Право ветеранов боевых действий на дополнительный отпуск никто не отменял (или о том, как стремление законодателя к юридической точности может иногда ввести людей в заблуждение)
(Корякин В. М.) («Право в Вооруженных Силах», 2007, N 6)
ПРАВО ВЕТЕРАНОВ БОЕВЫХ ДЕЙСТВИЙ НА ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЙ ОТПУСК НИКТО НЕ ОТМЕНЯЛ (ИЛИ О ТОМ, КАК СТРЕМЛЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЯ К ЮРИДИЧЕСКОЙ ТОЧНОСТИ МОЖЕТ ИНОГДА ВВЕСТИ ЛЮДЕЙ В ЗАБЛУЖДЕНИЕ)
В. М. КОРЯКИН
В. М. Корякин, начальник юридической службы Главного управления воспитательной работы Вооруженных Сил Российской Федерации, доктор юридических наук, полковник юстиции.
Начиная с конца прошлого года к автору настоящей статьи стали регулярно обращаться военнослужащие — ветераны боевых действий из числа лиц, участвовавших в выполнении задач в условиях вооруженного конфликта и контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона России. В указанных обращениях задается один вопрос: действительно ли в конце 2006 г. Государственной Думой принят закон, отменяющий с 1 января 2007 г. их право на дополнительный отпуск? Несмотря на все разъяснения о том, что такого закона не существует в природе и что право ветеранов боевых действий на дополнительный отпуск никто не отменял, вопросы подобного рода продолжают поступать. Более того, на состоявшихся в конце марта текущего года сборах должностных лиц юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации была озвучена информация, согласно которой военным прокурором одного из гарнизонов Северо-Кавказского военного округа был опротестован приказ командира воинской части о предоставлении офицеру — ветерану боевых действий дополнительного отпуска. При этом опять-таки была сделана ссылка на некий закон, отменивший с 1 января 2007 г. право данной категории военнослужащих на указанный дополнительный отпуск. Что же случилось в конце 2006 г.? Что так обеспокоило военнослужащих-ветеранов? Какой закон ввел в заблуждение даже некоторых военных юристов? Попробуем в настоящей статье найти ответы на поставленные вопросы. Прежде всего, обратимся к первоисточнику — п. 5.1 ст. 11 Федерального закона «О статусе военнослужащих», который до 1 января 2007 г. был сформулирован следующим образом: «Военнослужащим — ветеранам боевых действий, указанным в Федеральном законе «О ветеранах», предоставляется отпуск продолжительностью 15 суток». В соответствии с Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. N 203-ФЗ указанный пункт после слов «Федеральном законе «О ветеранах» был дополнен словами «(в редакции Федерального закона от 2 января 2000 года N 40-ФЗ)». Почему-то эта сугубо техническая поправка уточняющего характера была многими военнослужащими, и даже некоторыми военными юристами воспринята таким образом, будто бы законодатель, не внося изменений в сам Федеральный закон «О ветеранах», «возвратил» его на семь лет назад — в январь 2000 г., когда в нем не содержалось норм о том, что на участников боевых действий на территории Российской Федерации (в Чеченской Республике) распространяется статус ветерана боевых действий <1>. ——————————— <1> Такие нормы появились в Федеральном законе «О ветеранах» только с 30 ноября 2002 г. — даты вступления в силу Федерального закона «О внесении изменения и дополнений в Федеральный закон «О ветеранах» от 27 ноября 2002 г. N 158-ФЗ.
Однако такое понимание внесенного уточнения является ошибочным. Во-первых, согласно общепринятой практике и логике правоприменительной деятельности в случае, когда используется понятие «закон в редакции от такого-то числа», то подразумевается редакция данного закона с учетом всех последующих изменений и дополнений. Во-вторых, признание каких-либо норм законодательного акта недействующими, утратившими силу либо не подлежащими применению осуществляется только путем прямого указания на это в соответствующем законе. В рассматриваемом нами случае ничего подобного предпринято не было. Внесением указанного выше дополнения в п. 5.1 ст. 11 Федерального закона «О статусе военнослужащих» законодатель, по всей видимости, намеревался уточнить, о какой редакции Федерального закона «О ветеранах» идет речь в Федеральном законе «О статусе военнослужащих». Дело в том, что существуют две редакции Федерального закона «О ветеранах»: первоначальная — от 12 января 1995 г. и новая редакция — от 2 января 2000 г. Рассмотрим данную ситуацию подробнее. 16 декабря 1994 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон «О ветеранах», который после его одобрения Советом Федерации был подписан Президентом Российской Федерации 12 января 1995 г. и вступил в силу с 15 января 1995 г. — дня его официального опубликования. В последующем в данный Закон дважды (в 1998 г.) вносились изменения и дополнения. Однако пятилетняя практика его применения показала, что он не в полной мере соответствует изменившимся социальным и экономическим условиям нашей страны и нуждается в совершенствовании. Отдельные его положения вошли в противоречие с другими вновь принятыми законами. Практика потребовала уточнения ряда статей данного Федерального закона, несовершенство которых затрудняло его применение. Возникла необходимость устранения правовых пробелов, касающихся статуса отдельных категорий ветеранов, установления механизма реализации его норм. В этих целях была подготовлена и Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 40-ФЗ утверждена новая редакция Федерального закона «О ветеранах». На протяжении последующих семи лет в эту новую редакцию, в свою очередь, не менее 12 раз вносились изменения и дополнения, в том числе и уже упоминавшиеся выше нормы о распространении статуса ветерана боевых действий на лиц, принимавших участие в боевых действиях и контртеррористических операциях на территории Северо-Кавказского региона в 1994 — 1996 гг. и с августа 1999 г. по настоящее время. Именно на указанную редакцию Федерального закона «О ветеранах», т. е. от 2 января 2000 г. (с последующими изменениями и дополнениями), и сделана ссылка в действующей с 1 января 2007 г. редакции п. 5.1 ст. 11 Федерального закона «О статусе военнослужащих». При этом формально существует и редакция Федерального закона «О ветеранах» от 12 января 1995 г., которая официально утратившей силу не признавалась, а является недействующей в связи с вступлением в силу новой редакции от 2 января 2000 г. (в этом можно легко убедиться, если обратиться к справочной системе «КонсультантПлюс»). Поэтому во избежание возможной путаницы и смешения двух редакций Федерального закона «О ветеранах» законодателем и было принято решение о внесении рассматриваемого уточнения в Федеральный закон «О статусе военнослужащих». Следует отметить, что совершенствование законодательства путем принятия законодательных актов в новых редакциях в законотворческой практике используется достаточно часто. При этом встречаются две разновидности данной формы законотворчества: а) первая разновидность: Государственная Дума принимает новый федеральный закон, одновременно признавая утратившим силу одноименный закон, ранее регулировавший данную область правоотношений. В качестве примеров такой формы законотворчества можно привести: — Федеральный закон «Об обороне» от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ. С его принятием утратил силу Закон Российской Федерации «Об обороне» от 24 сентября 1992 г. N 3531-1; — Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ. Одновременно утратил силу Закон Российской Федерации «О воинской обязанности и военной службе» от 11 февраля 1993 г. N 4455-1; — Федеральный закон «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ. Одновременно с его вступлением в силу признан утратившим силу Закон Российской Федерации «О статусе военнослужащих» от 22 января 1993 г. N 4338-1; б) вторая разновидность: Государственная Дума принимает федеральный закон, в котором используется формулировка примерно такого содержания: «Внести изменения и дополнения в Федеральный закон (указывается наименование закона), изложив его в следующей редакции: (излагается новая редакция закона)». При этом первоначальные номер и дата закона остаются прежними. Именно такой способ и был применен законодателем при введении в действие новой редакции Федерального закона «О ветеранах». В качестве других примеров такой разновидности законотворчества можно привести следующие законодательные акты: — Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 15 мая 1991 г. N 1244-1, который сегодня действует в редакции Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 г. N 3061-1 (с последующими изменениями и дополнениями); — Закон Российской Федерации «О прокуратуре» от 17 января 1992 г. N 2202-1, который сегодня действует в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями); — Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. N 3266-1, который действует сегодня в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г. N 12-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями). Более предпочтительной с точки зрения юридической техники выглядит, безусловно, первая из указанных разновидностей законотворческой деятельности, поскольку устаревший, не отвечающий потребностям времени законодательный акт официально признается утратившим силу и ему на смену приходит новый закон. В рассматриваемом в настоящей статье случае с Федеральным законом «О ветеранах» законодателем в 2000 г. была использована вторая разновидность законотворчества, когда новая редакция данного Закона была принята путем внесения изменений и дополнений в первоначально принятый Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ, который не был признан утратившим силу. На практике же внесение в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» дополнения с указанием ссылки на редакцию Федерального закона «О ветеранах» от 2 января 2000 г. привело к путанице и неполному пониманию военнослужащими сути этого дополнения. В итоге получила свое очередное подтверждение народная мудрость: «Хотели как лучше, а получилось как всегда». Юридическая точность, таким образом, иногда бывает лишней: стремление законодателя к юридической точности привело к обратному эффекту, поскольку военнослужащие — ветераны боевых действий в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации, в большинстве своем не искушенные в тонкостях юридической техники, восприняли поправку в ст. 11 Федерального закона «О статусе военнослужащих» как покушение на свое законное право иметь ежегодный дополнительный отпуск продолжительностью 15 суток. Однако, как это показано в настоящей статье, это далеко не так. Поэтому, резюмируя сказанное, еще раз успокоим уважаемых военнослужащих — ветеранов боевых действий: ваше законное право на получение ежегодного дополнительного отпуска продолжительностью 15 суток никто не отменял. Внесенное Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. N 203-ФЗ дополнение в п. 5.1 ст. 11 Федерального закона «О статусе военнослужащих» носит сугубо технический характер и никоим образом не умаляет прав и социальных гарантий военнослужащих-ветеранов.
——————————————————————