(Долженкова Г. Д.) («Журнал российского права», N 5-6, 2000)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОСУЖДЕННЫХ К ЛИШЕНИЮ СВОБОДЫ
Г. Д. ДОЛЖЕНКОВА
Долженкова Галина Дмитриевна — адъюнкт ВНИИ МВД России.
Социально — экономические и политические преобразования, происходящие в последние годы в России, обусловили повышенное внимание отечественной юридической науки к проблемам обеспечения прав человека и гражданина. Особое место в общем комплексе правозащитных проблем в нашем обществе занимают вопросы обеспечения прав человека в местах лишения свободы, в частности, права на социальное обеспечение осужденных. Уголовное наказание в виде лишения свободы представляет собой одну из наиболее острых форм государственного принуждения, оказывающую существенное влияние на правовой статус определенной категории граждан Российской Федерации. Правовое положение осужденных регламентируется уголовно — исполнительным законодательством, согласно которому они не теряют гражданства Российской Федерации и, соответственно, основных прав гражданина, гарантированных Конституцией России. Данный принцип уголовно — исполнительного законодательства базируется на положении ст. 21 Конституции РФ о том, что «общество и государство утверждают права и свободы человека, его честь и достоинство как высшую ценность», а также на международно — правовых актах и конвенциях. Так, в Минимальных стандартных правилах обращения с заключенными предлагается считать осужденных к лишению свободы не исключенными из общества, а остающимися его членами. «Следует принимать меры для того, чтобы заключенные могли сохранять максимум совместимых с законом и условиями их приговора прав в области гражданских интересов, социального обеспечения и других социальных льгот» <*>. ——————————— <*> Международная защита прав и свобод: Сборник материалов. М., 1990. С. 304.
В соответствии с демократическими преобразованиями в России и международными стандартами исходной позицией нынешнего российского законодательства является сохранение за лицами, лишенными свободы, гражданской правосубъектности, представляющей собой одну из важнейших составляющих конституционных прав граждан Российской Федерации. Имеющиеся у граждан права и свободы важны для них в той мере, в какой они служат удовлетворению их реально существующих потребностей. Только они определяют выбор человеком формы своего поведения, являясь исходным пунктом и движущим фактором любой человеческой деятельности <*>. ——————————— <*> См.: Керимов Д. А. Потребность, интерес и право // Правоведение. 1971. N 4. С. 95.
В контексте рассматриваемой проблемы речь идет о потребности осужденных к лишению свободы в социальном обеспечении. Такая потребность имеет естественный характер, так как это право относится ко всему населению и сопровождает каждого человека в течение всей его жизни. В связи в этим необходимо отметить, что российское законодательство под правом социального обеспечения понимает гарантированную ст. 39 Конституции Российской Федерации возможность граждан законным путем удовлетворять свои социальные потребности. Другими словами, это совокупность правовых норм, регулирующих комплекс социально — экономических мер, проводимых государством, по предоставлению гражданам различных выплат и услуг в случаях, если они окажутся лишенными всех или части своих доходов от труда, на все время или на какой-то период, в связи с нетрудоспособностью, старостью и в других случаях, предусмотренных российским законодательством <*>. ——————————— <*> См.: Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения: Учебное пособие. М., 1998. С. 5.
До недавнего времени право социального обеспечения распространялось на осужденных в ограниченном объеме. Так, согласно ст. 124 Закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» от 20 ноября 1990 года с последующими изменениями и дополнениями <*>, ст. 61 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел и их семей» от 12 февраля 1993 года <**>, ст. 13 — 23 Федерального закона «О ветеранах» от 16 декабря 1994 года <***> осужденным в местах лишения свободы выплата ранее назначенных пенсий приостанавливалась. Если же нетрудоспособность осужденных по возрасту или инвалидности наступала в период отбывания лишения свободы, то на основании ст. 42 ИТК РСФСР пенсия назначалась осужденным после освобождения от отбывания наказания. Таким образом, осужденным не назначались и не выплачивались предусмотренные пенсионным законодательством пенсии по старости, по инвалидности и социальные пенсии. ——————————— <*> См.: Ведомости РСФСР. 1993. N 27. С. 351. <**> См.: Там же. N 9. С. 328. <***> См.: СЗ РФ. 1995. N 3. С. 168.
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. поставило на повестку дня вопрос о конституционности существующих ограничений в социальном и прежде всего пенсионном обеспечении осужденных и действии ст. 39 Конституции РФ, гарантирующей всем гражданам социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца в полном объеме. Этот вопрос был юридически разрешен (хотя и частично) Конституционным Судом Российской Федерации, который своим Постановлением от 16 октября 1995 года установил, что лишение пенсионера в период нахождения его в местах лишения свободы трудовой пенсии путем приостановления ее выплаты является ограничением конституционного права. Таким образом, был решен вопрос о неконституционности ст. 124 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в РСФСР» в части приостановления выплаты трудовых пенсий <*>. ——————————— <*> См.: Российская газета. 1995. 21 окт.
Приостановление выплат трудовых пенсий лишало осужденного пенсионера возможности получить ту ее часть, которая превышала расходы по его содержанию в исправительно — трудовом учреждении, и приобретало характер дополнительного наказания. А это, в свою очередь, нарушало один из основополагающих принципов уголовного права — соответствие между преступлением и наказанием. Обоснованность решения Конституционного Суда Российской Федерации от 16 ноября 1995 года о признании ст. 124 Закона РФ «О государственных пенсиях в РСФСР» неконституционной обусловлена еще и тем, что положения ч. 1 ст. 39 Конституции РФ не допускают, чтобы нетрудоспособные члены общества оставались без помощи, в том числе в случае потери кормильца. Однако в результате существовавшего запрета выплачивать пенсию осужденному пенсионеру и при отсутствии в законодательстве правила о выплате его иждивенцам причитающейся им части пенсии последние полностью теряли этот источник средств к существованию. Тем самым устанавливался разный уровень жизни иждивенцев осужденных пенсионеров и иждивенцев всех иных категорий пенсионеров, что нарушало гарантированный государством принцип равенства прав и свобод человека и гражданина. Положение ст. 124 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в РСФСР» не соответствовало также требованиям ст. 52 Конституции РФ, согласно которой государство обеспечивает потерпевшим от преступлений компенсацию причиненного ущерба, поскольку приостановление выплаты трудовой пенсии исключает возможность удержаний от этой пенсии сумм в возмещение ущерба потерпевшим от преступления. Приостановление выплат пенсий осужденным к лишению свободы являлось нецелесообразным и с точки зрения профессиональных, уголовно — исполнительных аспектов. Так как экономические возможности государства не позволяют в полной мере обеспечить нормальную жизнедеятельность мест лишения свободы, включая материально — бытовое и медико — санитарное обеспечение осужденных, то в результате необеспеченности работой, низких заработков, отсутствия материальной помощи со стороны родственников отбывающие наказания в местах лишения свободы осужденные пенсионеры были поставлены в неравные, более худшие материальные условия по сравнению с остальными осужденными. В настоящее время право социального обеспечения осужденных к лишению свободы законодательно закреплено в ч. 7 ст. 12 Уголовно — исполнительного кодекса Российской Федерации 1997 года. Конкретизируется это положение ст. 98 УИК РФ, которая впервые закрепляет принцип обязательного государственного страхования и пенсионного обеспечения осужденных к лишению свободы. Основанием для социального страхования осужденных является факт их привлечения к труду в соответствии со ст. 103 настоящего Кодекса. Таким образом, осужденные, работающие в исправительных учреждениях, уравниваются в праве на социальное страхование со всеми иными категориями граждан Российской Федерации, участвующими в труде и подлежащими этому виду страхования. Согласно ст. 98 УИК РФ осужденные имеют на общих основаниях право на получение пенсий и социальных пособий. Соответственно осужденные к лишению свободы, привлеченные к труду, имеют право на общих основаниях на государственное пенсионное обеспечение в старости (мужчины по достижении 60 лет, женщины — 55), при инвалидности, потере кормильца и в иных случаях, предусмотренным законодательством Российской Федерации, а осужденные женщины обеспечиваются пособиями по беременности и родам. Необходимо также отметить, что в отношении осужденных, отбывающих лишение свободы в исправительных учреждениях, действие добровольного медицинского страхования приостанавливается до окончания срока пребывания в исправительных учреждениях. В комментируемой статье отмечено, что выплата пенсий осужденным должна осуществляться органами социальной защиты населения по месту нахождения исправительного учреждения путем перечисления пенсий на лицевые счета осужденных. Из пенсий осужденных должны производиться различные виды удержаний для возмещения стоимости питания, одежды и коммунально — бытовых услуг, в том числе и по исполнительным документам. Основания, виды и порядок удержаний из пенсий определяются ст. 107 настоящего Кодекса. В то же время законодатель закрепляет такое важное положение, как право на возмещение ущерба осужденным в случае утраты ими трудоспособности, наступившей по вине администрации в период отбывания наказания. Причем это право должно быть реализовано сразу по факту наступления, а не после освобождения, как это имело место по ранее действовавшему ИТК. Возмещение ущерба должно производиться на основании решения суда по соответствующему иску осужденного к администрации исправительного учреждения или предприятия, на котором он работал. Каково же социально — правовое назначение права на социальное обеспечение? Во-первых, в условиях, когда заново формируется российская государственная система социального обеспечения, его нормы служат как бы индикатором социальной политики государства. Они должны быть динамичны и быстро реагировать на все изменения, происходящие в социально — экономическом развитии нашего общества. Применительно к осужденным право социального обеспечения характеризует не только социальную, но и уголовно — исполнительную политику Российского государства, наглядно подтверждает ее приверженность основополагающим принципам демократизма, гуманизма и равенства всех граждан перед законом. Во-вторых, с возрождением государственности России объективно связан и процесс формирования российской государственной системы социальной защиты граждан. Поэтому реализация права на социальное обеспечение является наглядным показателем эффективности созданной для этого организационной структуры, ее способности гарантировать права каждого человека, проживающего на территории России, на социальное обеспечение не ниже того уровня, который закреплен в международных актах. Необходимо отметить, что в силу имеющихся экономических трудностей, наиболее сильно сказывающихся в местах лишения свободы, реализация права на социальное обеспечение не менее важна, чем его выражение в уголовно — исполнительной политике и закрепление в уголовно — исполнительном законодательстве и праве. Именно создание для системы социального обеспечения осужденных в единстве ее политических, правовых, организационных и ресурсных элементов свидетельствует о решимости государства не на словах, а на деле обеспечить это важнейшее право человека и гражданина в условиях его изоляции. В-третьих, реализация права на социальное обеспечение является реальным свидетельством того, что Россия выполняет взятые на себя обязательства в области социальной защиты населения, в том числе осужденных. Напомним, международное сообщество в этой сфере социально — правовых гарантий исходит из того, что признание государством достоинства и равных, неотъемлемых прав человека и гражданина является основой свободы и справедливости и они должны охраняться властью закона. В содержание права на социальное обеспечение как одного из основных прав граждан входит право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иной случай утраты средств к существованию по не зависящим от человека обстоятельствам. Социально — правовое назначение социального обеспечения проявляется через его цели. При этом следует иметь в виду, что право социального обеспечения затрагивает интересы фактически всего народа. Его сущность заключается в том, что общество через государство принимает на себя обязанность материально обеспечить путем предоставления различных выплат и услуг граждан, если они окажутся нетрудоспособными на все время или на какой-то период. Поэтому в более широком смысле слова социальное обеспечение призвано служить одной из форм реализации основной задачи социальной политики государства — подъему благосостояния населения. Цели, непосредственно стоящие перед институтом социального обеспечения, в разные исторические периоды страны менялись в зависимости от ряда социальных факторов. Так, в первых декретах Советской власти по социальному обеспечению были провозглашены цели обеспечения во всех случаях нетрудоспособности, а сам институт социального обеспечения закреплялся как система обеспечения нетрудоспособных граждан обществом и за счет общества <*>. ——————————— <*> См.: СУ РСФСР. 1917. N 2. Ст. 17.
Социальное обеспечение в настоящее время выражается в поддержке социально незащищенных слоев населения путем предоставления денежных выплат гражданам во всех случаях нетрудоспособности и оказания им социальных услуг в целях обеспечения их прожиточного минимума. Указанные цели стоят и перед социальным обеспечением осужденных в местах лишения свободы. На протяжении длительного периода времени в теории исправительно — трудового права существовала точка зрения, что в содержание уголовного наказания в виде лишения свободы входят ограничения в трудовых (непредоставление отпуска и др.) и пенсионных правах. Вытекающие из факта отбывания наказания в виде лишения свободы ограничения права осужденных на социальное обеспечение являлись результатом особого правового положения данной категории лиц. На осужденных к лишению свободы не распространялось государственное страхование, им не назначались пенсии, а уже назначенные пенсии не выплачивались. Неприменение к осужденным принципа государственного социального страхования обусловливалось в значительной степени тем обстоятельством, что у осужденного к лишению свободы в период отбывания наказания не появлялось большинства проблем, которые могли возникнуть у заболевшего или потерявшего временно трудоспособность рабочего или служащего. Однако практика деятельности ИТУ показывала, что существующее положение в этом вопросе в ряде случаев не может быть признано безупречным. Следует отметить, например, что установление отдельным категориям осужденных, находящимся на излечении или временно нетрудоспособным (в связи с трудовыми травмами, профессиональными заболеваниями и другими обстоятельствами), определенных выплат денежных сумм, которые они могли бы использовать на приобретение дополнительных продуктов питания, и особенно предметов первой необходимости, в магазинах исправительных учреждений, несомненно сыграло бы положительную роль в стимулировании их трудовой активности, в обеспечении режима в местах лишения свободы, в более успешном исправительном воздействии на осужденных, а также в предупреждении совершения ими новых преступлений и более успешной адаптации осужденных после освобождения из мест лишения свободы. Изменения политико — правовой доктрины прав человека в целом и реализация их в условиях изоляции от общества обусловили, в частности, пересмотр взглядов на содержание лишения свободы. Оно стало трактоваться как совокупность правоограничений, выражающих изоляцию от общества и заключающихся в ограничении свободы передвижения и выбора места жительства. Таким образом, рассматривая влияние осуждения лица к лишению свободы на его гражданскую правоспособность, можно сделать вывод о том, что из наиболее существенных гражданских прав заключенный ввиду его изоляции по приговору суда не может пользоваться правом избирать род занятий и место жительства, так как это противоречило бы смыслу и целям наказания в виде лишения свободы, предусмотренного уголовным законодательством. Ограничения в области социального обеспечения осужденных, как было признано, не связаны с содержанием лишения свободы. Вследствие изменения теоретических основ изменились и экономико — правовые решения в этой сфере. В Уголовном кодексе Российской Федерации 1996 г. (ст. 43) было закреплено определение лишения свободы как «меры государственного принуждения, назначаемой по приговору суда к лицу, признанному виновным в совершении преступления и заключающейся в предусмотренных настоящим Кодексом лишении или ограничении прав и свобод этого лица». Исходя из содержания лишения свободы как изоляции осужденного от общества в нормах Уголовно — исполнительного кодекса Российской Федерации, вступившего в действие с 1 июля 1997 года, четко закреплен подход об исчерпывающем определении правоограничений, составляющих изоляцию от общества. Статья 10 УИК РФ определяет, что осужденный гражданин Российской Федерации независимо от совершенного им преступления и вида назначенного наказания не теряет своего гражданства и правового статуса гражданина. Ограничение его прав и свобод могут устанавливаться только федеральным законодательством. Это исключает возможность установления ограничений в праве социального обеспечения законодательными актами субъектов Российской Федерации, ведомственными нормативными актами и субъективным усмотрением должностных лиц. В нормах же федерального законодательства ограничений в праве на социальное обеспечение осужденных нет. Таким образом, можно констатировать, что общая цель социального обеспечения на современном этапе стоит и перед социальным обеспечением осужденных. Однако при исполнении уголовных наказаний, в том числе в форме лишения свободы, социальное обеспечение призвано не только обеспечить прожиточный минимум социально незащищенных групп осужденных, но и достичь при этом определенных воспитательных целей. Этому служит, во-первых, сам факт отношения общества к преступникам, в частности, распространение на осужденных основных видов социального обеспечения граждан. Во-вторых, дополнение общих для всех граждан видов социального обеспечения специфичными только для осужденных к лишению свободы. Их применение призвано не просто обеспечить необходимый прожиточный минимум, но и удержать осужденного от совершения новых преступлений. Например, материально — бытовое обеспечение осужденных при освобождении от отбывания наказания в соответствии со ст. 182 УИК РФ предусматривает право осужденных к лишению свободы на трудовое и бытовое устройство, а также на получение других видов социальной помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами. Оказание освобождаемым из мест лишения свободы различной социальной помощи, согласно законодательству, имеет цель облегчения их социальной адаптации, так как бытовая и трудовая неустроенность и бесперспективность толкают многих из освобожденных на новые преступления. В настоящее время Конституция Российской Федерации зафиксировала фактически сложившуюся государственную систему социального обеспечения граждан. Ее необходимо рассматривать как состоящую из различных видов обеспечения всех категорий граждан, включая осужденных к лишению свободы. При этом в перспективе размер обеспечения должен полностью гарантировать удовлетворение потребностей граждан на соответствующем этапе развития общества. Рассматривая вопросы социально — правового назначения и понятия социального обеспечения, нельзя не коснуться и его принципов, которые отражают наиболее существенные черты данного института. Такими принципами признаны: всеобщий характер социального обеспечения; обеспечение за счет государственных и общественных средств; справедливое распределение материальных благ и услуг; осуществление обеспечения самими гражданами через органы государства и общественные организации. Сущность этих принципов в том, что, во-первых, социальное обеспечение должно распространяться на всех граждан, без ограничений и исключений; во-вторых, оно должно предоставляться во всех случаях потери трудоспособности и утраты заработка; в-третьих, всякая социальная помощь нетрудоспособным предоставляется только бесплатно; в-четвертых, размеры социального обеспечения должны гарантировать определенный уровень удовлетворения основных потребностей и, в-пятых, право на социальное обеспечение должно быть охраняемо соответствующими государственными органами и организациями. Исходя из основных принципов социального обеспечения и того факта, что осужденные к лишению свободы остаются полноправными гражданами России, то есть пользуются правами и несут обязанности согласно Конституции Российской Федерации, на них соответственно распространяется право на социальное обеспечение. Устанавливается оно частично как общегражданским законодательством, так и, более целенаправленно, — уголовно — исполнительным. Так, Уголовно — исполнительный кодекс (ч. 7 ст. 12, ст. 98 УИК РФ) гарантирует каждому осужденному право на социальное обеспечение, в том числе получение пенсий и социальных пособий на общих основаниях в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, применительно к лицам, отбывающим наказание в виде лишения свободы, право на социальное обеспечение представляет собой систему различных денежных выплат и оказания социальных услуг, предоставляемых на основе норм уголовно — исполнительного, пенсионного, трудового и иного законодательства Российской Федерации.
