Дома системы социального обслуживания
(Шипунова Е.)
(«ЭЖ-Юрист», 2008, N 37)
ДОМА СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ
Е. ШИПУНОВА
Ева Шипунова, адвокат, аспирант кафедры гражданского и семейного права МГЮА.
В настоящее время действующее жилищное законодательство закрепляет предоставление определенным социально незащищенным категориям граждан жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения по договорам найма. Однако, несмотря на наличие законодательства, регламентирующего предоставление таких жилых помещений, многие проблемы все еще ждут своего разрешения.
Договор
Хотя в ч. 1 ст. 99 ЖК РФ прямо указано, что специализированные жилые помещения предоставляются по соответствующим договорам найма, в п. 17 Методических рекомендаций по организации деятельности государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания населения «Геронтологический центр», утвержденных Постановлением Минтруда России от 14.11.2003 N 76, говорится о заключении договора об оказании социальных услуг, на основании которого предоставляется жилое помещение в доме системы социального обслуживания населения. Между тем на практике, как правило, заключается смешанный договор, в соответствии с которым осуществляется социальное обслуживание и предоставляется жилое помещение.
Некоторые юристы справедливо отмечают, что отношения по пользованию жилыми помещениями должны оформляться отдельным договором найма специализированного жилого помещения, а не договором о социальном обслуживании (Свит Ю. П. Договор найма специализированного жилого помещения // Жилищное право. 2005. N 3. С. 12; Якупова А. И. Общие положения о предоставлении жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан // Жилищное право. 2006. N 10. С. 21).
Кроме того, договор об оказании социальных услуг и договор найма жилого помещения в доме системы социального обслуживания населения представляют собой два хотя и взаимосвязанных, но самостоятельных документа. Договор найма является необходимым условием для заключения договора об оказании социальной помощи, поскольку именно проживание гражданина в доме системы социального обслуживания населения влечет за собой предоставление ему медицинских и социально-бытовых услуг.
Учитывая изложенное, представляется необходимым п. 17 Постановления о геронтологическом центре привести в соответствие с нормами ЖК РФ, дополнив его подп. 2 предложением следующего содержания: «Жилые помещения в геронтологическом центре предоставляются в соответствии с ЖК РФ по договорам найма жилого помещения в доме системы социального обслуживания населения».
Наниматели
Нанимателями согласно ст. 96 ЖК РФ могут быть только граждане, которые в соответствии с законодательством относятся к лицам, нуждающимся в специальной социальной защите с предоставлением им медицинских и социально-бытовых услуг.
Как видно из содержания данной нормы, категории граждан жилищным законодательством не конкретизируются, и для того, чтобы определить, кто является такого рода нанимателем, необходимо обратиться к большому числу законов и подзаконных актов других отраслей права.
Статья 5 Федерального закона от 02.08.95 N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» к нанимателям относит граждан пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) и инвалидов, нуждающихся в постоянной или временной посторонней помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности вследствие ограничения способности к самообслуживанию и (или) передвижению. Соответственно, для отнесения лица к данной категории граждан необходимо, во-первых, достижение им определенного возраста или признание его инвалидом в установленном порядке, во-вторых, потребность лица в получении медицинских, социально-бытовых услуг вследствие вышеуказанных обстоятельств.
Вместо термина «граждане пожилого возраста» в Постановлении Совета Министров РСФСР «Об организации домов-интернатов для ветеранов труда производственных объединений (предприятий)», а также в других нормативно-правовых актах используется термин «престарелые». По моему мнению, такое определение, во-первых, некорректно и неэтично; во-вторых, в законодательстве не раскрывается, какую категорию граждан следует считать престарелыми, следовательно, возможно неоднозначное толкование этого понятия; поэтому необходимо отказаться от его использования, заменив термин «престарелые» на «граждане пожилого возраста» (с учетом того, как данный возраст определяется Законом «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»).
Согласно п. 19 Типового положения о доме для престарелых и инвалидов, утвержденного Постановлением Госкомтруда СССР от 20.06.78 N 202, среди нанимателей также выделяют инвалидов и участников Отечественной войны и членов семей погибших военнослужащих, а также умерших инвалидов и участников Отечественной войны.
В соответствии с ч. 2 п. 18 Типового положения о доме для престарелых и инвалидов нанимателями детского дома-интерната могут быть дети в возрасте от 4 до 18 лет с аномалиями умственного или физического развития.
Пункт 1 Положения о психоневрологическом интернате Министерства социального обеспечения РСФСР, утвержденного Приказом Министерства социального обеспечения РСФСР от 27.12.78 N 145, устанавливает, что нанимателями могут быть граждане из числа престарелых и инвалидов, страдающих психическими хроническими заболеваниями и нуждающихся в уходе, бытовом и медицинском обслуживании.
Особенность категории нанимателей в специальных домах-интернатах (специальных отделениях) в соответствии с ч. 5 ст. 20 Закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» заключается в том, что к ним относятся граждане пожилого возраста или инвалиды из числа освобождаемых из мест лишения свободы особо опасных рецидивистов и других лиц, за которыми в соответствии с действующим законодательством установлен административный надзор, а также граждане пожилого возраста и инвалиды, ранее судимые или неоднократно привлекавшиеся к административной ответственности за нарушение общественного порядка, занимающиеся бродяжничеством и попрошайничеством, направляемые из учреждений органов внутренних дел.
Однако ч. 5 ст. 20 вышеуказанного Закона противоречит ст. 183 УИК РФ, согласно которой контроль за лицами, освобожденными от отбывания наказания, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами. Соответственно, ст. 183 УИК РФ не предусматривает административного надзора за данными категориями граждан. УПК РФ, УК РФ также не содержат положений, устанавливающих за ними административный надзор.
Следовательно, в настоящее время такой категории нанимателей в специальных домах-интернатах, как лица пожилого возраста или инвалиды, за которыми установлен административный надзор, законодательством не предполагается. Думается, данное положение необходимо исключить из ч. 5 ст. 20 Закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов».
Из приведенного выше анализа нормативно-правовых актов следует, что в настоящее время не существует единого перечня лиц, которые могут быть нанимателями по договору. Различные категории нанимателей, предъявляемые к ним требования и критерии определяются нормативно-правовыми актами, частично устаревшими, не согласованными, не систематизированными, относящимися к самым разным гражданам. Это говорит о необходимости совершенствования законодательства о социальном обеспечении, что, по сути, и учитывает ЖК РФ, закрепляя в ст. 96 отсылочную норму.
Представляется, что ст. 96 ЖК РФ следует дополнить примерным перечнем лиц, которые могут быть нанимателями по договору, вытекающему из действующего законодательства.
Так, необходимо ст. 96 ЖК РФ изложить в следующей редакции: «Жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения предназначаются для проживания граждан, которые в соответствии с законодательством отнесены к числу лиц, нуждающихся в специальной социальной защите с предоставлением им медицинских и социально-бытовых услуг; в частности, граждан пожилого возраста, инвалидов, в том числе страдающих психическими расстройствами; также граждан пожилого возраста, инвалидов, ранее судимых или неоднократно привлекавшихся к административной ответственности за нарушение общественного порядка, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, направляемых из учреждений органов внутренних дел; несовершеннолетних граждан с аномалиями умственного или физического развития».
Наличие иных жилых помещений — не помеха?
В юридической науке некоторые ученые, например Ю. П. Свит, справедливо отмечают, что «право на помещение в доме социального обслуживания не связано с наличием или отсутствием у гражданина иного жилого помещения» (Свит Ю. П. Договор найма специализированного жилого помещения // Жилищное право. 2005. N 3. С. 11). И действительно, нуждаемость гражданина в соответствующих услугах в силу обстоятельств, указанных в ст. 96 ЖК РФ, дает ему право на заключение анализируемого договора.
Граждане пожилого возраста и инвалиды согласно подп. 10 п. 1 ст. 12 Закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» имеют право на сохранение занимаемых ими по договору найма или аренды жилых помещений, из чего можно сделать вывод, что жилые помещения в доме системы социального обслуживания населения могут предоставляться гражданам, являющимся нанимателями и по другим договорам найма.
При этом ч. 2 ст. 99 ЖК РФ, устанавливающая, что специализированные жилые помещения предоставляются гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями в населенном пункте (необходимая для правового регулирования отношений по договору найма жилого помещения беженцами, вынужденными переселенцами и другими категориями нанимателей), не учитывает специфику данного вида договора, где нанимателю, одновременно являющемуся стороной в договоре на оказание социальных услуг, обеспечиваются уход и наблюдение.
Исходя из сказанного ч. 2 ст. 99 ЖК РФ необходимо сформулировать следующим образом: «Специализированные жилые помещения предоставляются по установленным настоящим Кодексом основаниям гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями в соответствующем населенном пункте, за исключением жилых помещений, предоставляемых по договорам найма жилого помещения в доме системы социального обслуживания населения».
Сохранение предоставленного ранее жилья
Закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» предусматривает сохранение жилых помещений для нанимателей в домах государственного, муниципального и общественного жилищных фондов в течение 6 месяцев с момента поступления в стационарное учреждение социального обслуживания (а в случаях, если в жилых помещениях остались проживать члены их семей, — в течение всего времени пребывания в этом учреждении); и закрепляет, что в случае отказа от услуг стационарного учреждения граждане пожилого возраста и инвалиды имеют право на внеочередное обеспечение жилым помещением, если им не может быть возвращена ранее занимаемая ими жилплощадь (подп. 10 п. 1 ст. 12).
Ряд исследователей, например О. А. Городов, оценивают положения подп. 10 п. 1 ст. 12 Закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», предусматривающие сохранение жилых помещений только в течение 6 месяцев, как «дискриминационные и нарушающие ч. 3 ст. 55 Конституции РФ» (Городов О. А. Жилищное право: Учебное пособие. М., 2001. С. 128).
Другой автор, А. В. Изместьев, предлагает исключить упоминание о сохранении права на жилое помещение в течение 6-месячного срока, а взамен предоставить право на внеочередное обеспечение жильем. Свою позицию он аргументирует тем, что «наниматель сохраняет за собой права и обязанности по договору социального найма. Сложно представить, как инвалид или пожилой человек смогут выполнять данные обязанности, если гражданин помещается на неограниченный срок; договор социального найма подлежит расторжению» (Изместьев А. В. Правовое регулирование социальной защиты населения Российской Федерации в жилищно-коммунальной сфере: Дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2005. С. 94 — 96).
Однако с предложением А. В. Изместьева сложно согласиться, поскольку требуется учитывать ограниченные ресурсные возможности органов государственной власти и местного самоуправления, не всегда позволяющие реализовать право на внеочередное обеспечение жильем. К тому же, на мой взгляд, положение о том, что «гражданин помещается на неограниченный срок», не учитывает необходимости получения согласия самого гражданина на предоставление ему жилого помещения.
Кроме того, наниматели вполне могут исполнять обязанности по договору социального найма. Прежде всего потому что, получая постоянный доход (например, пенсии, пособия), они вправе заключить договор с банком для направления части пенсии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Осуществить текущий ремонт им помогут социальные службы и т. д.
Также необходимо принимать во внимание, что согласно ч. 1 ст. 100 ЖК РФ по договору найма специализированного жилого помещения наймодатель обязуется передать нанимателю данное помещение для временного проживания. Это означает, что жилое помещение в доме системы социального обслуживания предоставляется временно, а не бессрочно, и, соответственно, отсутствие нанимателя по договору социального найма будет временным; поэтому такой договор не подлежит расторжению помимо воли гражданина.
Наконец, представляется, что положение о сохранении жилых помещений только в течение 6 месяцев противоречит ст. 71 ЖК РФ, устанавливающей, что временное отсутствие нанимателя жилого помещения, кого-либо из проживающих совместно с ним членов его семьи не влечет за собой изменение их прав и обязанностей по договору социального найма. Поскольку ЖК РФ является более поздним по времени принятия нормативно-правовым актом, регулирующим жилищные правоотношения, руководствоваться следует именно данной статьей ЖК РФ.
В то же время наниматель по договору найма жилого помещения в доме системы социального обслуживания населения в случае заключения договора на длительный период может определить свое место жительства в доме системы социального обслуживания населения как постоянное и расторгнуть договор социального найма, подав соответствующее заявление (если в жилом помещении не проживают члены его семьи).
Необходимо отметить также, что подп. 10 п. 1 ст. 12 Закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» нуждается в корректировке с учетом того, что в соответствии со ст. 19 ЖК РФ среди видов жилищного фонда нет общественного жилищного фонда, а согласно ст. 671 ГК РФ жилые помещения предоставляются гражданам по договорам найма, а не аренды.
Учитывая все вышесказанное, необходимо абз. 1 подп. 10 п. 1 ст. 12 Закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» сформулировать следующим образом: «Сохранение занимаемых ими по договору социального найма жилых помещений на срок действия договора найма жилого помещения в доме системы социального обслуживания, если они не примут решения об избрании дома системы социального обслуживания в качестве постоянного места жительства».
——————————————————————
