РАЗМЕР ПОСОБИЯ ПО ВРЕМЕННОЙ НЕТРУДОСПОСОБНОСТИ И ОСНОВАНИЯ ЕГО ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ
З. Д. ВИНОГРАДОВА
З. Д. Виноградова, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела законодательства о труде и социального обеспечения Института законодательства и сравнительного правоведения.
Наряду со степенью охвата работающего населения важнейшим критерием эффективности системы социального страхования является качество защиты, то есть уровень возмещения утраченного заработка (дохода). Составными частями формулы определения размера пособия являются: процентное отношение пособия к среднему индивидуальному заработку застрахованного; минимальный и максимальный размеры пособия; состав заработка, принимаемого во внимание при расчете пособия, а также период, за который он берется. В настоящее время все эти элементы требуют определенной корректировки в связи с изменившимися условиями жизни. По действующему законодательству размер пособия зависит главным образом от непрерывного стажа работы. Пособие составляет 60, 80 или 100% заработка при непрерывном стаже соответственно до 5 лет, от 5 до 8 лет, от 8 и более лет. Формально без оценки того, достаточен или недостаточен размер самой заработной платы, минимальная ставка пособия соответствует минимальным стандартам социального обеспечения, закрепленным в международных актах. Так, согласно статье 22 Конвенции МОТ N 130 «Медицинская помощь и пособия по болезни», ставка пособия должна составлять по меньшей мере 60% прежних заработков его получателя. Относительно размера пособий по временной нетрудоспособности на будущее единой позиции пока не выработано. Так, минимальную ставку пособия в официальных документах предлагается установить на уровне 60 либо 80% утраченной заработной платы <*>. ——————————— <*> В докладе Министерства труда и социального развития, посвященном вопросу реформирования системы социального страхования, предлагается практически сохранить действующие ставки пособий (О реформировании системы обязательного социального страхования // Человек и труд. 2004. N 1. С. 57). По проекту федерального закона «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности в связи с материнством и на случай смерти», принятому Государственной Думой в первом чтении 19 апреля 2000 г., размер пособия при общем трудовом стаже до 15 лет равен 80%, при большем стаже — 95% прежнего заработка.
Существенные различия в предлагаемых размерах пособий объясняются как неопределенностью финансовых возможностей системы социального страхования (в связи с систематическим снижением ставки единого социального налога), так и отсутствием достаточного научного обоснования приемлемого уровня материального обеспечения временно нетрудоспособных работников в современных условиях. Как считают экономисты, вопрос о конкретных нормативах соотношения социальных выплат и трудовых доходов в настоящее время требует специальной разработки <*>. ——————————— <*> Концепция Социального кодекса Российской Федерации. М.: НИИ труда и социального страхования, 2004. С. 93.
В экономической литературе советского периода вопрос об оптимальной ставке пособия по временной нетрудоспособности не вызывал разногласий. Считалось общепризнанным, что размер пособия должен определяться только уровнем утраченного заработка. Такая позиция обосновывалась тем, что временная нетрудоспособность вызывает необходимость непродолжительного перерыва в работе, и после выздоровления работник возвращается к выполнению своих обычных обязанностей и получает прежнюю заработную плату. «Это предопределяет и тенденцию развития обеспечения временно нетрудоспособных, которая заключается в том, чтобы постепенно размеры предоставляемых пособий полностью компенсировали размеры утраченного заработка на период болезни» <*>. Предполагалось, что переход к выплате пособий в размере полного заработка будет осуществлен в недалеком будущем, так как для подавляющей части трудящихся в то время (70-е гг.) выплачиваемые пособия уже были равны прежнему заработку <**>. ——————————— <*> Ланцев М. С. Об экономической сущности социального обеспечения при социализме // Проблемы социального обеспечения. М., 1977. С. 15. <**> Заславский И. Е. Распределение по труду и система денежных выплат по социальному обеспечению // Проблемы социального обеспечения. М., 1977. С. 47.
Перспектива поэтапного приближения к выплате пособия в размере утраченного заработка во всех случаях временной нетрудоспособности была проанализирована и признана целесообразной и в юридической литературе. Так, К. С. Батыгин полагал, что законодательство о пособиях по временной нетрудоспособности будет развиваться в направлении выдачи этих пособий всем работающим в размере 100% заработка независимо от причины временной утраты трудоспособности, трудового стажа и других обстоятельств <*>. ——————————— <*> Батыгин К. С. Ответственность по законодательству о социальном страховании. М.: Юридическая литература, 1974. С. 138. См. также: Иванова Р. И. Социальное обеспечение в государственном организованном обществе: генезис, развитие и функционирование (правовой аспект): Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1987. С. 43 — 44.
Соответственно, при таком подходе снимался вопрос об основаниях дифференциации его размера. Разумеется, вывод о необходимости полного возмещения временно утраченного работником заработка был сделан применительно к относительно низкой оплате труда и низкой степени ее дифференциации в условиях социализма. Но он подтверждается и практикой социального страхования некоторых стран с рыночной экономикой. Так, пособие по временной нетрудоспособности равно 100% заработка в Бельгии и Люксембурге. За первые 6 недель нетрудоспособности сохраняется средняя заработная плата и в ФРГ (в дальнейшем пособие выплачивается в размере 80% заработка) <*>. ——————————— <*> Долинская Л. М. Социальное страхование: опыт Европы // Человек и труд. 2004. N 8. С. 17.
О возможности сохранения полного заработка за время болезни свидетельствует и наша собственная история. Начавшееся в 1921 г. восстановление системы социального страхования осуществлялось в соответствии с основными требованиями к его организации, изложенными в резолюции Пражской конференции РСДРП (1912) «Об отношении к думскому законопроекту о государственном страховании рабочих», в том числе с требованием возмещения полного заработка всем застрахованным. Российское, а потом и союзное законодательство 20-х гг. гарантировало наемным рабочим выплату пособия по временной нетрудоспособности в размере 100% утраченного заработка независимо от каких-либо условий. Так, статья 179 КЗоТ РСФСР 1922 г. гласила: «Все застрахованные в случае временной нетрудоспособности независимо от причин, ее вызвавших, обеспечиваются пособием в размере тарифной ставки, соответствующей категории на данном предприятии, но не менее фактического заработка нетрудоспособного до момента утраты трудоспособности». В Положении о пенсиях и пособиях по социальному страхованию, утвержденном Постановлением ЦИК и СНК Союза ССР от 13 февраля 1930 г. <*> (впоследствии включенном в Кодекс законов о труде РСФСР в качестве приложения к статье 176), было установлено, что в случае временной нетрудоспособности лиц, работающих по найму (болезнь, беременность и роды, карантин и уход за больным), им выдается пособие в размере их заработка от работы по найму. Правда, Союзному совету социального страхования предоставлялось право ограничивать предельную сумму пособия и понижать размер пособия при недостатке средств, но не более чем на 1/3 заработка (пункт 24 Положения). Таким образом, в 20-е гг., несмотря на тяжелое экономическое положение в стране, законодательство о социальном страховании исходило из принципа полного возмещения среднего заработка застрахованного в случае временной нетрудоспособности. ——————————— <*> СЗ. 1930. N 11. Статья 132.
Однако с начала 30-х гг. развитие социального страхования уже увязывается с решением общих народно-хозяйственных задач: ускорением темпов индустриализации, повышением производительности труда, закреплением рабочих кадров на производстве и т. д. Ранее действовавшие единые нормы пособий признаются уравнительными и требующими пересмотра в целях закрепления преимуществ в обеспечении основных рабочих кадров и организаторов производств. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 23 июня 1931 г. «О социальном страховании» <*> были введены дифференцированные нормы пособий в зависимости от отрасли производства, профессиональной категории, членства в профсоюзе, общего и непрерывного стажа работы, отношения к труду (ударничества в труде) и т. д. Так, пособие в размере полного заработка (без ограничения максимальным размером) предоставлялось рабочим и инженерно-техническим работникам, занятым на промышленных предприятиях, в строительстве, на железнодорожном, водном и местном транспорте, на предприятиях связи, в совхозах и МТС, если они имели двухлетний стаж работы на данном предприятии и трехлетний стаж работы на производстве (при условии членства в профсоюзе). Такое же пособие получали ударники при наличии годового стажа работы по найму, педагогические, медицинские и некоторые другие категории работников. Для остальных рабочих и служащих размер пособия ограничивался 3/4 или 2/3 заработка, но только за определенный начальный период нетрудоспособности (15, 20 дней), по истечении которого пособие выплачивалось в размере 100% заработка <**>. ——————————— <*> СЗ. 1931. N 41. Статья 283. <**> При этом не ставилось цели сокращения бюджета государственного социального страхования. Основными статьями расходов этого бюджета в 30-е гг. наряду с выплатой пенсий и пособий, обеспечением застрахованных медицинской помощью становятся профилактика заболеваемости, а также общее улучшение условий труда и быта застрахованных (рабочее жилищное строительство, организация детских учреждений и т. д.).
Именно этот акт положил начало отступлению не только от принципа полного возмещения заработка, но и от принципа равенства застрахованных в сфере социального страхования. Особую роль в понижении уровня обеспечения в случае временной нетрудоспособности и усилении его дифференциации в зависимости от непрерывного трудового стажа сыграло Постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) и ВЦСПС от 28 декабря 1938 г. «О мероприятиях по упорядочению трудовой дисциплины, улучшению практики государственного социального страхования и борьбе со злоупотреблениями в этом деле» <*>. В соответствии с пунктом 5 этого Постановления пособие по временной нетрудоспособности выдавалось по общему правилу в размере 50% заработка при стаже работы на данном предприятии до 2 лет; 60% заработка — при стаже от 2 до 3 лет; 80% заработка — при стаже от 3 до 6 лет и 100% заработка при стаже свыше 6 лет. Кроме того, Постановлением были введены ограничения при выплате пособий уволившимся с работы по собственному желанию, а также уволенным за нарушение трудовой дисциплины или в связи с совершением преступления. ——————————— <*> СП СССР. 1938. N 1. Статья 1.
Перестройка системы социального страхования «лицом к производству», установление различий в размерах пособий в зависимости от различных характеристик трудовой деятельности работников, возможно, были вполне оправданны особенностями того периода развития нашей страны (необходимость быстрой технической реконструкции народного хозяйства, угроза войны, формирование рабочего класса за счет сельских слоев населения, повышение интенсификации труда и т. п.). Но основные идеи, заложенные в законодательстве 30-х гг., — дифференциация уровня обеспечения с учетом интересов производства и отношения работника к выполнению трудовых обязанностей, надолго определили правовую политику в области социального страхования. В учебной и научной литературе 60-х гг. эта зависимость рассматривалась как проявление (отражение) социалистического принципа распределения по труду: учет стажа работы при определении размера пособия «означает, что обеспечение построено в основном в соответствии с количеством и качеством труда» <*>. Но уже в тот период высказывалось мнение, что институт непрерывного трудового стажа изжил себя и что от него нужно отказаться <**>. Но законодательство о социальном страховании пошло путем либерализации самого понятия непрерывного стажа, а не отказа от него. ——————————— <*> Государственное социальное страхование. М.: Профиздат, 1965. С. 94; Андреев В. С. Материальное обеспечение граждан СССР в старости, в случае инвалидности и временной нетрудоспособности. М.: Юридическая литература, 1963. С. 95. <**> Энштейн А. Л. Некоторые общие вопросы трудового права в свете новейшего законодательства о льготах для работающих на Крайнем Севере. Новое в развитии трудового права в период между ХХ и XXII съездами КПСС. МГУ, 1961. С. 257.
Идея дифференциации размеров пособий на основе «трудового вклада», то есть с учетом той или иной разновидности трудового стажа <*>, поддерживается и в современной литературе. ——————————— <*> Симоненко Г. С. Реформировать социальное страхование необходимо // Человек и труд. 1995. N 2. С. 63; Гарипов Р. С. Пособие по временной нетрудоспособности (правовые вопросы): Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург, 1997. С. 15.
Вместе с тем в настоящее время и наука, и практика признают необходимым отказаться от использования непрерывного стажа при определении размера пособия. В частности, законопроекты о социальном страховании не рассматривают этот стаж в качестве критерия дифференциации уровня обеспечения. Действительно, рыночная экономика нуждается в мобильной рабочей силе, в то время как требования непрерывного стажа в определенной мере сдерживают процесс ее перемещения в соответствии с потребностями производства. Учет непрерывного стажа не отвечает и интересам трудящихся — в условиях нестабильной занятости и безработицы они часто теряют уже приобретенное право на полную или значительную компенсацию утраченного заработка (или не могут приобрести такого права) и получают пособие по минимальной ставке. Вряд ли можно считать достаточно обоснованными и предложения о дифференциации размеров пособий в зависимости от общего трудового или страхового стажа. Краткосрочность обеспечения по временной нетрудоспособности не требует учета прошлых «заслуг» застрахованного лица, в том числе в формировании страхового фонда. Природе этого страхового риска более соответствует равная степень защиты доходов всех застрахованных независимо от имеющегося у них стажа работы (периода страхования). Следует также принять во внимание, что различия в ставках пособий в зависимости от продолжительности предшествующей деятельности фактически устанавливают преимущества в уровне защиты застрахованных более старших возрастов по сравнению с молодежью. Между тем последняя категория более подвержена риску временной нетрудоспособности в связи с необходимостью ухода за заболевшими детьми младших возрастов, и стажевые требования, ведущие к снижению возмещения утраченного заработка, несовместимы с ее особой ответственностью за благополучие детей. К сожалению, текущее законодательство поддерживает традиционный тип дифференциации пособий в зависимости от продолжительности работы. В 2004 г. в дополнение к непрерывному стажу как основному критерию различий в размерах пособий введен новый вид стажа — стаж фактической работы, влияющий на размер пособия. В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2004 год» работнику, который в 12-месячный период перед наступлением нетрудоспособности проработал фактически менее трех месяцев, пособие выплачивается в размере, не превышающем минимальной оплаты труда. Новое правило неоправданно усложняет и углубляет дифференциацию уровня обеспечения по временной нетрудоспособности. Размер пособия для застрахованных, не имеющих соответствующего стажа, установлен на недопустимо низком уровне — ниже действующей и без того невысокой минимальной ставки пособия. При этом пособие не соизмеряется с утраченным индивидуальным заработком, а предоставляется практически в одинаковом для всех размере. Такое правовое регулирование не соответствует настоятельной потребности улучшения обеспечения по социальному страхованию. Следует отметить, что в европейских странах дифференциация размеров пособий носит крайне ограниченный характер. Основаниями дифференциации являются характеристики самой нетрудоспособности (ее причина, тяжесть и продолжительность), но не продолжительность трудовой деятельности, а также семейная нагрузка застрахованного (наличие и число иждивенцев). Значительный интерес для оценки наиболее рациональных вариантов совершенствования нашего законодательства о пособиях представляет опыт некоторых стран — бывших республик Советского Союза, отказавшихся от дифференцированного (в зависимости от продолжительности трудового стажа) подхода к правовому регулированию уровня обеспечения временно нетрудоспособных работников. Так, в Белоруссии размер пособия за первые 6 дней нетрудоспособности равен 80% заработка, за остальное время — 100% заработка. В Литве пособие также возрастает с 80 до 100% заработка, но при продолжительности болезни свыше 30 дней. В Латвии установлена единая норма обеспечения (80% заработка) для всех случаев и всех категорий застрахованных. В Эстонии пособие выплачивается в размере 80 или 100% заработка в зависимости от вида нетрудоспособности (болезнь, уход за больным ребенком и т. д.) и вида лечения (амбулаторное, стационарное). Во многих странах, причем независимо от уровня их экономического развития, наблюдается тенденция повышения размеров основных видов социального обеспечения в целях поддержания прежнего или сопоставимого с прежним уровня жизни застрахованных при наступлении страховых случаев. На постсоветском пространстве необходимость повышения норм социального обеспечения диктуется не только принципиальными соображениями, но и резким падением реальных доходов работающего населения за годы реформ. Как правильно подчеркивает М. Л. Захаров применительно к пенсиям, в стране со сравнительно невысокой оплатой труда коэффициент замещения (то есть соотношение пенсии и прежнего заработка) объективно должен быть выше, чем в тех странах, где высокая оплата труда позволяет удовлетворять основные потребности человека за счет небольшой части заработка <*>. Отмеченная особенность касается и всех других социальных выплат, заменяющих утраченный заработок. Учитывая это, в новом законе о социальном страховании следовало бы установить более благоприятные для трудящихся общие нормы обеспечения, и в частности повысить минимальную ставку пособия до 80% заработка. ——————————— <*> Захаров М. Л. Пенсионная реформа России и проблемы преодоления крайней бедности // Роль социального обеспечения в решении проблемы бедности и совершенствование методики преподавания права социального обеспечения. М.: Проспект, 2004. С. 24.
Если вернуться к идее о полной компенсации утраченного заработка, то наиболее близким к ее реализации был бы вариант, предусматривающий выплату пособий в размере 80% заработка за первые 5 — 7 дней болезни и 100% заработка — за остальное время нетрудоспособности. Такой вариант является оптимальным с точки зрения охраны жизненного уровня застрахованных. Но, во всяком случае, размер пособия не должен быть меньше 80 — 85% заработка, что соответствовало бы сложившемуся на сегодняшний день среднему соотношению пособия и заработка. Такой уровень возмещения можно признать удовлетворительным при условии закрепления повышенных гарантий для низкооплачиваемых групп застрахованных. Большую роль в обеспечении социально приемлемого уровня жизни лиц, получающих небольшую зарплату, призван играть минимальный размер пособия. Его величина устанавливается обычно на уровне минимальной заработной платы или в определенной пропорции к ней. Поскольку минимальная заработная плата в настоящее время не выполняет своей воспроизводственной функции (она составляет примерно четверть прожиточного минимума трудоспособного человека), то установленный на ее основе минимальный размер пособия теряет значение дополнительной гарантии, и его включение в механизм определения размера пособия не имеет смысла. С учетом этого представляются адекватными сегодняшней социально-экономической ситуации правовые решения по уровню обеспечения низкооплачиваемых застрахованных, предусмотренные проектом закона об обязательном социальном страховании по временной нетрудоспособности. В нем предлагается застрахованным, заработок которых не превышает прожиточного минимума трудоспособного человека в Российской Федерации, выплачивать пособие в размере 100% заработка, что обеспечит хотя бы устойчивость их жизненных условий на период болезни. Пособие застрахованным, заработок которых превышает прожиточный минимум, в соответствии с этим проектом не может быть ниже величины этого минимума. Эта гарантия касается лиц, доходы которых близки к прожиточному минимуму. Повышение процентного соотношения размера пособия и заработка и установление наименьшего размера пособия при определенном уровне оплаты труда усиливают социальную защищенность низкооплачиваемых работников. В силу чрезмерно широкой дифференциации оплаты труда оказалась весьма сложной проблема определения максимального размера пособия. Для ее решения используются и предлагаются разные подходы и ориентиры, однако их нельзя признать достаточно обоснованными и оптимальными. В упомянутом уже проекте закона о социальном страховании максимальный размер пособия предлагается установить равным 7 прожиточным минимумам трудоспособного человека. Однако это приведет к чрезмерному разрыву между наименьшей и наибольшей величиной пособия. Опыт других стран показывает, что в порядке социального страхования, как правило, компенсируется доход в умеренных пределах (в пределах средней зарплаты в стране, средней зарплаты квалифицированного рабочего и т. п.). С этой точки зрения и действующий (12400 рублей), и предлагаемый максимум являются завышенными. В докладе Министерства труда и социального развития РФ предлагается установить максимальный размер пособия на уровне максимальной суммы заработка (дохода), на которую начисляется единый социальный налог и которая ограничивается определенной твердой суммой (например, 15000 рублей) <*>. ——————————— <*> О реформировании системы обязательного социального страхования // Человек и труд. 2004. С. 57.
Предложения о том, чтобы единый социальный налог взимался не со всего заработка, а лишь с той его части, которая подлежит возмещению, высказываются и в юридической литературе. Так, М. Ю. Федорова считает, что потолок заработка (дохода) должен определяться таким образом, чтобы максимальный размер обеспечения по страхованию соответствовал бы рациональным потребительским бюджетам, которые вполне обоснованно можно считать социальным стандартом, приемлемым для состоятельных граждан <*>. ——————————— <*> См., например: Федорова М. Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования. Омск, 2003. С. 315 — 316.
Сторонники идеи установления предельного размера заработка, подлежащего страхованию, исходят из того, что страховые выплаты компенсируют высокооплачиваемым категориям работников лишь незначительную часть утраченного заработка и, следовательно, их отчисления в страховые фонды несоразмерны получаемым выплатам. Отражением этой идеи является и действующая регрессивная шкала начисления единого социального налога, в соответствии с которой средняя ставка платежей снижается по мере роста заработной платы. При использовании этой шкалы для расчета единого социального налога, поступающего в фонды обязательного страхования, установлена также и предельная величина заработка (600000 рублей в год), доходы сверх которой освобождаются от налогообложения («потолок дохода»). Данные предложения, судя по всему, направлены на дальнейшее снижение размера налогооблагаемого заработка, с чем трудно согласиться (впрочем, как и с его установлением). Система социального страхования базируется на самой широкой солидарности между плательщиками взносов, а также между ними и получателями страхового обеспечения. Они финансируются, как правило, по принципу «страховой взнос (налог) пропорционален доходу». Отступление от этого принципа возможно скорее в пользу низкооплачиваемых, чем высокооплачиваемых категорий застрахованных. Установление максимального размера страховых выплат, а не заработка, с которого взимаются обязательные платежи, является одной из мер, обеспечивающих перераспределение доходов от наиболее состоятельных к наиболее бедным группам трудящихся — и тем самым социальную эффективность страхования. Кроме того, нельзя не учитывать, что установление верхнего предела заработка, подлежащего налогообложению, ведет к повышению налога на низкие и средние зарплаты (доходы). Некоторые российские экономисты видят в установлении единого социального налога с регрессивной шкалой прямую угрозу существованию и развитию социального страхования <*>, с чем нельзя не согласиться. ——————————— <*> О стратегии российского развития. Аналитический доклад. М.: Русский путь, 2003. С. 96, 105.
В европейских странах, где применяется или применялся «потолок дохода», выявлены следующие недостатки такой системы взимания страховых платежей: 1) более высокие взносы уплачивают предприятия традиционных отраслей промышленности, которые используют более многочисленную, но менее квалифицированную рабочую силу (строительство, дорожные работы, легкая и лесная промышленность), в то время как предприятия наиболее передовых отраслей, применяющие относительно немногочисленную, но высококвалифицированную рабочую силу, оказываются в более выгодном положении с точки зрения затрат на социальное страхование; 2) вместо найма новой рабочей силы предприятия увеличивают объем сверхурочных работ, за счет оплаты которых сумма заработка оказывается выше «потолка дохода»; 3) работники с низкими и средними доходами платят относительно более высокие взносы, чем работники с высокими доходами; точно так же и семьи, где два или более наемных работника получают зарплату ниже установленного «потолка», уплачивают более высокие взносы, чем один работающий член семьи, получающий такой же доход <*>. ——————————— <*> Соловьева Л. И. Проблемы социального обеспечения в странах ЕЭС. М., 1983. С. 89, 110; Жорж Дорьон, Андре Гионне. Социальное страхование во Франции. Основные направления реформы 1996 года // Ассоциация для развития и координации международных связей. С. 83 — 84.
Поэтому в этих странах в целях укрепления и расширения солидарности застрахованных осуществляется переход к начислению страховых взносов со всей суммы заработка. Так, во Франции в 1984 г. был отменен «потолок» заработка в страховании по болезни, а позднее — и в некоторых других видах страхования. Вряд ли было бы правильным при подготовке соответствующего закона не учитывать этот опыт и увязывать максимальный размер пособия с предельной суммой заработка, на которую начисляется единый социальный налог. В процессе совершенствования законодательства о социальном страховании отдельного внимания заслуживает вопрос о целесообразности сохранения норм, ограничивающих размер пособия в отдельных случаях нетрудоспособности. Действующее законодательство устанавливает ступенчатую шкалу размера пособия в случае ухода за больным ребенком, предусматривающую снижение возмещения утраченного заработка по истечении определенного периода ухода (при амбулаторном лечении). Эта шкала была введена еще в советское время в связи с отказом от ограничения продолжительности выплаты пособия. Целесообразность выплаты пособия за весь срок ухода за ребенком подтверждена временем, и необходимо новое решение в пользу семьи — повышение размера пособия. Кроме того, при оценке судьбы этой нормы нельзя не учитывать намечаемого сокращения предоставляемой населению стационарной медицинской помощи, что повлечет увеличение продолжительности периода ухода за больными детьми с оплатой по пониженной ставке. В связи с этим следует отметить, что многие страны — бывшие республики СССР отказались от особого регулирования размера пособия по уходу за больным ребенком. В Украине, Литве, Латвии его размер определяется по общеустановленным нормам, а в Эстонии <*> и Белоруссии <**> составляет 100% заработка. По-видимому, в новом законодательстве о социальном страховании следует учесть практику названных стран и по меньшей мере исключить из него норму о снижении размера пособия до 50% заработка. ——————————— <*> Статья 54 эстонского Закона от 19 июня 2002 г. «О медицинском страховании» // ПАЭ. 2003. N 10. <**> Пункт 28.9 Положения о порядке обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности, утвержденного Постановлением Совета министров Республики Беларусь от 4 апреля 2002 г. N 421 // Национальный реестр. 2002. N 5/10265.
Такое решение в полной мере соответствовало бы конституционному праву семьи на защиту и поддержку со стороны государства, а также положениям Конвенции МОТ N 156 «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящихся с семейными обязанностями» о необходимости учета особых потребностей соответствующих работников в сфере социального обеспечения. Кроме того, трансформация права на помощь, которое, в сущности, имели лица, заболевшие после увольнения с работы, в неотъемлемое право на страховое обеспечение служит основанием для пересмотра размера предоставляемого пособия и в этом случае. Первостепенное значение для соблюдения установленных норм возмещения утраченного заработка имеют правила его подсчета. Они призваны обеспечить максимально полный учет действительного заработка работника перед наступлением нетрудоспособности. Порядок определения среднего заработка до 2004 г. регулировался в основном союзными актами о социальном страховании. В соответствии с пунктами 46 и 47 Основных условий обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию пособие по временной нетрудоспособности исчислялось из фактического заработка работника, где учитывались все виды заработной платы, на которые начислялись страховые взносы. Но в фактический заработок не включались: заработная плата за работу в сверхурочное время и по совместительству; разного рода выплаты единовременного характера; доплата за работу, не входящую в обязанности работника по основной работе (хотя на все эти выплаты страховые взносы нач ислялись). Пособие, таким образом, исчислялось из обычного заработка работника (без учета нерегулярных или случайных выплат) по основному месту работы и в пределах нормальной продолжительности рабочего времени. С заменой страховых взносов единым социальным налогом правила учета заработка для исчисления пособия не претерпели изменений. В составе среднего заработка для расчета пособия по-прежнему не учитывались те виды заработка, исключение которых из подсчета было предусмотрено союзным законодательством (оплата за сверхурочную работу и т. д.). Статьей 8 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2004 год» изменен порядок исчисления среднего заработка <*>. С 2004 г. подсчет заработка производится в соответствии с Положением об особенностях порядка исчисления средней заработной платы, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2003 г. N 213 <**>. При расчете среднего заработка теперь учитываются все выплаты, предусмотренные системой оплаты труда в организации. В связи с этим несколько расширился круг учитываемых видов заработка (например, в состав заработка включаются теперь оплата за сверхурочную работу, некоторые выплаты единовременного характера), и средний заработок приближен к фактическому. ——————————— <*> СЗ РФ. 2003. N 50. Статья 4852. <**> СЗ РФ. 2003. N 16. Статья 1529.
Но, согласно специальной оговорке указанного Закона, пособие по-прежнему исчисляется из заработка только по основному месту работы. Правило об исключении из состава учитываемого заработка оплаты за работу по совместительству играет в настоящее время главную роль в занижении действительного заработка работника, формирующего его жизненный уровень. С социальной точки зрения сохранение этого правила вряд ли может быть оправданно. При сложившемся в годы экономических преобразований крайне низком уровне оплаты труда основной части работников доход от дополнительной занятости, в том числе от работы по совместительству, является необходимым условием предотвращения бедности и нищеты. О масштабах необеспеченности работников в настоящее время свидетельствует такая цифра: у 22 млн. работающих заработная плата не превышает прожиточного минимума <*>. Следовательно, работа по совместительству является скорее экономической необходимостью, чем свободным волеизъявлением работника, и признание вознаграждения за работу по совместительству неотъемлемой составной частью его фактического заработка, безусловно, было бы социально справедливым. Возмещение пособием только той части, которую работник получал по основному месту работы, а не всей суммы заработка, зачастую вынуждает его отказаться от оформления листка нетрудоспособности и продолжать работать в ущерб своему здоровью и трудоспособности или здоровью заболевшего члена семьи. ——————————— <*> Сафонов А., Бейгереев М. Политика доходов и борьба с бедностью // Человек и труд. 2004. N 4.
Подчеркнем, что действующее законодательство о социальном страховании допускает учет заработка за работу по совместительству по мотиву недостаточного вознаграждения за труд. Так, в соответствии с пунктом 79 Положения о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию в случае, когда работник не получает полного должностного оклада (ставки) и в связи с этим работает по совместительству в том же или на другом предприятии, пособие исчисляется и с учетом заработка по совмещаемой работе (хотя и в определенном пределе). Кроме того, в условиях централизованного регулирования заработной платы исключение из фактического заработка вознаграждения за работу по совместительству, а также за работу, не входящую в круг обычных обязанностей работника, было направлено на обеспечение соответствия среднего заработка профессионально-квалификационному статусу работника. Теперь, когда заработная плата свободно устанавливается и дифференцируется самой организацией, такие ограничения вряд ли имеют какой-либо социально-экономический смысл. Нельзя не отметить также, что фактический отказ совместителям в праве на пособие по временной нетрудоспособности способствует расширению вторичной занятости на основе гражданско-правовых договоров или неформальных соглашений, вследствие чего работники, занятые на таких условиях, лишаются установленных трудовых гарантий, а Фонд социального страхования — дополнительных налоговых поступлений. Следует обратить внимание и на то, что предполагаемое введение индивидуального (персонифицированного) учета во всей системе социального страхования обостряет общую проблему «гармонизации» выплат, на которые начисляется единый социальный налог и которые учитываются при исчислении пособия. Поэтому при совершенствовании законодательства о социальном страховании следовало бы закрепить правило о том, что в составе заработка, из которого исчисляется пособие, учитываются все виды вознаграждения за труд, на которые начисляется единый социальный налог (возможно, за исключением добровольных выплат работодателей в пользу работника). Наиболее спорным вопросом правил исчисления среднего заработка для расчета пособия по временной нетрудоспособности в настоящее время является период, за который берется заработок. До 2004 г. по общему правилу средний заработок при сдельной оплате труда определялся за 2 месяца, предшествующих месяцу наступления нетрудоспособности. При повременной оплате труда пособие исчислялось из месячного оклада (ставки). Лишь у отдельных категорий работников с учетом характера и условий их труда средний заработок рассчитывался за длительный период — за последние 12 месяцев или даже за календарный год, предшествующий году, в котором наступила нетрудоспособность. С 2004 г. средний заработок для исчисления пособия определяется за последние 12 календарных месяцев, предшествующих месяцу наступления нетрудоспособности, в соответствии с Положением об особенностях порядка исчисления средней заработной платы. При этом в случае повышения в организации тарифных ставок (должностных окладов, денежного вознаграждения) соответствующее повышение выплат, начисленных за предшествующий повышению период, при определении среднего заработка для расчета пособия не производится. Новый порядок исчисления среднего заработка приводит к занижению его размера, а следовательно, и размера пособия. Учет заработка за длительный период нежелателен не только потому, что в условиях роста зарплаты тем самым занимается действительный заработок застрахованного, но и потому, что средний заработок, подсчитываемый за продолжительное время, не вполне согласуется с самим назначением исчисляемых на его основе пособий по социальному страхованию. Эти пособия призваны компенсировать тот заработок, который работник утратил в связи с наступлением страхового случая. Средний же заработок, подсчитанный за 12-месячный период, может не отражать уровень дохода работника на момент наступления нетрудоспособности. Поэтому было целесообразно сохранить правило об учете заработка для исчисления пособия за относительно короткий период времени. Вместе с тем и прежний порядок определения среднего заработка нуждается в совершенствовании. Во-первых, нет оснований для сохранения дифференциации расчетного периода в зависимости от системы оплаты труда (сдельной или повременной). Во-вторых, следует отказаться от слишком строгого следования принципу учета последнего заработка. Так, в соответствии с пунктом 75 Положения для исчисления пособия берется заработок по последней должности, даже если работник проработал на этой должности всего один день. В-третьих, вызывает сомнение целесообразность сохранения длительного периода расчета среднего заработка для отдельных категорий работников (надомников, членов сельскохозяйственных кооперативов и т. д.). По-видимому, оптимальный унифицированный период учета заработка мог бы составлять 3 месяца. За трехмесячный период исчисляется средний заработок для определения размера пособия по безработице (безработица, как и временная нетрудоспособность, рассматривается в теории социального страхования как краткосрочный риск) <*>. ——————————— <*> Порядок исчисления среднего заработка для определения размера пособия по безработице и стипендии, выплачиваемой гражданам в период подготовки, переподготовки и повышения квалификации по направлению службы занятости. Утв. Постановлением Минтруда и социального развития России от 12 августа 2003 г. N 62.
В заключение отметим, что новое законодательство о социальном страховании по временной нетрудоспособности должно усилить охрану жизненного уровня застрахованных, повысить нормы возмещения утраченного в период болезни заработка и устранить их дифференциацию в зависимости от той или иной разновидности стажа.
