(Гуржей С. Ю.) («Предпринимательское право», 2007, N 3)
ПРАВО БЕСПЛАТНОГО ПРОЕЗДА. ПРОБЛЕМЫ МЕХАНИЗМА ВОЗМЕЩЕНИЯ РАСХОДОВ ТРАНСПОРТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
С. Ю. ГУРЖЕЙ
Гуржей С. Ю., аспирант кафедры предпринимательского и коммерческого права Южно-Уральского государственного университета, начальник юридического отдела МУП «Челябгортранс».
22 августа 2004 г. принят Федеральный закон N 122-ФЗ <1>, получивший негласное название «Закон о монетизации льгот». Согласно ему были внесены изменения более чем в тридцать федеральных законов и постановлений Верховного Совета РСФСР, которыми ранее предусматривалось право бесплатного проезда тех или иных категорий граждан. Данные изменения затрагивали один-единственный вопрос — механизм реализации права бесплатного проезда. Основная заслуга Закона о монетизации льгот заключается в том, что он уточнил понятие права бесплатного проезда: право бесплатного проезда в одних законах теперь определено как социальная гарантия и мера социальной поддержки, в других — мера государственной поддержки, в третьих — право компенсаторного характера или право проезда на безвозмездной основе. ——————————— <1> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
Законом о монетизации льгот сохранен бесплатный проезд сотрудников органов внутренних дел и внутренних войск МВД РФ, Федеральной службы безопасности, помощников членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Вместе с тем не имеется оснований для признания за ними права бесплатного проезда в том смысле, который закреплен в ГК РФ, поскольку в нем прямо указано, что данные лица осуществляют бесплатный проезд без приобретения проездных билетов (ст. 21, 37, 49, 84 Закона о монетизации льгот). Исключение составляет регулирование проезда помощников членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы: при проезде в транспорте, где проезд осуществляется с указанием посадочных мест, последние осуществляют проезд по бесплатным билетам <2>. Проезд с указанием посадочных мест осуществляется только в междугородном транспорте. Это означает, что при перевозке таких лиц в транспорте другого сообщения — городского и пригородного — перевозчик ни при каких обстоятельствах не сможет доказать факт перевозки указанных категорий лиц и получить возмещение из бюджета соответствующего уровня. ——————————— <2> Подпункт «в» п. 2 ст. 39 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74.
Определение правовой природы права бесплатного проезда позволило в определенной мере выявить механизм реализации этого права. Однако проблемы, связанные с правом бесплатного проезда, не получили в Законе о монетизации льгот полного разрешения; проблемы были разрешены только в отношении так называемых служебных категорий льготников, то есть лиц, которые имели право бесплатного проезда в связи с осуществлением служебных полномочий, предполагающих регулярное перемещение по определенной территории. В отношении иных категорий льготников проблема бесплатного проезда была самым простым образом переложена на плечи субъектов РФ. Механизм права бесплатного проезда на транспорте общего пользования, предусмотренный ГК РФ, предусматривает в том числе государственное регулирование тарифов на проезд и право законодателя устанавливать льготы и преимущества по провозной плате для отдельных лиц путем издания законов и иных правовых актов. При этом расходы транспортных организаций общего пользования в связи с предоставлением льгот по оплате проезда подлежат возмещению за счет средств соответствующего бюджета (ст. 789, 790 ГК РФ). При всей своей простоте и определенности данное регулирование деятельности общественного транспорта обладает очевидным и существенным недостатком. Он заключается в том, что перевозчику для получения возмещения расходов из соответствующего бюджета: — во-первых, применительно к конкретному пассажиру необходимо выяснить, о каком бюджете идет речь; — во-вторых, необходимо доказать факт проезда данного конкретного пассажира на транспортном средстве данной транспортной организации. Вместе с тем вопрос об уровнях бюджетной ответственности до настоящего времени остается проблемным, что подтверждают многочисленные решения Конституционного Суда РФ. Последнее из них применительно к Закону о монетизации льгот — Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. N 353-О <3>, в соответствии с которым ответственность за предоставление мер социальной защиты несут РФ и субъекты РФ совместно: основную — субъекты РФ за счет собственных бюджетов, при их нехватке — РФ за счет средств федерального бюджета, перечисляемых бюджетам субъектов РФ. ——————————— <3> Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. N 353-О по запросу Псковского областного суда о проверке конституционности положений преамбулы и части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Доказательство факта проезда конкретного пассажира для получения возмещения из бюджета представляет собой существенную проблему для всех транспортных организаций страны в связи с тем, что технология перевозки пассажиров транспортом городского (в полном объеме) и пригородного (при заключении договора на трассе) не предусматривает заключения персональных именных договоров с пассажирами. Вместе с тем для получения возмещения из бюджета перевозчику необходимо изменить свою работу таким образом, чтобы ввести поименный учет перевозимых пассажиров. В противном случае факт перевозки будет признан недоказанным. Понимание этой необходимости разделялось и на уровне отдельных субъектов РФ, которые предпринимали попытки создания общего однотипного механизма учета поездок льготников. Такое «дополнительное к федеральному» регулирование бесплатного проезда получило неоднозначную оценку органов судебной власти. В Челябинской области любые попытки органов власти ввести механизм учета поездок льготников пресекались органами судебной власти. Так, Постановлением Правительства Челябинской области от 19 февраля 1998 г. N 6-П <4> и Постановлением губернатора Челябинской области от 25 декабря 1998 г. N 599 <5> на территории Челябинской области были введены единые проездные билеты на проезд в городском пассажирском транспорте общего пользования для пассажиров, имеющих право льготного (бесплатного) проезда. Была установлена цена данных билетов, вполне адекватная действительным расходам транспортных организаций. Льготнику вменялось в обязанность получить данный билет в органах социальной защиты, если он желает осуществлять бесплатный проезд. Возмещение расходов транспортным организациям осуществлялось по территориальному принципу: где получен билет, транспортной организации той местности и предоставлялось возмещение. ——————————— <4> Постановление Правительства Челябинской области от 19 февраля 1998 г. N 6-П «О мерах по улучшению работы пассажирского транспорта на территории Челябинской области» // Южноуральская панорама. 1998. N 1. <5> Постановление губернатора Челябинской области от 25 декабря 1998 г. N 599 «Об обеспечении устойчивого функционирования и развития пассажирского транспорта общего пользования» // Южноуральская панорама. 1999. N 2.
21 июля 2000 г. по жалобе ветерана труда Челябинским областным судом указанные акты с момента их принятия признаны недействительными (незаконными) в отношении ветеранов труда. В другие периоды Челябинский областной суд признал указанные акты недействительными (незаконными) и в отношении иных категорий льготников <6>. ——————————— <6> См.: Архив МУП «Челябгортранс».
Челябинский областной суд оценил возложение на ветеранов обязанности по получению единого проездного билета как ограничение прав ветеранов на бесплатный проезд. Такая позиция была основана на следующем: п. 4 ст. 11 Федерального закона «О ветеранах» <7> предусматривает всеобщий запрет на ограничение прав ветеранов, установленных данным Законом. В ст. 28 данного Закона указано, что удостоверение ветерана — единственный документ, по предъявлении которого ветерану должны быть безоговорочно предоставлены услуги, работы, обеспечивающие реализацию его прав. Согласно ст. 18 Конституции РФ права человека и гражданина являются непосредственно действующими. Следовательно, право бесплатного проезда ветерана должно быть фактически реализовано в любом случае вне зависимости от того, получен им единый проездной билет или нет. ——————————— <7> Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ «О ветеранах» (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 г. N 40-ФЗ) // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 168.
Ссылки представителей Правительства Челябинской области на требования ГК РФ в отношении оформления договора перевозки и необходимости введения механизма учета количества поездок льготников были отклонены как неосновательные. При этом транспортные организации в дело не привлекались. На наш взгляд, данное решение Челябинского областного суда было несправедливым не только в связи с неправильным толкованием и применением норм федерального законодательства, но и в конституционно-правовом смысле, потому что очевидным образом оставляло транспортные организации без возможности получения возмещения из бюджета своих расходов по перевозке льготников. МУП «Челябгортранс» обратилось с надзорной жалобой в вышестоящие судебные инстанции, отметив следующее: 1. Пункт 4 ст. 11 ФЗ «О ветеранах» нельзя истолковать как освобождающий ветерана от обязанностей, предусмотренных общими условиями перевозки, и от исполнения обязательств, вытекающих из перевозки. Единственное освобождение, которым наделен ветеран, — освобождение от обязанности оплачивать проезд. Освобождение от обязанности заключить договор ветеран не получал. 2. Непосредственность прав и свобод человека и гражданина, предусмотренная ст. 18 Конституции РФ, имеет отношение только к основополагающим, закрепленным в Конституции РФ и признанным международными актами правам и свободам <8>. Право бесплатного проезда в Федеральном законе «О ветеранах» было закреплено как мера социальной поддержки, а потому конституционно-правовым статусом не обладает. ——————————— <8> Определение Верховного Суда РФ от 13 апреля 2001 г. N 56-ВПР01-4 по делу «Ветеран труда против Сбербанка РФ об отказе в выдаче кредита» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Статья 28 Федерального закона «О ветеранах» регулирует вопрос о документах, удостоверяющих статус лица как ветерана, и не может быть истолкована в том смысле, что удостоверение ветерана — это документ, освобождающий его от любых встречных обязанностей по отношению к транспортной организации, кроме возможности ехать без оплаты. В требованиях МУП «Челябгортранс» было отказано без анализа существа доводов жалоб. Одновременно с этим МУП «Челябгортранс» располагал информацией о том, что, например, в Пермской области существовала прямо противоположная судебная практика. Таким образом, каждый субъект РФ имел собственную судебную практику по вопросу механизма реализации права бесплатного проезда. Данная ситуация нашла свое отражение и на уровне федерального законодательства: в Постановлении Правительства РФ от 29 декабря 2005 N 827 «Об утверждении Правил предоставления, расходования и учета в 2006 году субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, и распределения указанных субвенций на I квартал 2006 года» <9>. В нем легализованы совершенно разные системы учета фактических поездок льготников, сложившиеся в различных субъектах РФ на 2005 г.: ——————————— <9> Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. N 827 «Об утверждении Правил предоставления, расходования и учета в 2006 году субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, и распределения указанных субвенций на I квартал 2006 года» // СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 194.
— система персонифицированного учета (с созданием электронной базы данных) количества фактических поездок; — система выдачи (продажи) единых социальных проездных билетов, предусматривающая учет количества фактических разовых поездок льготников; — система выдачи (продажи) единых социальных проездных билетов, не предусматривающая учета количества фактических разовых поездок льготников; — система так называемых натуральных льгот, где учет количества фактических разовых поездок льготников и расходов транспортных организации в принципе отсутствует (п. 2 Постановления). Другими словами, относительно вопроса о механизме реализации права бесплатного проезда была легализована законность пермская, рязанская, ярославская, челябинская и пр. Вместе с тем только две первые системы учета фактических поездок льготников, изложенные в вышеуказанном Постановлении Правительства РФ, соответствуют требованиям ГК РФ. Другие же существенно нарушают требования ГК РФ и ущемляют права транспортных организаций. При этом система единых проездных билетов, не предусматривающая учета количества фактических разовых поездок льготников, есть модификация системы натуральных льгот и, по существу, ничем от системы натуральных льгот не отличается. Рассмотрим данные системы на примере Челябинской области. В 2005 г. губернатор Челябинской области реанимировал систему единых социальных проездных билетов, отмененную в свое время Челябинским областным судом, издав Постановление от 31 января 2005 г. N 21-1 «Об обеспечении доступности проезда в городском пассажирском транспорте на территории Челябинской области отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых осуществляется за счет средств федерального бюджета» <10>. Согласно данному Постановлению единые социальные проездные билеты (далее — ЕСПБ) продаются по регулируемой цене отдельным категориям льготников. ЕСПБ являются основанием для бесплатного проезда на городском и пригородном общественном транспорте. Транспортные организации получают возмещение из областного бюджета по территориальному признаку пропорционально проданным ЕСПБ. ——————————— <10> Постановление губернатора Челябинской области от 31 января 2005 г. N 21-1 «Об обеспечении доступности проезда в городском пассажирском транспорте на территории Челябинской области отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых осуществляется за счет средств федерального бюджета» // Южноуральская панорама. 2005. 8 февраля.
Однако на одной территории могут осуществлять свою деятельность несколько транспортных организаций. В условиях, когда фактические поездки не учитываются, как эти организации смогут перераспределить между собой возмещение из бюджета? В 2005 г. губернатор Челябинской области согласился осуществлять возмещение расходов по следующему правилу: сумма возмещения равна стоимости проездного билета на данной территории, установленной органами местного самоуправления, минус регулируемая цена ЕСПБ <11>. Через год, в 2006 г., тот же губернатор Челябинской области отказался возмещать расходы транспортных организаций по данному правилу <12>, ограничившись лишь возвратом транспортным организациям регулируемой цены ЕСПБ, полученной «из карманов» льготников при продаже ЕСПБ. Челябинская область фактически полностью отказалась от возмещения расходов транспортных организаций в связи с бесплатной перевозкой льготников. ——————————— <11> Постановление губернатора Челябинской области от 30 марта 2005 г. N 111 «О порядке расходования в 2005 году денежных средств, поступающих из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации с целью обеспечения равной доступности транспортных услуг на территории Челябинской области для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» // Южноуральская панорама. 2005. 5 апреля. <12> Постановление губернатора Челябинской области от 13 ноября 2006 г. N 324 «О финансировании в 2006 году расходов по обеспечению равной доступности транспортных услуг на территории Челябинской области для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, система возмещения расходов транспортных организаций, действовавшая в 2005 г. и не обеспечивавшая в полной мере соблюдение принципа реальности возмещения расходов, в 2006 г. просто была отменена без какой-либо альтернативы. Ситуация такова, что на транспортные организации решением губернатора Челябинской области сначала была возложена обязанность перевозить бесплатно льготников по документам, не позволяющим учитывать количество разовых поездок, а затем (в связи с тем, что транспортная организация никогда не сможет доказать свои расходы) Челябинская область отказалась разрешать вопрос о возмещении расходов транспортных организаций. Таким образом, на начало 2007 г. транспортные организации Челябинской области оказались в том же положении, в каком были на начало 2004 г. МУП «Челябгортранс» подало соответствующий иск в арбитражный суд. Какова будет позиция судебных органов, трудно даже предположить, потому что в нашей стране до сих пор есть законность рязанская, пермская, ярославская, челябинская и пр.
