ОПТИМАЛЬНОЕ СОЧЕТАНИЕ ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВА И ЛИЧНОСТИ В ПЕНСИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ПЕДАГОГИЧЕСКИХ РАБОТНИКОВ
Е. А. МИДОНОВА
Мидонова Евгения Александровна — аспирантка Академии труда и социальных отношений, кафедра социального обеспечения, юрист Астраханской областной организации профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации.
Институту досрочного пенсионного обеспечения по старости педагогических и медицинских работников в нашей стране уже более 80 лет. Первоначально пенсии, которые получали такие работники с учетом педагогического или медицинского стажа, носили название пенсий за выслугу лет. Неоднократно изменялись их размер, условия назначения, порядок выплаты, порядок исчисления специального стажа и иные правила. История развития законодательства о пенсиях за выслугу лет неразрывно связана с историей правового регулирования пенсионного обеспечения в целом. В Российской империи в период до 1917 года такого института, как пенсионное обеспечение по старости, не существовало вообще. Пенсия же по выслуге лет назначалась исключительно должностным лицам, то есть чиновникам либо офицерам. Одним из первых декретов советской власти стал Декрет «Об увеличении пенсий», который был принят 8 ноября 1917 года. Принимая во внимание политическую обстановку в стране в тот период времени, можно сказать, что подобные меры были продиктованы необходимостью. Поскольку советская власть большей частью опиралась на рабочих, она, несомненно, должна была продемонстрировать, что наибольшим вниманием и режимом наибольшего благоприятствования будут пользоваться именно рабочие. Таким образом, интересы государства и личности в данный момент совпали. Первым шагом к выделению педагогических работников из всех граждан, имеющих право на пенсионное обеспечение, стало установление им пенсий по старости не только с учетом определенного возраста, но и с наличием у них особых заслуг. Так, в 1921 году были установлены усиленные пенсии для престарелых педагогов, имеющих заслуги в деле народного образования <1>. На иных работников просвещения, не имеющих особых заслуг, пенсионное обеспечение по старости не распространялось до 1937 года. Пенсии за выслугу лет для работников просвещения были введены Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 15 января 1925 года «О пенсионном обеспечении учителей школ 1 ступени сельских и городских и др. работников просвещения в деревне» <2>. Представляется, что основной целью введения данного вида пенсионного обеспечения стала заинтересованность государства в улучшении грамотности в стране, ликвидации безграмотности. Тогда это являлось важнейшей стратегической задачей государства, решение которой было необходимо не просто для развития, но и для самого выживания государства. По официальным данным <3>, до революции 1917 года уровень грамотности трудоспособного населения (от 16 до 50 лет) в Российской империи составлял: грамотных мужчин в городе — 67,8%; грамотных мужчин в деревне — 40,5%; грамотных женщин в городе — 46,8%; грамотных женщин в деревне — 3,6%. ——————————— <1> СУ РСФСР. 1921. N 6. Ст. 49. <2> СЗ СССР. 1925. N 3. Ст. 32. <3> Вестник образования (МОНО). 1923. N 3. С. 23.
Хорошо известно, что в тот период большинство образованных граждан именовались сомнительным элементом, а часто возводились и в ранг классовых врагов. Те же, кто, как предполагалось, должен управлять страной, в основном были малограмотными людьми. Таким образом, в интересах государства было в минимально возможный срок дать хоть какое-то образование тем, на кого государство возлагало надежды. Пенсии за выслугу лет являлись одним из стимулов, используемых для привлечения к просвещению как можно большего числа специалистов и удерживания на работе тех, кто, имея достаточный стаж работы, обладал большим опытом и компетентностью в осуществлении своей профессиональной деятельности. Это подтверждается сказанным в преамбуле Постановления ЦИК СССР, СНК СССР от 15 января 1925 года. В ней называлось целевое назначение данного документа — развитие дела народного просвещения и улучшение материального положения работников просвещения. Если первая из названных целей, несомненно, отвечала интересам государства, то вторая — интересам личности. Государство при этом брало на себя дополнительные финансовые обязательства перед своими гражданами, поскольку для достижения важнейшей задачи — ликвидации тотальной неграмотности населения должно быть государственное финансовое обеспечение. То, что в первые годы советской власти учителей не хватало, подтверждает и провалившаяся реформа начальных училищ <4>, в ходе которой предполагалось ввести дополнительный год обучения. Как отмечает Е. М. Балашов, сделать это так и не удалось из-за отсутствия помещений и учителей <5>. ——————————— <4> См.: Положение о единой трудовой школе РСФСР // Народное образование в СССР: общеобразовательная школа. Сборник документов 1917 — 1973 гг. М., 1974. С. 135. <5> Балашов Е. М. Школа в российском обществе 1917 — 1927 гг.: становление «нового человека». СПб., 2003. С. 25 — 26.
Имеющая место точка зрения о том, что основной причиной установления пенсии за выслугу лет был низкий уровень заработной платы <6>, кажется не совсем убедительной. Учитывая, что одним из источников финансирования пенсий был государственный бюджет, было бы разумным и оправданным просто повысить заработную плату определенным категориям работников. ——————————— <6> См.: Ачаркан В. А. Обеспечение ветеранов труда в СССР. М., 1965. С. 63.
Полагаем, что в данном случае преследовалась двоякая цель. Первоначально это было обусловлено стремлением привлечь высококвалифицированных специалистов в сферу просвещения, а также удержать работников в данной сфере на достаточно продолжительный срок, обеспечив ее таким образом профессионалами. Во-вторых, считаем, что планировалась возможность в дальнейшем при необходимости обеспечить быструю ротацию кадров. Естественно, необходимым условием для этого становилось наличие финансовых возможностей в государстве повысить пенсии до такого уровня, что выработавшим 25-летний стаж работникам будет выгодно жить на пенсию, то есть не работать, а следовательно, освободить рабочие места для более молодых сотрудников. В 1929 году были приняты Постановление ЦИК и СНК СССР от 3 июля 1929 года <7> и Инструкция Наркомтруда СССР от 11 октября 1929 года <8>, которые увеличили круг работников просвещения, получивших право претендовать на получение пенсии за выслугу лет при наличии 25-летнего педагогического стажа работы. Теперь к ним были отнесены работающие и в городской, и в сельской местности учителя начальной и средней школы, преподаватели учреждений начального профессионального образования (а именно техникумов и профтехнических школ), педагогический персонал дошкольных учреждений, работники органов управления образованием (а именно районные и участковые инспекторы), библиотекари и др. ——————————— <7> СЗ СССР. 1929. N 46. Ст. 396. <8> Известия Народного комиссариата труда СССР. 1929. N 46 — 47.
Улучшение положения именно сотрудников начального профессионального образования обусловливалось в первую очередь тем, что у государства возникала острая потребность в квалифицированных рабочих кадрах, связанная с определенным историческим этапом в развитии страны. Рассматриваемый временной отрезок, начиная с 1929 года, определяют как период индустриализации, т. е. «коренной реконструкции экономики, связанной с внедрением новой, современной техники» <9>. Для ее обеспечения необходимо было обучить новых рабочих, для чего следовало привлечь именно в техникумы и профтехнические школы грамотных преподавателей. Использовался для этого уже несколько лет действовавший способ, показавший в тот момент свою состоятельность, — обещание работникам просвещения данной категории пенсии за выслугу лет. ——————————— <9> Советский энциклопедический словарь. М., 1987. С. 492.
Впервые в отечественной законодательной практике право на пенсию за выслугу лет педагогическим работникам было закреплено в Законе в 1956 году, однако по-прежнему порядок ее назначения, размер, круг получателей и другие вопросы регулировались подзаконным нормативным актом. Данным законом стал Закон СССР «О государственных пенсиях» от 14 июля 1956 года <10>, положения статьи 58 которого сохраняли пенсии за выслугу лет учителей, назначенные до его введения в силу. ——————————— <10> Ведомости Верховного Совета СССР. 1956. N 15. Ст. 313.
После того как в 1964 году состоялось существенное повышение заработной платы целому ряду работников, включая педагогов <11>, впервые пенсия за выслугу лет работникам просвещения стала назначаться только после оставления работы. Поскольку заработная плата работникам просвещения повысилась в среднем почти на 25%, те из них, кто имел стаж более 25 лет, стали получать более высокую зарплату, превышающую сумму прежней заработной платы и пенсии. Поэтому в тот период прекращение выплаты пенсии педагогам показалось разумным и обоснованным. Однако с 1964 года резко сократилось количество работников, получающих пенсию за выслугу лет. По достижении возраста, дающего право на пенсию по старости, работники предпочитали получать именно ее, поскольку размер ее был выше, чем размер пенсии за выслугу лет. Появились предположения, что пенсия за выслугу лет будет отменена как фактически утратившая свое значение <12>. В подтверждение данной точки зрения в качестве примера приводилась пенсия за выслугу лет, назначаемая работникам сельского хозяйства, назначение которой было прекращено совсем в 1963 году в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 29 декабря 1962 года <13>. Как показало время, пенсия за выслугу лет работникам образования не сошла на нет. Постепенно расширялся перечень педагогических работников, которым назначалась пенсия за выслугу лет. Например, право на такую пенсию получили музыкальные руководители (работники), которым ранее такая пенсия не назначалась <14>. ——————————— <11> Постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 15 июля 1964 года N 620 «О повышении заработной платы работников просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, торговли и общественного питания и других отраслей народного хозяйства, непосредственно обслуживающих население» // Бюллетень Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы. 1964. N 12. С. 40 — 41. <12> Ачаркан В. А. Государственные пенсии. М., 1967. С. 119. <13> СП СССР. 1962. N 21. Ст. 182. <14> См.: раздел 1 Разъяснения Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы от 17 мая 1960 г. N 19 «О порядке применения Перечня учреждений, организаций и должностей, работа в которых дает право на пенсию за выслугу лет работникам просвещения и здравоохранения» (утв. Постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы от 17 мая 1960 г. N 662) // Бюллетень Госкомтруда. 1960. N 9.
В 1970 году для учителей 1 — 4 классов, имеющих педагогическое образование или обучающихся в педагогических учебных заведениях, поступивших на работу в библиотеки, в стаж библиотечной работы стали засчитывать стаж их педагогической работы <15>, что было связано с необходимостью трудоустройства уволенных в связи с сокращением штата учителей начальных классов и нехваткой библиотечных работников. ——————————— <15> См.: пп. «в» п. 2 Постановления Совета Министров СССР от 28 августа 1970 г. N 699 «О трудоустройстве учителей начальных классов общеобразовательных школ, высвобождаемых от работы в школе в связи с переводом четвертых классов на систематическое преподавание основ наук и временным сокращением числа учащихся начальных классов».
В данном случае государством использовался уже испытанный инструмент для предотвращения возможного недовольства работников и обеспечения нужными сотрудниками определенной сферы народного хозяйства в виде назначения льготной пенсии. Это вполне отвечало как интересам государства (терять подготовленных специалистов, на обучение которых были затрачены немалые средства, было неразумно), так и интересам работников (они при переводе на работу в библиотеку не теряли стажа для получения пенсии за выслугу лет, а в случае необходимости могли вернуться после определенного промежутка времени на работу по своей основной специальности). В 1984 году в Постановление от 17 декабря 1959 года снова было внесено дополнение, согласно которому работа в должности организатора внеклассной и внешкольной работы стала засчитываться в стаж для назначения пенсии за выслугу лет <16>. Причиной этого изменения послужило изменение приоритетов государственной образовательной политики: именно в данный период была поставлена цель усиления воспитательной работы в школах и максимальной загруженности подрастающего поколения в свободное время дополнительными занятиями. ——————————— <16> См.: п. 12 Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 апреля 1984 г. N 313 «О дальнейшем совершенствовании общего среднего образования молодежи и улучшении условий работы общеобразовательной школы» // СП СССР. 1984. N 18. Ст. 101.
Как видно из изложенного выше, изменения в законодательстве о пенсиях за выслугу лет были обусловлены конкретными историческими условиями существования государства и общества в конкретные промежутки времени, хотя существование досрочной пенсии должно быть связано исключительно с понижением трудоспособности, обусловленным длительной интенсивной работой человека или его трудом в неблагоприятных условиях, вызывающими ускоренное старение организма. В советский период на первый план выступали государственные интересы, заключавшиеся в необходимости привлечения специалистов на те или иные работы. Безусловно, сам факт назначения пенсии даже исторически связан с потерей (либо значительным уменьшением) трудоспособности работников при достижении ими определенного возраста <17>. Пенсия же за выслугу лет зачастую назначалась намного раньше общеустановленного возраста. Так, учитель мог приобрести право на пенсию за выслугу лет уже в возрасте 45 лет. ——————————— <17> Мы имеем в виду, что первоначально любые пенсии в нашей стране назначались только при полной или частичной утрате трудоспособности, в том числе и по причине старости.
Такая льгота, несомненно, обусловлена условиями труда, с учетом которых назначается данная пенсия. Однако мнение о том, что длительная работа в качестве педагога является, по сути, трудом во вредных условиях, поддерживают далеко не все ученые. Так, с этим не согласны В. А. Ачаркан, Ю. В. Васильева, а Е. Е. Мачульская отмечает, что, по мнению авторов пенсионной реформы, труд врачей и учителей в целом не связан с повышенной опасностью и вредностью <18>. ——————————— <18> См., например: Ачаркан В. А. Государственные пенсии. М., 1967. С. 117; Васильева Ю. В. Пенсии работникам творческих профессий в России: Диссертация канд. юрид. наук. Пермь, 1998. С. 20; Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики: Теория и практика правового регулирования: Диссертация доктора юрид. наук. М., 2000. С. 224.
Несмотря на это, при принятии нового Закона о пенсиях в 1990 году пенсия за выслугу лет педагогическим работникам была сохранена. Более того, в Законе РСФСР от 20 ноября 1990 года N 340-1 «О государственных пенсиях в РСФСР» пенсии за выслугу лет были выделены в отдельный раздел, и впервые в отдельной статье были названы условия, определяющие право на пенсию в связи с педагогической деятельностью в школах и других образовательных учреждениях для детей. Более того, как отмечает Т. К. Миронова, данный Закон «определил изменение статуса пенсии за выслугу лет. Из пенсии «временной»… она превратилась в один из основных видов пенсий» <19>. Первоначально Закон РФ от 20 ноября 1990 года предусматривал выплату пенсии за выслугу лет педагогическим работникам при условии оставления работы (службы), с учетом которой она установлена (статья 87). Если же работник, оставив педагогическую деятельность, трудился в другой сфере, пенсия за выслугу лет ему выплачивалась в полной сумме, как и всем остальным пенсионерам. ——————————— <19> Миронова Т. К. Правовое регулирование обязательного пенсионного страхования в России и перспективы его развития: Диссертация канд. юрид. наук. М., 1997. С. 124.
Такое правило предоставляло возможность учитывать и интересы государства (важно было производить омоложение кадров в системе образования, привлекать молодых специалистов к данной работе), и работников (они оставляли работу, которая по своей психоэмоциональной напряженности вела к ухудшению здоровья и более быстрой, по сравнению с другими профессиями, утрате либо снижению трудоспособности). Однако уровень пенсионного обеспечения за выслугу лет педагогическим работникам был слишком низок и не мог обеспечить нормальное существование пенсионера. Учитывая крайне невысокую зарплату в данной сфере, а также экономические условия, складывающиеся в России в данный исторический промежуток (реформы по принципу «шоковой терапии», гиперинфляция, быстрый рост цен), государство пошло на вынужденный шаг. Был принят специальный Федеральный закон от 29 февраля 1996 года N 21-ФЗ «О выплате пенсии за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреждениях образования для детей» <20>, согласно которому пенсию за выслугу лет стали получать работающие пенсионеры независимо от характера их последующей работы. ——————————— <20> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. 4 марта. N 10. Ст. 829.
Немного позже Федеральным законом от 11 апреля 1998 года N 59-ФЗ <21> были внесены изменения и в сам Закон «О государственных пенсиях в РФ». Несомненно, это было решение, продиктованное бедственным положением работников образования, для которых данная пенсия, как и в период до 1964 года, практически стала эквивалентом надбавки к заработной плате за педагогический стаж работы, которая не могла обеспечить им нормальную жизнедеятельность. ——————————— <21> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. 13 апреля. N 15. Ст. 1699.
Изложенное выше дает основание утверждать, что в период становления и развития пенсионного обеспечения педагогических работников, а именно с 1925 года до осуществления пенсионной реформы в России, государством проводилась достаточно последовательная политика в сфере пенсионного обеспечения работников образования за выслугу лет. В целях удовлетворения государственных интересов, выражавшихся в привлечении к работе в образовательных учреждениях максимального количества специалистов, а главное — для обеспечения стабильной ситуации с педагогическими кадрами в просвещении, государством использовалось пенсионное обеспечение за выслугу лет, поскольку для приобретения права на данный вид пенсии необходимо было осуществлять педагогическую деятельность не менее чем в течение 25 лет. Пенсия за выслугу лет длительное время выполняла еще одну, дополнительную функцию, уже в интересах работников: повышение их материального благосостояния, если учесть, что она выплачивалась работающим пенсионерам при низкой заработной плате в отрасли, а при повышении заработной платы — только при оставлении педагогической деятельности, обеспечивая ротацию кадров, освобождая рабочие места для более молодых сотрудников.
