денежного довольствия. Индексация таких пенсий происходит также автоматически в связи с повышением соответствующих сумм окладов денежного довольствия. ——————————— <*> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993 год. N 9. Ст. 328; с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом РФ от 20 ноября 1995 года (28 ноября 1995 года), от 22 ноября 1995 года (27 декабря 1995 года). Российская газета. 6 дек. 1995; 10 янв. 1996.
В последнее время приняты акты об улучшении пенсионного обеспечения государственных служащих. Согласно статье 19 Федерального закона РФ от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы в РФ» <*> государственный служащий имеет право на получение пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с федеральным законом. В ожидании принятия соответствующего закона о пенсионном обеспечении работников федеральных органов исполнительной власти с целью поддержания приемлемого уровня жизни российских чиновников Президентом РФ были изданы два Указа: «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих» от 16 августа 1995 года N 854 <**> и «О доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Союза ССР и РСФСР» от 1 апреля 1996 года N 467. Расходы на эти доплаты осуществляются за счет ассигнований из бюджета. В зависимости от замещаемой должности или от продолжительности выслуги размер доплат может достигать 80% месячного денежного содержания государственного служащего. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 31. Ст. 2990. <**> Собрание законодательства РФ. 1995. N 34. Ст. 3442.
Существенно увеличены и размеры пенсий судьям. Согласно статье 15 Закона РФ от 26 июня 1992 года «О статусе судей в РФ» <*> размер ежемесячного пожизненного содержания судьи, пребывающего в отставке, может достигнуть 85% заработной платы занимающего соответствующую должность судьи. ——————————— <*> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 30. Ст. 1792; с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года N 2288 от 14 апреля 1993 года; Федеральным законом от 19 мая 1995 года (21 июня 1995 года). Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 52. Ст. 5086. Российская газета. 27 апр. 1993; Собрание законодательства РФ. 1995. N 26. Ст. 2399.
Как видно, достаточно высокий уровень пенсионного обеспечения достигается во всех перечисленных выше случаях не за счет увеличения страховых платежей в Пенсионный фонд или иных форм участия государственных органов и служб в финансировании повышенных размеров пенсий, а за счет дополнительных ассигнований из государственного бюджета, то есть средств всех налогоплательщиков. Эффективность такого решения проблем повышения уровня жизни одних граждан за счет снижения доходов у других весьма низкая, а с позиций социальной справедливости вообще недопустимая. Существование в стране самостоятельной пенсионной системы «для избранных» свидетельствует не о целенаправленной политике государства по улучшению материального положения пенсионеров, а о разрастании льготной пенсионной системы, провоцирующей социальную напряженность в обществе. Как уже отмечалось, сегодня складывается совершенно новое основание дифференциации в пенсионном обеспечении — в зависимости от социального положения пенсионера. Появление этого дополнительного основания дифференциации является не только экономически необоснованным, но и социально неоправданным, так как противоречит общеправовому принципу равенства граждан, закрепленному в Конституции РФ (ст. 19). Однако и объективные критерии дифференциации в связи с реформированием пенсионной системы стали нуждаться в изменении с тем, чтобы уменьшить число граждан, пользующихся пенсионными льготами за счет средств Пенсионного фонда и государственного бюджета. Финансирование львиной доли льготных пенсий, на наш взгляд, необходимо производить за счет средств самих отраслей, привлекающих граждан на работы с вредными и тяжелыми условиями труда <*>. ——————————— <*> Один из возможных вариантов решения проблемы финансирования льготных пенсий предложен в проекте Программы пенсионной реформы в РФ, разработанной Правительством РФ. В ней предлагается выплачивать льготные пенсии только за счет широкого использования накопительных элементов.
За счет централизованных источников пенсионные льготы должны предоставляться гражданам, работающим в отраслях, где в силу объективных факторов производства невозможно осуществить дополнительное страхование граждан, и в иных исключительных случаях. Это касается лиц, работавших на подземных и открытых горных работах, в районах Крайнего Севера, а также пострадавших от воздействия радиации. Что касается последней категории граждан, то здесь необходимо провести кодификацию актов, регулирующих представление льготного пенсионного обеспечения. Сегодня этот вопрос регулируется целым рядом актов: 1. Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в редакции Закона РФ от 18 июня 1992 года, с последующими изменениями и дополнениями; 2. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 года N 2123 «О распространении действия Закона РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» на граждан из подразделений особого риска» и Постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1992 года N 958 «О мерах по обеспечению социальной защиты граждан из подразделений особого риска»; 3. Законом РФ от 20 мая 1993 года «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» (с изменениями и дополнениями); ——— ——————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Закон РФ от 20.05.1993 N 4995-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 26.11.1998 N 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча». —————————————————————— 4. Федеральным законом от 19 августа 1995 года «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие испытаний на Семипалатинском полигоне»; 5. Постановлением Правительства РФ от 30 марта 1993 года «О порядке предоставления компенсаций и льгот лицам, пострадавшим от радиационных воздействий». Недопустимым, на наш взгляд, является и установление более льготного порядка исчисления пенсий для иностранных граждан по сравнению с россиянами. Так, особые правила исчисления трудового стажа и заработка для назначения пенсии были установлены, например, в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Республики Молдова о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения, подписанного в Москве 10 февраля 1995 года. В связи с этим с целью недопущения повторения данной ситуации вновь целесообразно, на наш взгляд, закрепить обязательную процедуру прохождения предварительной экспертизы международных договоров, готовящихся к ратификации. Причем использование этой процедуры целесообразно как в отношении внутренних законов, так и заключаемых с участием России международных договоров, поскольку несоблюдение этой процедуры может повлечь порой непредвиденные и самые неблагоприятные последствия прежде всего для российских граждан. Таким образом, право граждан на пенсионное обеспечение занимает важное место среди иных социально — экономических прав человека и находит всестороннее закрепление в актах международного и российского права. Оно затрагивает интересы одного из самых незащищенных слоев населения, поэтому делом чести для нашего государства в условиях разразившегося кризиса является обеспечение российским пенсионерам такого уровня жизни, который не унижал бы их человеческого достоинства.
