(Александрова А. В.) («Социальное и пенсионное право», 2009, N 4)
РЕФОРМИРОВАНИЕ ПЕНСИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА США В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ <1>
А. В. АЛЕКСАНДРОВА
——————————— <1> Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ («Социальное законодательство России и зарубежных стран в условиях глобализации»), проект N 08-03-00066а.
Александрова А. В., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета Пензенского государственного университета, кандидат юридических наук.
Глобализация, определяемая исследователями как «макромасштабный, многоплановый и внутренне противоречивый процесс нарастания общего в мировых системах: экономической, политической, социальной и правовой» <2>, оказывает воздействие практически на все сферы общественной жизни, в том числе и на сферу пенсионного обеспечения. В частности, глобализация усиливает кризисные явления, возникшие в пенсионных системах развитых стран в конце XX в. Увеличение продолжительности жизни населения, с одной стороны, и снижение рождаемости, с другой стороны, породили серьезные проблемы с финансированием систем пенсионного страхования в развитых странах. Кроме того, дополнительные затруднения были вызваны снижением темпов экономического роста, изменением характера и форм занятости в целом (расширением новых, атипичных форм занятости), перемещением производств под влиянием глобализационных процессов и др. Многие авторы указывают и на общее снижение регулирующей роли государства в социальной сфере под влиянием глобализации <3>. ——————————— <2> Поленина С. В., Гаврилов О. А., Колдаева Н. П., Лукьянова Е. Г., Скурко Е. В. Воздействие глобализации на правовую систему России // Государство и право. 2004. N 3. С. 5. <3> Moreau M.-A. Normes sociales, droit du travail et mondialisation. Paris: DALLOZ, 2006. P. 11; F. Beaujolin. Les syndicats europeens et la Responsabilite Sociale de l’Entreprise: Rapport finale de la Confederation Europeenne des Syndicats (10 mai 2004) // URL: http://www. etuc. org/fr.
В рамках данной статьи будут рассмотрены основные направления реформирования пенсионного законодательства США, происходящего в последние годы. Опыт США в данной сфере представляется не только интересным, но и весьма полезным, поскольку, несмотря на неодинаковый уровень экономического развития России и Америки, перед нашими странами сегодня стоят, в сущности, сходные задачи: преодоление кризисных явлений в экономике, борьба с бедностью, решение проблем, вызванных старением населения и др. <4>. ——————————— <4> Подробнее об этом см.: Лебедева Л. Россия и США перед вызовами XXI века // Человек и труд. 2007. N 1. С. 15.
Как известно, в Соединенных Штатах Америки традиционно сложилась либеральная модель социальной политики государства, которая делает упор на создание условий для развития предпринимательства, личной инициативы граждан, с тем чтобы граждане самостоятельно обеспечили себе достойный уровень жизни. Роль государства в социальной сфере США, таким образом, представляется менее активной, нежели в большинстве европейских стран. Тем не менее государство берет на себя функции по обеспечению необходимого социального минимума для своих граждан, а также поддерживает нетрудоспособных, малоимущих лиц. Пенсионное обеспечение — одна из тех сфер, в которых американское государство проявляет свою активность. Основы пенсионного законодательства США были заложены еще в 30-е годы XX в. (период «Нового курса» Ф. Рузвельта), когда были разработаны и приняты Федеральные законы «О социальном обеспечении» 1935 г., «О страховых взносах» 1935 г., «О пенсиях» 1937 г., «О пенсиях железнодорожников» 1937 г. <5> (впоследствии данные Законы подверглись серьезной корректировке). Кроме того, пенсионные отношения в США регулируются и законодательством отдельных штатов — в частности, на уровне штатов действуют законы о негосударственных программах пенсионного страхования и частных пенсионных фондах, о деятельности страховых компаний и т. п. <6>. ——————————— <5> 42, 26, 5, 29 U. S.C. McKinney’s Consolidated Laws of New York, Book 27 Bet 46, 44. <6> Подробнее об этом см.: Трудовое и социальное право зарубежных стран. Сравнительно-правовое исследование / Под ред. Э. Б. Френкель. М., 2002. С. 595.
В США существуют как государственное, так и частное пенсионное страхование. Основной государственной системой пенсионного обеспечения является Общая федеральная программа (ОФП), учрежденная еще в 1935 г. <7> и охватывающая сегодня почти всех граждан, работающих в частном секторе экономики (к концу 1990-х гг. ОФП объединила почти 95% рабочей силы США <8>). ОФП построена по распределительному принципу: на выплату пенсий направляются средства, получаемые от взносов ныне работающих граждан. ——————————— <7> Social Security Act of 1935 //42 U. S.C. § 301 et seq. <8> Лебедева Л. Опыт США: государственная политика в социально-трудовой сфере // URL: http://www. rusref. nm. ru/indexpub146.htm.
Что касается других пенсионных программ (как частных, так и государственных), то практически все они основаны на накопительном принципе: взносы граждан аккумулируются в особых фондах (либо на специальных счетах) и в целях получения прибыли могут выступать источником инвестиций в определенные сферы экономики. В последние годы в США отмечается возрастание роли накопительных пенсионных программ в системе социального обеспечения пожилых граждан. Это было вызвано определенными сложностями в финансировании государственного пенсионного страхования в рамках ОФП (которое обеспечивается за счет налоговых поступлений). Увеличение продолжительности жизни граждан, с одной стороны, и снижение рождаемости, с другой стороны, привели к возрастанию налоговой нагрузки на экономически активное население. Если в 1950 г. 16 работающих американцев своими взносами поддерживали одного пенсионера, в настоящее время это соотношение составляет примерно 3:1, а через 30 лет одного пенсионера будут обеспечивать только двое работающих <9>. ——————————— <9> Супян В. США: соцобеспечение вчера, сегодня, завтра // URL: http://www. pfrf. ru/content/view/2985/134/.
Для оптимизации функционирования пенсионного страхования законодательство США предусматривает следующие меры: поэтапное увеличение возраста выхода на пенсию, стимулирование пожилых граждан к продолжению работы, расширение накопительных программ пенсионного страхования с использованием индивидуальных инвестиционных счетов. Повышение пенсионного возраста, осуществляемое на протяжении последних лет в США, было предусмотрено еще в ходе реформы социального законодательства 1983 г. (Федеральным законом от 20 апреля 1983 г. «О реформе социального обеспечения») <10>. Следует отметить, что в американском законодательстве используются понятия «нормальный возраст выхода на пенсию» (возраст, начиная с которого лицо может получать пенсию, предусмотренную Общей федеральной программой, в полном объеме; до реформы он составлял 65 лет как для мужчин, так и для женщин) и «минимальный возраст выхода на пенсию» (возраст, по достижении которого гражданин вправе оставить работу и получать пенсию в неполном размере, т. е. возраст досрочного ухода на пенсию; с 1961 г. он составляет 62 года). ——————————— <10> Social Security Amendments of 1983-Signed on April 20, 1983 // Public Law 1983, 98-21.
Закон 1983 г. предусмотрел увеличение нормального возраста выхода на пенсию с 65 лет в 2000 г. до 66 лет в 2005 г. и до 67 лет к 2022 г. Увеличение нормального возраста выхода на пенсию, по сути, означает также снижение размеров пособия для тех, кто выходит на пенсию досрочно (с 62 лет). Законодательство предусматривает сокращение пенсии в зависимости от количества месяцев, «недоработанных» до требуемого возраста. Так, если до достижения нормального возраста выхода на пенсию осталось менее 36 месяцев, пособие снижается на 5/9% за месяц (или на 0,56%). Если до достижения нормального возраста осталось свыше 36 месяцев, пособия снижаются на 5/12% за месяц (или на 0,42%). Когда нормальный возраст выхода на пенсию составит 67 лет (в 2022 г.), работник, выходящий на пенсию в 62 года, будет получать пенсию, сокращенную на 0,56% в месяц за три года и на 0,42% в месяц за следующие два года. Таким образом, его пенсия будет составлять 70% пенсии лица, оставившего работу в 67 лет: 70 = 100 — (36 x 5/9) — (24 x 5/12) <11>. ——————————— <11> Turner John A. Travailler plus vieux, plus longtemps: les politiques d’emploi aux Etats-Unis // Chronique internationale de l’Institut de recherches economiques et sociales. 2007. Novembre. N 109. P. 140.
Для работников, пожелавших отложить свой выход на пенсию, американское законодательство устанавливает систему поощрений. Так, с 1977 г. бонус за отложенный выход на пенсию (составлявший ранее 1% за каждый год, проработанный после 65 лет) был увеличен до 3%. С 1999 г. каждый год дополнительного труда прибавлял к пенсии 5,5%, в 2008 г. бонус был увеличен до 8% за год. Можно утверждать, что увеличение пенсионного возраста в США, предпринятое в ходе реформы социального законодательства в 1983 г., вполне отвечает тенденциям, существующим сегодня на американском рынке труда. Так, по данным экономистов, численность профессионально активных пожилых граждан в США снижалась практически на протяжении всего XX в., но это отступление остановилось, и в течение последних двух десятилетий наметилась обратная тенденция. В 1950 г. 81% мужчин, достигших 62 лет, были заняты трудовой деятельностью; снижение числа работающих лиц пенсионного возраста продолжалось примерно до середины 1980-х гг. В 1995 г. среди лиц старше 62 лет число занятых составляло 51% <12>. В начале 2000-х гг. отмечался значительный рост числа занятых среди пожилых мужчин, к 2005 г. их доля среди лиц старше 62 лет достигла 60% (среди женщин такого же возраста доля занятых достигла 44%) <13>. ——————————— <12> Quinn Joseph. Retirement Patterns and Bridge Jobs in the 1990s // Policy Brief for the Employee Benefit Research Institute. Washington, DC: EBRI, 1999. P. 21. <13> Turner John A. Op. cit. P. 138.
В то же время увеличение пенсионного возраста поставило перед американским обществом ряд новых проблемных вопросов: позволяет ли состояние здоровья американских граждан трудиться вплоть до 67 лет в обычном режиме или им требуются особые рабочие места с особыми условиями? Готовы ли работодатели нанимать представителей «стареющей» рабочей силы (особенно в условиях роста безработицы)? Не повлечет ли массовый выход пожилых работников на рынок труда нового витка дискриминации в отношении них (дискриминации, с которой американский законодатель борется на протяжении последних десятилетий)? И наконец, как скажется увеличение пенсионного возраста (и, соответственно, уменьшение размера досрочной пенсии) на материальном положении тех, кто по состоянию здоровья не может продолжать работу после 62 лет или просто оказался безработным? Имеются ли в их распоряжении иные источники дохода, и готовы ли другие институты социального обеспечения (страхование на случай инвалидности, безработицы и др.) взять на себя расходы, вызванные пенсионной реформой? Мы не случайно столь подробно останавливаемся на проблемах, порожденных пенсионной реформой в США, поскольку при выборе направлений дальнейшего реформирования российского пенсионного законодательства очень важно учитывать социальные последствия реализации того или иного закона. Анализ ситуации, сложившейся сегодня в социально-экономической сфере России, показывает, что для нашей страны увеличение пенсионного возраста в настоящее время является неприемлемым. Что же касается США, то здесь исследователи связывают возможное решение возникших проблем с гибкостью американского рынка труда, достаточно быстро приспосабливающегося к колебаниям спроса и предложения на рабочую силу <14>. ——————————— <14> Ibid. P. 139.
Большую роль в обеспечении достойного уровня жизни для американских пенсионеров призваны сыграть государственные и частные пенсионные программы, построенные по накопительному принципу. В рамках накопительных пенсионных программ США можно выделить две разновидности: программы с установленными выплатами и программы с установленными взносами. Программы с установленными выплатами предполагают взимание взносов только с предпринимателей (работники не участвуют в формировании фондов). К таким программам относятся, в частности, федеральные пенсионные программы для государственных служащих и военнослужащих, а также некоторые частные программы (в рамках отдельных предприятий). Программы с установленными выплатами обеспечивают ежемесячные пенсионные выплаты в определенном размере, чаще всего заранее оговаривается некоторый процент от зарплаты (например, 1% средней зарплаты за последние пять лет работы в фирме за каждый проработанный год) <15>. Такие программы обычно четко указывают возраст, по достижении которого будут осуществляться пенсионные выплаты (например, 55 или 59 лет). ——————————— <15> Лебедева Л. Почему американским пенсионерам живется лучше, чем российским? // Человек и труд. 2005. N 4. С. 63.
Программы с установленными взносами финансируются как предпринимателями, так и работниками (совместно). При этом работник получает свой персональный счет в пенсионном фонде и может принимать решение об инвестировании своих накоплений в ту или иную сферу (и тем самым может некоторым образом влиять на увеличение объема своего пенсионного капитала). Данные пенсионные программы не предусматривают установленного размера выплат. Пенсионные пособия определяются суммой накоплений и не зависят от стажа работы и величины заработка. Накопленные суммы могут быть получены работником досрочно (при оставлении работы, в случае тяжелой болезни, наступления инвалидности и т. п.). Функционирование накопительных пенсионных программ в последние годы характеризуется следующими чертами. Несмотря на значительное увеличение продолжительности жизни американцев, минимальный возраст выхода на пенсию в рамках частных пенсионных программ с установленными выплатами остался стабильным. В 1982 г. 9% лиц, работающих на условиях полной занятости на средних и крупных предприятиях частного сектора (с численностью работников более 100 человек) и участвующих в пенсионных программах данного типа, могли выйти на пенсию до достижения 55 лет <16>. Их доля практически не изменилась к 1997 г. и составила 8% <17>. ——————————— <16> Turner John, Beller Daniel J. Trends in Pensions. Washington, DC: US Government Printing Office, 1989. P. 403. <17> U. S. Department of Labor, Bureau of Labor Statistics. Employee Benefits in Medium and Large Private Establishments, 1997. Bulletin 2517, September.
Данные Министерства труда США о возможности выхода на пенсию на основании только наличия трудового стажа свидетельствуют, что в 1981 г. 5% застрахованных (участвующих в программах негосударственного страхования) лиц могли выйти на пенсию в любом возрасте при наличии 30 лет страхового стажа. Через 20 лет их число практически не изменилось и к концу 1990-х годов составило 6% от общего числа застрахованных <18>. ——————————— <18> U. S. Department of Labor, Bureau of Labor Statistics. Employee Benefits in State and Local Governments, 1998. Bulletin 2531, December.
Американские исследователи отмечают тенденцию к сокращению требуемого страхового стажа для выхода на пенсию в 55 лет. Доля работников, которые могут выйти на пенсию по достижении 55 лет при наличии страхового стажа в пять лет, возросла с 3% в 1980 г. до 20% в 1997 г. В то же время сократилось число работников, для которых минимальная продолжительность страхового стажа составляла 10 лет <19>. ——————————— <19> Mitchell Olivia S., Dykes Erica L. New Trends in Pension Benefit and Retirement Provisions // Benefits for the Workplace of the Future. Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 2002. P. 110.
На предприятиях частного сектора происходит постепенное вытеснение программ с установленными выплатами другим видом пенсионных страховых программ — программами с установленными взносами. Это, в свою очередь, выступает стимулом для продолжения работы в преклонном возрасте. В 1974 г., когда определяющий закон в этой сфере был принят (ERISA — Employee Retirement Income Security Act <20>), дополнительное пенсионное обеспечение действовало в основном в рамках программ с установленными выплатами. Данные программы обычно предполагают выплату пособий, компенсирующих продолжение работы до определенного возраста (увеличивая общий размер ожидаемой пенсии), но если лицо продолжает работать сверх установленного возраста, величина выплат будет снижаться. ——————————— <20> 29U. S.C. § 1001 et seq.
Впоследствии положения о программах с установленными взносами развивались за счет сокращения норм о программах с установленными выплатами. В итоге к 2004 г. число лиц, участвующих в программах с установленными взносами, превысило число участников программ с установленными выплатами <21>. ——————————— <21> U. S. Department of Labor, Employee Benefits Security Agency. Private Pension Plan Bulletin: Abstract of 2000 Form 5500 Annual Reports. 2005. July.
Наиболее широко распространенной формой профессиональной программы пенсионного страхования с установленными взносами является так называемый план 401(к), получивший свое название от одноименной статьи Налогового кодекса США (которая предусмотрела право работников вносить часть зарплаты до уплаты подоходного налога на свои личные пенсионные счета). Каждый работник добровольно принимает решение об участии в этой программе. Кроме того, работники (в установленных пределах) могут решать, какая часть заработка будет направлена на формирование пенсионного вклада, а также выбирать любую из инвестиционных программ, предложенных планом 401(к). Подобного рода системы пенсионных сберегательных вкладов существуют в США и для работников некоммерческого сектора (план 403(b) для благотворительных организаций и образовательных учреждений), для государственных и муниципальных служащих (план 457), программа пенсионных вкладов для служащих федерального правительства (Thrift Savings Plan). Федеральное правительство приняло ряд мер, направленных, по сути, на вытеснение режимов с установленными выплатами режимами с установленными взносами. Эти меры повлияли, в свою очередь, на возраст выхода на пенсию. Американские исследователи подчеркивают, что во время последнего кризиса доля пожилых работников (мужчин и женщин), оставшихся на рынке труда после достижения пенсионного возраста, была высока как никогда <22>. Обесценивание вкладов, которые работники сделали в рамках плана 401(к), вызванное падением на финансовых рынках, говорит о том, что потери в сфере индивидуальных пенсионных вкладов сыграли главную роль в увеличении предложения рабочей силы на рынке труда. Таким образом, отношения в кредитно-финансовой сфере и в сфере пенсионного обеспечения оказались тесно связанными (этот фактор важно учитывать при разработке основных направлений пенсионной реформы в России). ——————————— <22> Turner John A. Travailler plus vieux, plus longtemps: les politiques d’emploi aux Etats-Unis // Chronique internationale de l’Institut de recherches economiques et sociales. 2007. Novembre. N 109. P. 142.
Программы с установленными выплатами традиционно выступали надежным источником доходов для значительной части пенсионеров, имеющих небольшой или средний доход. Они не требовали от пенсионеров принятия сложных финансовых решений. Сегодня можно спорить о достоинствах и недостатках каждого вида накопительных пенсионных программ (т. е. программ с установленными выплатами и с установленными взносами). Однако в целом наилучшим является использование обеих программ. Перекос в сторону одной из них (с установленными взносами) ущемляет интересы наемных работников. Еще одним негативным аспектом использования программ второго вида (с установленными взносами) является усиление разрыва в уровне доходов лиц пожилого возраста в США. В условиях нестабильности финансового рынка размеры пенсионного капитала также оказываются нестабильными. Далее следует отметить, что реформа законодательства, направленная на увеличение «нормального» пенсионного возраста, может негативно сказаться на положении наиболее социально уязвимых категорий населения — в частности, тех, кто не в состоянии продолжать работу до достижения нового (повышенного) пенсионного рубежа в силу здоровья или тяжести выполняемой работы, не имеет доступа к дополнительным пенсионным программам или оказался безработным в предпенсионном возрасте. Ряд исследований американских ученых направлен на то, чтобы определить численность таких уязвимых граждан. В одном из исследований <23> указывается, что среди лиц, получающих пенсию с 62 лет в рамках базового режима, насчитывается около 17% тех, которые вышли на пенсию именно потому, что имели серьезные затруднения с поиском работы и к тому же не имели права на пособие по инвалидности по американскому законодательству. (Они не получили права ни на пенсию по инвалидности — Social Security Disability Benefits, так как не имели необходимого трудового стажа, ни на дополнительное пособие по инвалидности — Supplemental Security Disability Benefits, так как совокупность их доходов (с учетом собственности) превышала минимум, установленный законом.) ——————————— <23> Leonesio Michael V., Vaughn Denton R., Wixon Bernard. Increasing the Early Retirement Age Under Social Security: Health, Work, and Financial Resources // Health and Income Security for an Aging Workforce. 2003. N 7. Washington, DC: National Academy of Social Insurance // URL: http://www. nasi. org/usr_doc/.
Лица, выходящие на пенсию в 62 года в рамках базового режима пенсионного обеспечения, зачастую располагают дополнительными доходами благодаря участию в профессиональных пенсионных программах (с установленными выплатами или с установленными взносами) или другими средствами, позволяющими им не зависеть от базового режима; либо они продолжают работать (если им удалось сохранить рабочее место). По данным еще одного исследования <24>, проведенного американскими учеными, 4% граждан США, достигших 62 лет, относятся к категории социально уязвимых, поскольку не могут продолжать работу по состоянию здоровья и в то же время не имеют дополнительных источников дохода (помимо базовой пенсии). ——————————— <24> Munnell Alicia H., Meme Kevin B., Jivan Natlia A., Cahill Kevin E. Should We Raise Social Security’s Earliest Eligibility Age? // Issue In Brief. 2004. N 18. Chestnut Hill, MA, Center for Retirement Research at Boston College.
Как видим, исследования приводят различные цифры, однако они приходят к общему выводу относительно того, что увеличение минимального возраста выхода на пенсию способно привести к значительным материальным затруднениям у определенной (пусть и небольшой) доли лиц старше 62 лет. В качестве возможного решения возникающих затруднений выступает использование так называемой «переходной занятости» (bridge job) — особого режима труда в период перехода от работы с полной занятостью к окончательной пенсии. В 1992 г. 73% американских мужчин и 46% женщин в возрасте от 51 до 61 года трудились на постоянной работе на условиях полной занятости; в 2004 г. 60% этих работников после увольнения с прежней работы были вновь приняты на условиях «переходной занятости»; более чем в половине случаев речь шла о неполной занятости <25>. ——————————— <25> Cahill K. E., Giandrea M. D., Quinn J. F. Retirement Patterns from Career Employment // The Gerontologist. 2006. N 46 (4). P. 514.
Проблема пожилых работников, занятых тяжелым физическим трудом, может быть решена посредством перевода их на более легкую работу. Другим решением может быть досрочная пенсия, которая предусматривается дополнительными профессиональными режимами социального страхования (в частности, для полицейских, пожарных, летчиков и др.). Кроме того, как мы уже видели выше, работодатели тоже могут приспособиться к использованию «стареющей» рабочей силы, в частности посредством изменения программ дополнительного пенсионного страхования. Итак, как и в большинстве стран, в США продолжительность жизни граждан возросла, изменилось соотношение трудящихся граждан и пенсионеров, и социальная политика государства в некоторой мере приспособилась к данным изменениям. Пенсионное законодательство скорректировало правила предоставления пособий для того, чтобы стимулировать работников к продолжению труда и по достижении пожилого возраста. Сегодня в США для большинства профессий уже не существует обязательного возраста ухода на пенсию. Продолжению профессиональной деятельности пожилых работников способствует и развитие программ пенсионного страхования, именуемых «программы с установленными выплатами». Кроме того, значительное число работников приспосабливается к новым социальным условиям благодаря работе на условиях «переходной занятости».
