(Скаридова И. В.) («История государства и права», 2010, N 1)
ФОРМИРОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПЕНСИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ТРУДОВОГО КРЕСТЬЯНСТВА В ПЕРИОД НОВОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
И. В. СКАРИДОВА
Скаридова Ирина Васильевна, аспирант кафедры теории и истории государства и права юридического факультета ННГУ им. Н. И. Лобачевского.
Статья посвящена исследованию процесса становления системы пенсионного обеспечения сельского контингента в период новой экономической политики. В работе подробно рассматриваются причины пристального внимания правительства к обеспечению нетрудоспособного крестьянства, описывается история принятия основных законодательных актов в этой области, дается их характеристика. Кроме того, приводятся мнения и взгляды по данной тематике выдающихся юристов и политических деятелей того времени.
Вопрос о становлении пенсионного обеспечения трудового крестьянства в период новой экономической политики (нэп) советской власти представляет научный интерес ввиду его малой исследованности на фоне усиленного внимания к налаживанию системы социального обеспечения рабочих и служащих. В условиях, когда основная часть Красной армии рекрутировалась из числа крестьян, а многочисленные крестьянские волнения, вызванные продразверсткой, провоцировали перебои поставок продовольствия в города, работа органов социального обеспечения в деревне приобретала «особо важное политическое значение» <1>. ——————————— <1> Телеграмма ЦКРКП, Предсовнаркома и Наркомсобеса от 22 мая 1921 г. // Сборник материалов по крестьянской общественной взаимопомощи. М., 1922. С. 11 — 12.
С введением нэпа государство отказалось от обеспечения крестьянства в порядке социального страхования: «Мы не можем распространить страхование на крестьянство, — пишет З. Теттенборн, автор многих трудов по социальному обеспечению, — ибо оно не страдает от риска потери заработка. Наступление болезни или инвалидности не оставляет крестьянина без средств к существованию, так как источником средств к существованию для крестьянина служит не его рабочая сила, а его хозяйство» <2>. ——————————— <2> Теттенборн З. Советское социальное страхование. М., 1929. С. 82.
Лицом, ответственным за разработку реформы в области социального обеспечения <3> в деревне, был назначен Н. А. Милютин (занимая в 1920 — 1921 гг. пост чрезвычайно уполномоченного ВЦИК и СТО по Орловской и Воронежской губерниям и заместителя народного комиссара продовольствия УССР, он не понаслышке знал о проблемах на селе). ——————————— <3> Пенсионное обеспечение понимается в данной статье как часть социального обеспечения на случай постоянной нетрудоспособности в результате инвалидности, старости, потери кормильца.
В своих мемуарах Н. А. Милютин пишет о 1921 г.: «Приехав в начале марта в Москву, я пошел прямо к Владимиру Ильичу и выдвинул перед ним целую систему, сводившуюся к созданию крестьянских комитетов взаимопомощи. Я признался, что в одном уезде (Мценском Орловской губернии) уже проделал подобный опыт, давший положительный результат…» <4>. ——————————— <4> Милютин Н. А. По заданиям Ленина. М., 1986. С. 24 — 25.
Декрет «Об улучшении постановки дела социального обеспечения рабочих и крестьян, семейств красноармейцев», составленный на основе проекта Н. А. Милютина, был принят Советом народных комиссаров в существенно короткий срок — 14 мая 1921 г. <5>. Как указывалось в преамбуле, в целях осуществления поддержки красноармейских и маломощных хозяйств, лишившихся таковой вследствие введения продналога и уничтожения внутренней продразверстки, рабоче-крестьянская власть приняла решение организовать в каждом селении и волости взаимопомощь самого крестьянства в форме крестьянских комитетов общественной взаимопомощи (кресткомов). ——————————— <5> Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. 1921. N 48. Ст. 236.
На комитеты возлагалась прежде всего политическая задача в начавшейся в этот период борьбе с кулаком — «подвести хозяйственную базу под союз бедняка и середняка» <6>. При этом одним из средств ее выполнения являлось осуществление пенсионного обеспечения в деревне за счет аккумуляции средств зажиточных слоев деревни в кресткомах для оказания помощи инвалидам войны (обеспечение по случаю инвалидности военнослужащих), семьям погибших красноармейцев, вдовам, сиротам и беспризорным детям (обеспечение по случаю потери кормильца) <7>. ——————————— <6> Вопросы социального обеспечения. 1926. 1 августа. N 15. Вкладной лист. С. 4. <7> Наказ крестьянским комитетам общественной взаимопомощи. М., 1923. С. 13.
К началу 1924 г. политическая обстановка в стране изменилась: революционный спад в Европе развеял надежды большевиков на укрепление своих позиций в мире: «Ввиду отсутствия зарубежных инвестиций коммунистам не оставалось ничего другого, как сконцентрировать свое внимание на внутреннем рынке, прежде всего — сельскохозяйственном» <8>. ——————————— <8> Венер М. Лицом к деревне: советская власть и крестьянский вопрос (1924 — 1925 гг.) // Отечественная история. 1993. N 5. С. 88.
На XIII съезде РКП(б), проходившем с 23 по 31 мая 1924 г., ориентация партии на крестьянскую политику усиливается: был заслушан доклад М. И. Калинина «О работе в деревне» и широко обсуждались задачи органов общественной взаимопомощи в деревне <9>. На основании решения съезда кресткомы были реорганизованы в крестьянские общества взаимопомощи (КОВ) <10> (вероятно, с целью исключить сходство в названии с комитетами бедноты, занимавшимися продразверсткой и вызывавшими крайне негативное отношение крестьян). ——————————— <9> КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т. 3. М., 1984. С. 240 — 251. <10> Гущин И. В. Развитие социального обеспечения колхозного крестьянства // Труды ВЮЗИ. Социальное обеспечение в СССР за 60 лет (правовые аспекты). М., 1979. С. 90.
Во исполнение названного решения партии Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 25 сентября 1924 г. было утверждено Положение о крестьянских обществах взаимопомощи <11>. Документ на законодательном уровне закрепил юридический статус крестьянских обществ взаимопомощи, определил их цели, задачи, формы помощи и т. д. ——————————— <11> Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. Отдел первый. 29.11.1924. N 81. Ст. 813.
Несмотря на то что в Положении прямо указывалось, что крестьянские общества взаимопомощи призваны организовывать и проводить социальное обеспечение в деревне, их нельзя отнести к форме социального обеспечения. Исследователь И. В. Гущин пишет: «Скорее это была форма самообеспечения престарелых и нетрудоспособных крестьян на основе привлечения средств самих крестьян» <12>. Действительно, основным источником средств обществ устанавливались членские взносы в денежной или в натуральной форме: «Облагают подворно, подушно и подесятинно. Берут деньгами и продуктами, зерном и всевозможными товарами…» <13>. При этом конечно же основная доля взносов носила натуральный характер: «…деньгами не поможешь, а хлеб может и должен дать только сам крестьянин» <14>. ——————————— <12> Гущин И. В. Указ. соч. С. 90. <13> Первый год работы крестьянских комитетов общественной взаимопомощи. М., 1922. С. 9. <14> Общие указания по работе крестьянских комитетов общественной взаимопомощи // Права и обязанности крестьянских комитетов общественной взаимопомощи. 1921. С. 7.
К 1925 г. становится очевидным, что крестьянские общества не оправдали возложенную на них задачу осуществления обеспечения в первую очередь за счет аккумуляции членских взносов и доходов от собственной хозяйственной деятельности: объемы их неизменно снижаются, при этом поступления от государства постоянно растут. Таким образом, обеспечение нетрудоспособного крестьянства фактически становится государственным. Вследствие низких показателей самообеспечения сельского населения, реализуемого крестьянскими обществами взаимопомощи, наблюдается рост недовольства политикой советской власти на селе, возрастает интерес со стороны крестьянства к пенсионному обеспечению: «Старики и старухи не обеспечены ничем, земля делится на едоков, на жилое тоже… Старики и старухи остаются на произвол… пенсию надо назначать, но государство не может всех обеспечить…» <15>. ——————————— <15> Крестьянские истории: российская деревня 1920-х годов в письмах и документах / Сост. С. С. Крюкова. М., 2001. С. 93.
Значимость вопроса введения обеспечения престарелого крестьянства признавалась и на самом высоком уровне власти: в Манифесте юбилейной сессии ЦИК СССР от 15 октября 1927 г. <16> Президиуму ЦИК поручалось разработать закон об обеспечении маломощных крестьян-стариков для внесения его на обсуждение ближайшего съезда Советов. ——————————— <16> Собрание законодательства СССР. 1927. N 61. Ст. 613.
Во исполнение названного поручения Народный комиссариат социального обеспечения РСФСР разработал проект постановления «О государственном обеспечении маломощных крестьян престарелого возраста» <17>. За подписью наркома социального обеспечения И. А. Наговицына проект был внесен на рассмотрение СНК и ВЦИК РСФСР и должен был обсуждаться на V Съезде Советов СССР, проходившем с 20 по 28 мая 1929 г. Однако закон так и не был принят. Причины этого в официальных источниках не раскрывались, начиная с 1930 г. публикации по поводу необходимости принятия данного закона попросту перестают появляться на страницах печати. Объяснением столь резкой смены государственного курса в отношении пенсионного обеспечения крестьянства служит переход к политике сплошной коллективизации на селе. Вследствие этого и обеспечение нетрудоспособных крестьян должно было перейти к кассам социального обеспечения колхозов, Закон о которых был утвержден 14 января 1930 г. <18>. Введение государственного обеспечения крестьян в такой ситуации противоречило принципу самостоятельности коллективных хозяйств. Но, несмотря на это, нельзя не отметить прогрессивный характер попытки введения государственного пенсионного обеспечения престарелых крестьян уже в конце 20-х годов XX в. ——————————— <17> Объяснительная записка НКСО РСФСР к проекту постановления «О государственном обеспечении маломощных крестьян престарелого возраста» // Материалы к V Съезду Советов Союза ССР. Год не указан. <18> О кассах социального обеспечения коллективизированного населения // Вопросы социального обеспечения. 1930. N 3(90). С. 2.
Таким образом, в политике советской власти в деревне в период нэпа можно выделить социальную направленность: трудовое крестьянство получает возможность обеспечения по случаю инвалидности или утраты кормильца за счет аккумуляции средств обществ взаимопомощи с элементами государственной поддержки.
