Миронова Т. К., советник аппарата Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике, кандидат юридических наук.
Идея формирования отрасли социального права привлекает достаточно серьезное внимание ученых. Вопросы, касающиеся социального права, рассматриваются, как правило, в рамках исследований по конституционному праву. Но они затрагивают проблемы права социального обеспечения. Э. Г. Тучкова отмечает, что в общественной практике все более широкое распространение получает концепция социального права, в силу которой в одних случаях понятие социального права отождествляется с понятием права социального обеспечения, а в других — право социального обеспечения рассматривается как составная часть социального права <1>. Разведение смежных с правом социального обеспечения понятий, осознание их различной природы имеет не только теоретическое, но и важное методологическое и практическое значение. Поэтому наука права социального обеспечения не должна быть безучастной к происходящим процессам. ——————————— <1> Тучкова Э. Г. Социальное обеспечение в России на рубеже третьего тысячелетия и теоретические проблемы права социального обеспечения // Государство и право на рубеже веков: Материалы Всероссийской конференции 2 — 4 февраля 2000 г. / Институт государства и права РАН. М., 2001. С. 166.
Вопрос о социальном праве поднимался отечественными учеными еще в рамках советской правовой науки, но не находил положительного ответа: «Как представляется, найти убедительные аргументы в пользу выделения в правовой системе нашей страны особого социального права пока трудно. Концепцию такой отрасли права, которое бы включило все нормы, регулирующие социальные отношения, обосновать было бы очень сложно прежде всего потому, что предмет регулирования слишком разнороден и в настоящее время социальные отношения регулируются различными отраслями права» <2>. ——————————— <2> Козлов А. Е. Социальная политика: конституционно-правовые проблемы. М., 1990. С. 23 — 24.
С принятием российской Конституции 1993 г. появились новые подходы, обусловившие позитивное восприятие идеи социального права. Определяющее влияние на возрождение этой идеи в отечественной науке оказывает формирование и развитие системы социальной защиты. На основе опыта западных стран делается вывод, что важным направлением социальной политики и обеспечения социальной защищенности в условиях рыночной экономики является законодательная конкретизация социальной государственности, которая осуществляется путем формирования особой отрасли социального права <3>. Социальное право помимо вопросов труда и социального обеспечения могло бы охватывать и другие вопросы социальной защиты человека <4>. ——————————— <3> Ледях И. А. Социальное государство и права человека (из опыта западных стран) // Социальное государство и защита прав человека / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1994. С. 25. <4> Защита прав человека в условиях перехода к рынку: Материалы «Круглого стола» // Государство и право. 1993. N 6. С. 23.
В различных исследованиях социальное право рассматривается чаще всего как комплексная отрасль права. Г. А. Коробов, исследуя вопрос о месте социально-экономических прав в системе права в целом, приходит к выводу, что их совокупность может быть отнесена к особой возникшей во второй половине X в. отрасли права — отрасли социального права, как вторичному структурному образованию права <5>. В. Ф. Макаров также рассматривает социальное право как отрасль, регулирующую общественные отношения в целях создания условий для реализации социально-экономических прав <6>. ——————————— <5> Коробов Г. А. Государственная система социальной защиты личности при переходе к рыночной экономике: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1994. С. 51 — 52. <6> Макаров В. Ф. Конституционно-правовые основы социальной политики Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 20.
С. Д. Соловьева рассматривает социальное право как комплексную отрасль российского права, с помощью норм которой осуществляется преимущественно правовое регулирование социальной защиты людей. К предмету социального права она относит правовое регулирование занятости, охраны труда и здоровья населения, социальное обеспечение, социальное страхование и пенсионное обеспечение, правовое регулирование социальной защиты отдельных категорий граждан, правовое регулирование формирования и деятельности органов социальной защиты <7>. Никаких предположений по поводу того, что же остается на долю права социального обеспечения, автор не высказывает. ——————————— <7> Соловьева С. Д. Правовое регулирование социальной защиты населения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 50, 54 — 55.
Е. М. Андреева констатирует, что в современной научной литературе наметилось два подхода к проблеме социального права: широкий — когда к отраслям социального права относят трудовое, экологическое, предпринимательское, банковское и др., и узкий — когда социальное право понимается как право социальной защиты и его предмет располагается достаточно близко к отрасли права социального обеспечения с учетом возможной эволюции последней <8>. Но в каком именно объеме, в какой интерпретации должно формироваться социальное право, автор не уточняет. ——————————— <8> Андреева Е. М. Социальная функция демократического государства (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 23 — 24.
Н. В. Путило рассматривает социальное право как широкую сферу, охватывающую своим регулированием реализацию социальных прав. Она считает, что такой комплекс норм в перспективе должен охватывать более широкий круг отношений, чем трудовое право и право социального обеспечения <9>. ——————————— <9> Путило Н. В. Основы правового регулирования социальных прав: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 8.
Заметной работой по вопросам социального права мог бы стать курс лекций М. И. Фетюхина под названием «Социальное право». Но в нем автор не определяет понятие «социальное право». Чаще используется другое понятие — «право социальной защиты», под которым понимается «совокупность правовых норм, специально регулирующих такие положения, как укрепление правовой защиты детства, семьи, материнства, сферы занятости; проблемы социального обеспечения, миграции и бездомности, опеки и попечительства и т. д.». В учебном издании упоминается также термин — «право социальной работы». Еще большую путаницу вносит термин «врачебное (медицинское) социальное право», которое рассматривается автором как «комплексное правовое образование» <10>. ——————————— <10> Фетюхин М. И. Социальное право: Курс лекций. Волгоград, 1998. С. 9, 67, 72.
По мнению авторов учебного пособия «Трудовое и социальное право России», законодательное закрепление социальной политики и социальной защищенности человека осуществляется путем формирования особой отрасли права — социального права, включая право социального обеспечения. Социальное право, по их определению, «представляет собой совокупность норм, посредством которых государство проводит свою социальную политику по социальной защите населения». Авторы считают, что нормы социального права, в том числе права социального обеспечения, должны выступать в качестве правовых механизмов обеспечения гарантий социальных прав человека и гражданина <11>. Очевидно, что в такой интерпретации невозможно отграничить одну отрасль от другой. ——————————— <11> Трудовое и социальное право России: Учебное пособие / Под ред. Л. Н. Анисимова. М., 2001. С. 22, 24.
М. М. Федянина приводит следующее определение: «Социальное право является комплексной отраслью права, представляющей совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи и по поводу практической организации и осуществления социальной защиты населения в целях смягчения социальной напряженности в обществе». Она констатирует, что в сравнении с правом социального обеспечения, связанным с распределением материальных благ, социальное право является более широким понятием, оно регулирует вопросы социальной защищенности граждан в целом и в этом смысле выходит одновременно на несколько отраслей права — гражданское, трудовое, семейное, экологическое, жилищное и конституционное <12>. ——————————— <12> Федянина М. М. Проблемы социальной защиты населения в социальной политике современного Российского государства: политико-правовой и организационный аспекты: Автореф. дис. … канд. политич. наук. М., 2003. С. 18 — 19.
Н. Г. Кобец однозначно утверждает, что основополагающие положения Конституции РФ побудили юридическую науку и практику к созданию еще одной, наряду с другими, самостоятельной отрасли российского права — социального права. Он определяет социальное право как «отрасль российского права, с помощью совокупности норм которого регулируется социальная защита людей в Российской Федерации» <13>. ——————————— <13> Кобец Н. Г. Социальное право: понятие, предмет, функции, система и принципы // Правовые вопросы российской государственности: Сборник научных трудов / Под общ. ред. Г. В. Мальцева, В. А. Зайцева. М., 2002. С. 144, 146 — 147.
М. И. Лепихов поддерживает высказываемые другими учеными предложения о целесообразности интеграции проблематики регулирования социально-правовой защиты населения в самостоятельную комплексную отрасль права — «социальное право». По его определению, социальное право — «комплексная отрасль права, представляющая совокупность (сочетание) юридических норм различных отраслей права, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи и по поводу практического (процедурно-процессуального) осуществления социальной защиты населения в Российской Федерации в целях обеспечения государством гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, благ и услуг как реализации их конституционного права на достойную жизнь (реинтеграции их в социум), а в результате — «сохранения народа». Что касается права социального обеспечения, то, по мнению автора, попытки сведения правового регулирования в столь многоуровневой и многоаспектной сфере к возможностям и методу права социального обеспечения не могут быть признаны плодотворными: многие отношения находятся вне этой отрасли права, а само право социального обеспечения является пусть и весьма значимой, но частью (подотраслью) социального права <14>. ——————————— <14> Лепихов М. И. Право и социальная защита населения (социальное право). М., 2000. С. 9 — 10; Его же. Основные институты социальной защиты населения в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Монография. М., 2005. С. 169, 176.
Критику М. И. Лепихова можно было бы понять, если бы право социального обеспечения претендовало на роль отрасли, регулирующей все отношения в сфере социальной защиты. Можно однозначно утверждать, что ни позиции ученых — представителей отраслевой науки, ни развитие законодательства не дают оснований для таких выводов. В последние годы появился ряд диссертационных исследований, в которых рассматриваются правовые аспекты социальной защиты. В их числе есть работы, подготовленные в рамках отрасли права социального обеспечения, где используется понятие «социальная защита», дается определение этого понятия. Как правило, в таких работах исследуются какие-либо отдельные направления социальной защиты с точки зрения их правового регулирования. Например, С. В. Соловьева определяет социальную защиту населения «как совокупность экономических, социальных и правовых мер, осуществляемых государственными и общественными органами на различных уровнях, направленных на предотвращение обнищания населения в период структурной экономической и политической переориентации общества и обеспечение ему социально приемлемого уровня жизни» <15>. ——————————— <15> Соловьева Е. В. Социальное обеспечение семей с детьми как элемент социальной защиты населения России в переходный к рыночной экономике период: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1995. С. 17 — 18.
Другая тенденция заключается в том, что специалисты в области права социального обеспечения не акцентируют своего внимания на понятии социальной защиты. Одним из примеров этого является монография Е. Е. Мачульской «Право социального обеспечения. Перспективы развития». Автор использует понятия «государственная система защиты населения от социального риска», «защита населения от социального риска», говорит о необходимости «защиты человека, подвергшегося воздействию социального риска», об «объективной необходимости в материальной защите населения от социального риска», однако конституционный термин «социальная защита» в указанных случаях не применяет. И это несмотря на то, что, по мнению самого автора, «понятие социального риска служит отправной точкой для определения круга субъектов правоотношений по социальному обеспечению, прежде всего, физических лиц, попадающих в зону риска и нуждающихся в социальной защите со стороны государства». <16> ——————————— <16> Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М., 2000. С. 4, 11, 19, 47, 126, 131.
Анализ указанной работы позволяет сделать вывод о том, что оценка Е. Е. Мачульской перспектив развития отрасли права социального обеспечения остается традиционной, что предполагает сохранение самостоятельности отрасли и не предусматривает введение в нее всех элементов правового регулирования отношений в связи с развитием сферы социальной защиты. Практически на таких же позициях стоит М. В. Лушникова. Она прямо говорит о необходимости сохранения прежнего наименования отрасли «право социального обеспечения» как «устоявшегося понятия, интегрирующего все формы социального обеспечения» <17>. В то же время автор нередко использует в работе термин «социальная защита». ——————————— <17> Лушникова М. В. Право социального обеспечения: Общая часть: Учебное пособие. Ярославль, 1997. С. 8.
М. О. Буянова считает, что основные вопросы социальной защиты российских граждан относятся к праву социального обеспечения, все институты которого направлены на защиту различных слоев населения от социальных рисков. Автор отмечает, что государство вынуждено, с одной стороны, идти по пути обеспечения соответствия его условиям рынка, а с другой — активно защищать своих граждан от возможных социальных рисков. Эту двойную взаимообусловленную задачу государство призвано решать главным образом посредством совершенствования права социального обеспечения. Будучи самостоятельной отраслью российского права, право социального обеспечения должно стать сегодня эффективным средством обновления всей социальной сферы в стране и мощным барьером на пути развития негативных последствий для граждан, вызванных условиями рынка <18>. ——————————— <18> Право социального обеспечения России: Учебник / Под ред. К. Н. Гусова. М., 2004. С. 16; Буянова М. О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2003. С. 3.
Третья тенденция свидетельствует о том, что в рамках науки права социального обеспечения также высказываются мнения в отношении отрасли социального права. М. Ю. Федорова, например, подчеркивает самостоятельность отрасли права социального обеспечения, но при этом говорит о том, что в современных условиях термин «социальное обеспечение» постепенно заменяется более широким по содержанию термином «социальная защита населения». Рассматривая вопрос о возможности использования для характеристики социально-страховых отношений цивилистической конструкции обязательства, автор высказывает убеждение, что «по своей глубине и универсальности она, несомненно, может претендовать на роль ведущего научного направления в праве социального обеспечения и в социальном праве» <19>. ——————————— <19> Федорова М. Ю. Право социального обеспечения: Учебное пособие: В 2-х ч. Ч. 1. Новосибирск: СибАГС, 1997. С. 19; Ее же. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования: Дис. … докт. юрид. наук. СПб., 2003. С. 42.
В. С. Аракчеев категорически утверждает, что при всей важности социальной защиты она не может рассматриваться в качестве самостоятельной отрасли законодательства, а тем более самостоятельной отрасли права, и прийти на смену праву социального обеспечения. <20> ——————————— <20> Аракчеев В. С. Теоретические и практические вопросы общей части права социального обеспечения. Томск, 2001. С. 14.
М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова уточняют, что определенная консолидация правовых норм, регулирующих разнохарактерные отношения в сфере социального обеспечения, заметна уже сейчас, однако пройдет еще много времени, прежде чем совокупность этих норм трансформируется в систему права качественно нового, более высокого уровня развития и охватит целостным правовым регулированием все отношения в сфере социального обеспечения. Только тогда, по мнению ученых, можно будет обосновывать образование такой комплексной отрасли в общей системе права, как социальное право <21>. ——————————— <21> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник. М., 2004. С. 76.
Однозначность позиции ученых и специалистов в области права социального обеспечения свидетельствует не о желании во что бы то ни стало сохранить самостоятельность «своей» отрасли, а прежде всего о том, что на современном этапе развития российской правовой науки нет достаточных оснований для кардинального изменения системы отраслей права в части, касающейся правового регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением социальной защиты. При рассмотрении вопроса о социальном праве авторы часто ссылаются на опыт развитых европейских стран. Исследование опыта этих стран позволяет констатировать, что в вопросе о социальном праве на первое место фактически выходит проблема упорядочения законодательства, посвященного регулированию многогранных отношений в сфере социальной защиты. Система социальной защиты является наиболее адекватным в условиях рыночной экономики механизмом защиты от социальных рисков. Цивилизованное общество созрело до понимания того, что любому члену общества в любой сфере общественных отношений может быть необходима поддержка. Такое понимание вполне соответствует ст. 7 Конституции Российской Федерации, поскольку создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, осуществляется посредством реализации гражданами всех прав (а не только социально-экономических). В целях обеспечения возможности реализации каждым человеком принадлежащих ему прав социальным государством устанавливаются гарантии социальной защиты. Формирующийся массив законодательства убедительно показывает, насколько многогранна и многоаспектна палитра правовых норм, регулирующих отношения в области социальной защиты. Сегодня нет отрасли права, которая хотя бы в самой минимальной степени не затрагивала эти вопросы. Социальное государство как бы посылает «социальный импульс» всем отраслям права, что отражается в содержании их правовых норм. Активный процесс развития законодательства в рассматриваемой плоскости общественных отношений является основой теоретических выводов ученых о формировании комплексной отрасли социального права. Сможет ли она охватить все правовые нормы, регулирующие отношения в сфере социальной защиты? Ответ однозначен — нет. Ни одна комплексная отрасль права не в состоянии вобрать в себя и удерживать в более или менее структурированном виде близкие по содержанию, субъектному составу, иным параметрам нормы практически из всех отраслей отечественного права. Безусловно, останутся нормы, не входящие в комплексную отрасль социального права. Следовательно, задача объединения правовых норм не будет выполнена в полном объеме. И еще один негативный результат: в случае, если право социального обеспечения будет рассматриваться как составная часть комплексной отрасли социального права, роль самостоятельной отрасли (т. е. права социального обеспечения) будет существенно принижена. Она растворится в огромном массиве правовых норм разноотраслевого характера. Весьма сомнительно, что качество и эффективность правового регулирования при этом повысятся. Следует признать, что проблема упорядочения правовых норм, регулирующих отношения в сфере социальной защиты, объективно существует. Весьма актуальной является необходимость совершенствования законодательства на основе единообразного определения субъектного состава, понятийного аппарата, терминологии, устойчивых юридических конструкций и т. п. во избежание несоответствия, несогласованности, противоречивости норм, регулирующих отношения по обеспечению социальной защищенности человека. Но решение этой задачи не может являться основой формирования новой отрасли отечественного права. Вместе с тем следует учитывать, что в связи с формированием всеобъемлющей системы социальной защиты идет усложнение системы социального обеспечения и, соответственно, права социального обеспечения. Появляются новые особенности правового регулирования в этой сфере: расширяется круг субъектов, изменяется характер правоотношений, появляются новые социальные риски, идет становление различных уровней правового регулирования и т. д. Самое главное — происходит всестороннее интенсивное развитие социального страхования. На этот процесс уже обратили внимание ученые. Э. Г. Тучкова с уверенностью констатирует, что «российское право социального обеспечения как самостоятельная отрасль в общей системе права переживает на современном этапе свое второе рождение. Качественно новое содержание норм данной отрасли обусловлено возрождением страховых начал в социальном обеспечении» <22>. ——————————— <22> Тучкова Э. Г. Социальное обеспечение в России на рубеже третьего тысячелетия и теоретические проблемы права социального обеспечения // Государство и право на рубеже веков. С. 165.
Можно сказать, что отрасль как бы «находит себя» в новом качестве. Превалировавшее ранее государственное начало в условиях изменения экономических устоев общества уступает место общественной составляющей, отражающей заботу общества о своих членах в условиях становления рыночной экономики и гражданского общества. Это, прежде всего, стимулирует поступательное развитие социального страхования. Социальное обеспечение (в узком смысле слова) сохраняется, но в большей степени, чем ранее, проявляются его негосударственные формы (например, на муниципальном и локальном уровнях правового регулирования). В целом происходит более четкая дифференциация между социальным страхованием и социальным обеспечением в зависимости от того, на какой основе (страховой или нестраховой) граждане осуществляют реализацию своих прав на получение материальных благ. Признаки данного процесса проявляются не только в законодательстве, но и в теоретических основах права социального обеспечения. Это свидетельствует о способности отрасли к дальнейшему развитию и является еще одним аргументом в пользу сохранения ее самостоятельности.
