(Антипьева Н. В.) («Российский юридический журнал», 2010, N 1)
ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ АНТИИНФЛЯЦИОННОЙ ЗАЩИТЫ ДЕНЕЖНЫХ ДОХОДОВ ГРАЖДАН В СФЕРЕ ТРУДА И СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Н. В. АНТИПЬЕВА
Антипьева Наталья Валерьевна — кандидат юридических наук, доцент кафедры социального права юридического факультета Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского (Омск).
Анализируются предусмотренные законодательством механизмы защиты от инфляции денежных доходов граждан. Автор исследует историю развития законодательства об индексации и виды индексации, формулирует определения понятий «индексация» и «пересмотр социальных выплат».
Legal mechanisms of citizens’ from inflation in the sphere of labor and social security monetary incomes protection N. V. Antipyeva
In clause the mechanisms of protection stipulated by the legislation from inflation of monetary incomes of citizens are analyzed. The author investigates history of development of the legislation on indexation and kinds of indexation, formulates definition of notions «indexation» and «revision of social payment».
Key words: indexation, inflation, pension, social payments incomes of citizens.
Переход к рыночной экономике потребовал формирования системы защиты денежных доходов населения от инфляции. Началом этого процесса можно считать принятие Закона РСФСР от 24 октября 1991 г. «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР» <1> (далее — Закон об индексации), где определялось понятие индексации как установленного государством механизма увеличения денежных доходов и сбережений граждан в связи с ростом потребительских цен (ст. 1) <2>. Целью индексации признавалось поддержание покупательной способности денежных доходов и сбережений граждан. В этой же статье закреплялось, что индексация может сочетаться, а в некоторых случаях и заменяться иными методами государственного регулирования доходов населения (пересмотр уровня оплаты труда, размеров пенсий, социальных пособий и т. д.). Однако сущность пересмотра денежных доходов населения не раскрывалась, а иные методы государственного регулирования доходов населения названы не были. ——————————— <1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 45. Ст. 1488. <2> Такой подход в целом соответствует экономическому пониманию категории «индексация». Подробнее см.: Политика доходов и качество жизни населения / Под ред. Н. А. Горелова. СПб., 2003. С. 142 — 144, 609.
Основой предусмотренного Законом механизма индексации являлся индекс потребительских цен на продовольственные товары, а также платные услуги. Он должен был рассчитываться нарастающим итогом ежеквартально с начала года на базе статистических данных, полученных в результате наблюдений за изменением розничных цен в государственной, кооперативной и частной торговле, а также в сфере услуг на основе фактически сложившегося уровня потребления за предыдущий год в РСФСР по фиксированному набору основных потребительских товаров и услуг (без учета товаров и услуг необязательного пользования). Индекс потребительских цен, с которого должна начинаться индексация денежных доходов и сбережений граждан, назывался порогом индексации и устанавливался в размере 6%. К числу объектов индексации в соответствии с законодательством относились: 1) оплата труда работников организаций, кроме работников предприятий, самостоятельно определяющих цены на производимые ими товары и оказываемые услуги; 2) государственные пенсии, стипендии, социальные пособия (семьям с детьми, по безработице, временной нетрудоспособности и др.), кроме единовременных; 3) вклады граждан в Сберегательном банке РСФСР; 4) государственные займы РСФСР и иные государственные ценные бумаги РСФСР, взносы в организации государственного страхования РСФСР. В соответствии со ст. 5 Закона об индексации индексация должна была осуществляться в следующем порядке. Первая часть индексируемых доходов, равная полуторной величине минимальной месячной оплаты труда в РСФСР, повышалась на индекс потребительских цен. Вторая часть дохода, равная полуторной величине минимальной оплаты труда, — на 50% индекса потребительских цен. Повышенный в связи с индексацией денежный доход определялся путем умножения первой и второй частей дохода, подлежащего индексации, соответственно на полный индекс или на 50% индекса потребительских цен. Таким образом, в Законе предусматривалась неполная индексация доходов граждан. Для индексации сбережений были установлены специальные правила (ст. 6 Закона об индексации). Анализ положений нормативных правовых актов показывает, что на основе Закона об индексации единые правила антиинфляционной защиты заработной платы и социальных выплат, получаемых гражданами, так и не сформировались. Об этом свидетельствует и содержание Постановления Конституционного Суда РФ от 31 мая 1993 г. N 12-П <3>, где подчеркивается отсутствие механизма реализации Закона об индексации, а также обращается внимание на то, что несоблюдение порядка введения в действие и неприменение всех требований, предусмотренных ст. ст. 1 и 2 Закона об индексации, нарушают основные права граждан, закрепленные в ст. ст. 13 и 52 Конституции РФ. ——————————— <3> Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 1993 г. N 12-П по делу о проверке конституционности Закона РСФСР от 24 октября 1991 г. «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР» и Постановления Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. «О порядке введения в действие Закона РСФСР «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР», Постановления девятого (внеочередного) Съезда народных депутатов РФ от 27 марта 1993 г. «О компенсации и восстановлении сбережений граждан РФ», Указа Президента РФ от 28 марта 1993 г. «О защите сбережений граждан РФ» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 29. Ст. 1142.
Была недостаточно эффективной индексация трудовых доходов граждан, реализовавших свое право на труд в иных, кроме работы по трудовому договору, формах несамостоятельного труда. Так, в Законе РФ от 22 января 1993 г. «О статусе военнослужащих» <4> в качестве гарантии защиты от инфляции закреплялось лишь, что оклады по первичным воинским должностям солдат и матросов, проходящих службу по контракту, не могут быть менее пяти минимальных размеров оплаты труда, а оклады по воинским званиям не могут быть менее половины воинских должностных окладов. Это является примером опосредованной индексации, предполагающей повышение размера одних выплат вследствие роста других. Механизм повышения остальных выплат, составляющих денежное довольствие лиц, проходящих военную службу, не устанавливался. ——————————— <4> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 6. Ст. 188.
Кроме того, законодательство об антиинфляционной защите социальных выплат оставалось достаточно противоречивым. Так, в Указе Президента РСФСР от 18 декабря 1991 г. «Об увеличении компенсационных выплат в 1991 — 1992 годах и порядке индексации денежных доходов населения в 1992 году» <5> было сказано о повышении с 1 января 1992 г. минимального размера пенсии по старости при общем трудовом стаже, равном требуемому для назначения полной пенсии, до уровня минимального размера оплаты труда (342 руб. в месяц). Социальные пособия и компенсационные выплаты устанавливались в процентном отношении к минимальному размеру оплаты труда. В п. 7 названного Указа говорилось о введении в 1992 г. порядка индексации доходов населения на основе регулярного (не реже одного раза в квартал) пересмотра размеров оплаты труда работников организаций, финансируемых из бюджетных источников, государственных пенсий, стипендий, пособий и других социальных выплат с учетом индекса оплаты труда работников промышленности РСФСР и индекса потребительских цен. Таким образом, помимо предусмотренного Законом об индексации индекса потребительских цен упомянут также индекс оплаты труда работников промышленности, хотя правила его применения в процессе индексации не определены. ——————————— <5> Российская газета. 1991. 24 дек.
Затем на протяжении длительного времени рост социальных выплат обусловливался именно повышением минимального размера оплаты труда. Отдельные законодательные акты закрепляли специальный механизм индексации установленных в них социальных выплат. Примером является Закон РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» <6> (далее — Закон о государственных пенсиях). Вопросам повышения пенсий в связи с ростом стоимости жизни была посвящена ст. 7 названного Закона. В первоначальной редакции этой статьи предусматривалось повышение пенсий, с момента назначения которых прошло более года. В качестве показателей, на основе которых осуществляется такое повышение, были названы рост стоимости жизни и оплаты труда занятого в народном хозяйстве населения. Термин «индексация» в приведенной норме не употреблялся. ——————————— <6> Бюллетень Министерства труда РФ. 2000. N 7.
Впоследствии текст данной статьи менялся. По мнению М. Л. Захарова и Э. Г. Тучковой, именно «внесенные изменения в конечном итоге существенно ослабили защиту пенсионных выплат от инфляции и явились одной из главных причин разрушения пенсионной системы и стремительного обнищания пенсионеров» <7>. ——————————— <7> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Практический и научный комментарий к Закону Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации». М., 1997. С. 18.
Сначала положения ст. 7 Закона о государственных пенсиях были скорректированы Законом РФ от 3 апреля 1992 г. «О досрочном введении в действие Закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» (ст. 8) <8>. С 1 мая 1992 г. они предусматривали индексацию пенсий в связи с повышением стоимости жизни в установленном законом порядке. В Законе также закреплялось, что при повышении минимальных размеров пенсий в централизованном порядке все пенсии увеличиваются пропорционально повышению их минимальных размеров. При этом в ст. 6 Закона РФ «О досрочном введении в действие Закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» говорилось об осуществлении индексации пенсий в соответствии с Законом об индексации начиная с августа 1992 г., если индекс потребительских цен за май и июнь 1992 г. составил 106% или более. ——————————— <8> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 17. Ст. 895.
В Законе РФ «О досрочном введении в действие Закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» также закреплялся механизм увеличения размера среднего заработка, используемого для исчисления пенсии, в связи с повышением стоимости жизни и изменениями в уровне номинальной оплаты труда (ст. 7). Данный механизм (затем он стал именоваться индексацией заработка) также был предназначен для обеспечения антиинфляционной защиты пенсионных выплат. Спустя два года ст. 7 Закона о государственных пенсиях вновь претерпела изменения <9>: пенсии не реже одного раза в три месяца подлежали индексации или компенсации в связи с повышением стоимости жизни. Таким образом, помимо индексации предполагалось использование и компенсационных механизмов, хотя различия между ними в Законе не конкретизировались. К проблеме соотношения этих категорий обращались Е. Г. Азарова и З. А. Кондратьева, подчеркнувшие, что «индексация пенсий — это повышение размера минимальной пенсии по старости и пропорциональное увеличение размеров всех остальных пенсий», тогда как компенсационные выплаты представляют собой «денежные доплаты к пенсии, устанавливаемые в твердой сумме, либо единой для всех, либо дифференцированной в зависимости от размера получаемой пенсии» <10>. ——————————— <9> Федеральный закон от 5 мая 1994 г. «О порядке индексации и перерасчета пенсий, установленных в соответствии с Законом РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» // Рос. газ. 1994. 7 мая. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Закону Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» Е. Г. Азаровой, З. А. Кондратьевой включен в информационный банк. —————————————————————— <10> Азарова Е. Г., Кондратьева З. А. Комментарий к Закону РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации». М., 1997. С. 25.
Наряду с установлением механизмов повышения пенсий в Законе о государственных пенсиях изменение их размеров осуществлялось и на подзаконном уровне. Динамика этих процессов подробно рассмотрена в работах М. Л. Захарова и Э. Г. Тучковой <11>. ——————————— <11> См., например: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 18 — 34.
Последняя редакция ст. 7 Закона о государственных пенсиях вступила в силу с 1 февраля 1998 г. <12>. В ней закреплялся новый способ исчисления государственных пенсий с использованием индивидуального коэффициента пенсионера посредством специальной формулы, в которую был заложен механизм ежеквартального изменения размеров пенсий с учетом средней заработной платы в стране. При этом увеличение пенсий, исчисленных в обычном порядке, производилось в связи с ростом заработной платы четыре раза в год: с 1 февраля, 1 мая, 1 августа, 1 ноября. ——————————— <12> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3585.
Сказанное позволяет констатировать, что механизм индексации пенсий существовал одновременно с установлением компенсаций к пенсионным выплатам и закреплением иных механизмов повышения пенсий с учетом различных показателей (среди них — уровень роста заработной платы и повышение стоимости жизни). Основная часть социальных выплат (пособие по безработице; пособия для граждан, имеющих детей; выплаты лицам, пострадавшим от воздействия радиации, и т. д.) повышалась в связи с увеличением минимального размера оплаты труда, так как их размер определялся исходя из этой величины. После принятия Федерального закона от 7 августа 2000 г. «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации» <13> все социальные выплаты с 1 января 2001 г. установлены в твердом размере исходя из базовой суммы 100 руб. В дальнейшем увеличение размеров социальных выплат производилось различными способами, в том числе посредством внесения изменений в соответствующие законодательные акты. В отношении некоторых выплат появились специальные правила индексации. Впоследствии с 1 января 2005 г. в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. <14> утратил силу Закон об индексации. В настоящее время правила индексации различных социальных выплат предусматриваются устанавливающими их законами. ——————————— <13> СЗ РФ. 2000. N 33. Ст. 3348. <14> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
Так, механизм индексации трудовых пенсий закреплен в ст. 17 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» <15> (далее — Закон о трудовых пенсиях). С 1 января 2002 г. по 31 декабря 2009 г. размер базовой части трудовой пенсии индексировался с учетом темпов роста инфляции в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда РФ на соответствующий финансовый год. ——————————— <15> СЗ РФ. 2001. N 52. Ч. I. Ст. 4920.
Размер страховой части трудовой пенсии в указанный период индексировался исходя из уровня роста цен в следующем порядке: 1) при росте цен за каждый календарный квартал не менее чем на 6% — один раз в три месяца с первого числа месяца, следующего за первым месяцем очередного квартала, т. е. с 1 февраля, 1 мая, 1 августа и 1 ноября; 2) при меньшем уровне роста цен, но не менее чем на 6% за каждое полугодие — один раз в шесть месяцев, т. е. с 1 августа и 1 февраля, если в течение соответствующего полугодия с учетом предыдущего правила индексация еще не производилась; 3) в случае роста цен за соответствующее полугодие менее чем на 6% — один раз в год с 1 февраля, если в течение года индексация на основании изложенных выше правил не производилась. Согласно подп. 5 п. 7 ст. 17 Закона о трудовых пенсиях (в редакции до 1 января 2010 г.) коэффициент индексации размера страховой части трудовой пенсии определялся Правительством РФ исходя из уровня роста цен за соответствующий период. Если годовой индекс роста среднемесячной заработной платы в Российской Федерации превышал суммарный коэффициент произведенной индексации размера страховой части трудовой пенсии в этом же году, с 1 апреля следующего года производилось дополнительное увеличение размера страховой части трудовой пенсии на разницу между годовым индексом роста среднемесячной заработной платы в Российской Федерации и указанным коэффициентом. При этом дополнительное увеличение размера страховой части трудовой пенсии (с учетом ранее произведенной индексации указанной части трудовой пенсии) не могло превышать индекс роста доходов Пенсионного фонда РФ в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий. Закон о трудовых пенсиях также закреплял правила индексации накопительной части трудовой пенсии, которая пока не назначается. Предполагалось, что накопительная часть будет индексироваться ежегодно с 1 июля года, следующего за годом, на который приходится ее назначение или перерасчет, с учетом доходов от инвестирования средств пенсионных накоплений и изменения ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости (п. 9 ст. 17 Закона о трудовых пенсиях в редакции от 1 января 2010 г.). Нетрудно заметить, что такой механизм индексации трудовых пенсий имел много общего с ранее действовавшим: аналогичным образом определялись периоды и порог индексации. Вместе с тем указанный подход представлялся несколько противоречивым. Во-первых, в силу очевидной взаимозависимости роста цен и инфляции были непонятны причины разграничения механизма индексации базовой и страховой части пенсии. Как отмечается в экономической литературе, инфляция представляет собой «повышение общего уровня цен, сопровождающееся обесценением денежной единицы» <16>. Следовательно, уровень инфляции соответствует темпам роста цен, поэтому коэффициенты индексации базовой и страховой части трудовой пенсии должны были признаваться равными. Во-вторых, основания индексации накопительной части пенсии никак не зависели от внешних факторов в виде инфляции или повышения уровня жизни, в силу чего механизм увеличения размера накопительной части пенсии нельзя было признать индексацией. ——————————— <16> Курс экономической теории: Учеб. Киров, 2000. С. 511 (автор главы — М. В. Сафрончук).
С 1 января 2010 г. ст. 17 Закона о трудовых пенсиях применяется в новой редакции <17>. В связи с изменениями правил определения размеров трудовых пенсий базовая часть в их составе выделяться не будет. Вместо нее в состав страховой части трудовой пенсии (по старости, по инвалидности и в связи с потерей кормильца) войдет фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии. Индексация страховой части трудовой пенсии с 1 января 2010 г. производится по тем же правилам, что и прежде применялись для этой цели и уже были проанализированы. ——————————— <17> См.: статья 28 Федерального закона от 24 июля 2009 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» // Рос. газ. 2009. 29 июля.
Внесение изменений в Закон о трудовых пенсиях позволило преодолеть противоречия, возникавшие при использовании категорий «темпы роста инфляции» и «уровень роста цен» в процессе индексации базовых и страховых частей трудовых пенсий. Однако недостатки индексации накопительной части пенсии сохранились. Новая редакция ст. 17 Закона о трудовых пенсиях предполагает, что размер накопительной части трудовой пенсии по старости подлежит ежегодной индексации с 1 июля года, следующего за годом, на который приходится ее назначение или перерасчет, с учетом доходов от инвестирования средств пенсионных накоплений. Таким образом, изменение ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости в расчет приниматься не будет, но противоречие между данной нормой и содержанием понятия «индексация» по-прежнему сохраняется. Правила индексации трудовых пенсий являются примером одного из двух предусмотренных законодательством о социальной защите населения механизмов индексации социальных выплат. Первый механизм предполагает традиционное осуществление индексации с учетом уровня инфляции. Кроме трудовых пенсий так индексируется размер ежемесячной страховой выплаты по страхованию профессиональных рисков. Согласно п. 11 ст. 12 Федерального закона от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» <18> данная выплата индексируется с учетом уровня инфляции в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете Фонда социального страхования РФ на соответствующий финансовый год. Коэффициент индексации и ее периодичность определяются Правительством РФ. ——————————— <18> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3803.
Второй механизм появился недавно и становится все более распространенным. Он представлен нормами Федерального закона от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» <19>, где закреплено, что пособия, устанавливаемые в твердых суммах, индексируются в размере и сроки, которые предусмотрены законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период, исходя из установленного указанным законом прогнозного уровня инфляции (ч. 1 ст. 4.2). ——————————— <19> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1929.
В аналогичном порядке — исходя из уровня инфляции, устанавливаемого законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, — индексируются размеры выплат гражданам, пострадавшим в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС. Исключение предусмотрено в отношении тех выплат, индексация которых производится в соответствии с другими федеральными законами (ч. 3 ст. 5 Закона РФ от 15 мая 1991 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» <20>). ——————————— <20> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699.
В п. 3 ст. 9 и п. 1 ст. 10 Федерального закона от 12 января 1996 г. «О погребении и похоронном деле» <21> предусмотрена индексация сумм, направляемых на предоставление гарантированного перечня услуг по погребению и выплату пособия на погребение, исходя из прогнозируемого уровня инфляции, установленного законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, в сроки, определяемые Правительством РФ. ——————————— <21> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 146.
Такой подход позволяет учесть различия между выделяемыми в экономической науке видами индексации. «Индексация может быть ретроспективной и ожидаемой. В первом случае компенсация осуществляется в соответствии с ростом цен, имевшим место за определенный период, во втором — покрывает ожидаемый рост цен. С точки зрения социальной защиты населения от падения реальных доходов в связи с ростом цен второй подход более предпочтителен» <22>. В то же время эффективность ожидаемой индексации может снижаться, если реальный уровень роста цен будет значительно выше прогнозируемого. ——————————— <22> Политика доходов и качество жизни населения. С. 143.
Второй механизм индексации, как было отмечено, получил распространение лишь в последние годы, так как в Федеральном законе «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» до 2008 г. норм об индексации не было. В Федеральном законе «О погребении и похоронном деле» соответствующие положения появились с 1 января 2009 г. Анализируя систему антиинфляционной защиты социальных предоставлений, необходимо еще раз подчеркнуть, что иногда она имеет опосредованный характер. Именно таким образом до 1 января 2010 г. осуществлялась индексация ежемесячных денежных выплат (далее также — ЕДВ), установленных различными законодательными актами. Например, на основании п. 4 ст. 9.1 Закона РФ от 15 января 1993 г. «О статусе Героев Советского Союза, Героев РФ и полных кавалеров ордена Славы» <23> (в редакции до 1 января 2010 г.) размер ЕДВ подлежал индексации в порядке, установленном Законом о трудовых пенсиях для индексации размера базовой части трудовой пенсии. Аналогичные положения содержались в п. 4 ст. 6.2 Федерального закона от 9 января 1997 г. «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» <24>, п. 5 ст. 23.1 Федерального закона от 12 января 1995 г. «О ветеранах» <25>, п. 4 ст. 28.1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» <26>, ст. 27.1 Закона о социальной защите чернобыльцев, ст. 4.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» <27> (все нормы — в редакции до 1 января 2010 г.). ——————————— <23> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 7. Ст. 247. <24> СЗ РФ. 1997. N 3. Ст. 349. <25> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 168. <26> СЗ РФ. N 48. Ст. 4563. <27> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 128.
Данный способ защиты денежных доходов граждан от инфляции объясняет необходимость более тщательного исследования динамики изменений размера базовой части трудовой пенсии. Как уже отмечалось, механизм индексации указанной выплаты предполагал ее повышение на основании актов Правительства РФ в связи с инфляцией. Между тем в последний раз базовая часть трудовой пенсии индексировалась в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 марта 2007 г. «Об утверждении коэффициента индексации с 1 апреля 2007 г. базовой части трудовой пенсии и коэффициента дополнительного увеличения с 1 апреля 2007 г. размера страховой части трудовой пенсии» <28>. Впоследствии пенсии неоднократно увеличивались (с 1 октября и 1 декабря 2007 г., с 1 августа 2008 г., с 1 марта и 1 декабря 2009 г.), но уже посредством внесения изменений в соответствующие положения Закона о трудовых пенсиях <29>. ——————————— <28> СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1694. <29> Федеральный закон от 24 сентября 2007 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с установлением размеров базовых частей трудовых пенсий» // СЗ РФ. 2007. N 40. Ст. 4711; Федеральный закон от 1 ноября 2007 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения уровня материального обеспечения отдельных категорий граждан» // СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5421; Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения уровня материального обеспечения отдельных категорий граждан» // СЗ РФ. 2008. N 52. Ч. I. Ст. 6224; Федеральный закон от 28 апреля 2009 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения уровня материального обеспечения отдельных категорий граждан» // СЗ РФ. 2009. N 18. Ч. I. Ст. 2152.
Повышение размера базовой части трудовой пенсии на основе норм специального закона соответствовало п. 6 ст. 17 Закона о трудовых пенсиях (в редакции от 1 января 2010 г.), предусматривающему такую возможность в целях поэтапного приближения величины базовой части пенсии к величине прожиточного минимума пенсионера. Однако такое увеличение в соответствии с законом предполагалось наряду с индексацией пенсий. Это условие не было соблюдено при внесении в Закон о трудовых пенсиях изменений, касающихся размеров базовых частей пенсий. В результате не производилась и индексация ЕДВ, предусмотренных названными законами. При этом Федеральным законом от 1 ноября 2007 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения уровня материального обеспечения отдельных категорий граждан» вместе с новыми размерами базовых частей трудовых пенсий закреплялись и увеличенные (с 1 апреля 2008 г.) размеры ежемесячных денежных выплат. Однако в данной редакции указанный Закон в отношении ежемесячных денежных выплат в силу не вступил, так как размеры ЕДВ несколько позже были определены Федеральным законом от 1 марта 2008 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в целях повышения размеров отдельных видов социальных выплат и стоимости набора социальных услуг» <30>. С 1 июля 2008 г. ежемесячные денежные выплаты вновь повышены на основании Федерального закона от 14 июля 2008 г. «О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в целях повышения размеров отдельных видов социальных выплат и стоимости набора социальных услуг» <31>. Таким способом ЕДВ повышались и в дальнейшем (в последний раз — с 1 апреля 2009 г.). ——————————— <30> СЗ РФ. 2008. N 9. Ст. 817. <31> СЗ РФ. N 29. Ч. I. Ст. 3410.
Сказанное свидетельствует, что увеличение размеров ЕДВ в последнее время осуществлялось вне связи с индексацией размера базовой части трудовой пенсии, хотя и параллельно с ее ростом. Не совпадали и периоды повышения данных выплат. Такой подход не отвечал законодательному механизму индексации и фактически представлял собой пересмотр размеров социальных выплат (об институте пересмотра социальных выплат будет подробно сказано далее). Как известно, набор социальных услуг <32>, предусмотренный Федеральным законом от 17 июля 1999 г. «О государственной социальной помощи» <33>, и ежемесяч ная денежная выплата как виды социальных предоставлений связаны между собой, поскольку часть ЕДВ направляется на финансирование набора социальных услуг, если гражданин не отказался от его получения. Реализовать право на отказ от набора социальных услуг можно полностью или частично (отказавшись от одной из двух услуг). ——————————— <32> Набор социальных услуг включает дополнительную бесплатную медицинскую помощь и бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно (п. 1 ст. 6.2). <33> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3699.
Правила повышения сумм, направляемых на оплату набора социальных услуг, до 1 января 2010 г. отличались некоторыми особенностями. Согласно п. 1 ст. 6.5 Федерального закона «О государственной социальной помощи» (в редакции от 1 января 2010 г.) изменение суммы, направляемой на оплату предоставляемого гражданину набора социальных услуг (социальной услуги), производилось в порядке и сроки, определяемые Правительством РФ. Однако критерии, руководствуясь которыми Правительство РФ должно принимать такое решение, законом не устанавливались, поэтому нельзя было сделать однозначный вывод о том, что повышение обязательно связано с инфляционными процессами. Механизм защиты ЕДВ и набора социальных услуг от инфляции должен быть одинаковым, так как эти социальные предоставления взаимосвязаны. С 1 января 2010 г. данный тезис нашел свое воплощение в законодательстве. В новой редакции п. 1 ст. 6.5 Федерального закона «О государственной социальной помощи» сказано: сумма средств, направляемых на оплату предоставляемого гражданину набора социальных услуг (социальной услуги), подлежит индексации в порядке и сроки, которые установлены законодательством Российской Федерации для индексации ежемесячных денежных выплат. Размер ЕДВ будет индексироваться один раз в год с 1 апреля текущего года исходя из установленного законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период прогнозного уровня инфляции. Такое положение включено в упомянутые ранее законы о социальной защите различных категорий граждан. Это свидетельствует об унификации подхода к институту индексации и о расширении сферы применения ожидаемой (перспективной) индексации. Характеризуя сущность индексации, необходимо упомянуть, что защита денежных доходов граждан от инфляции не должна рассматриваться в качестве исключительной функции данного института. О. С. Курченко полагает, что «среди мер защиты, применяемых по отношению к органу социального обеспечения, важное место должно отводиться индексации несвоевременно выплаченных сумм социальных выплат» <34>. ——————————— <34> Подробнее см.: Курченко О. С. Государство как субъект права социального обеспечения: Автореф. … дис. канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 7 — 8.
Актуальным в настоящее время способом антиинфляционной защиты денежных доходов граждан является пересмотр размеров социальных выплат. В настоящее время институт пересмотра закреплен в Законе РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» <35> (далее — Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих) и Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» <36>. ——————————— <35> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 9. Ст. 328. <36> Российская газета. 2006. 31 дек.
Согласно ст. 49 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих пенсии, назначенные лицам, проходившим военную службу, приравненным к ним категориям граждан, а также их семьям, при увеличении денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов подлежат пересмотру исходя из уровня увеличения и одновременно с ним. Минимальные размеры пенсий, надбавки к пенсиям, увеличения и повышения пенсий, предусмотренные данным Законом, при увеличении расчетного размера пенсии подлежат пересмотру одновременно с его увеличением. На первый взгляд, пересмотр пенсий, установленных Законом о пенсионном обеспечении военнослужащих, с инфляцией прямо не связан. Однако это не так. Согласно Федеральному закону от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» <37> размеры окладов по типовым воинским должностям и окладов по воинским званиям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, устанавливаются не ниже размеров должностных окладов и надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд соответствующих категорий государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. При повышении (индексации) размеров денежного содержания федеральных государственных служащих одновременно в той же пропорции повышаются (индексируются) размеры денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (п. 2 ст. 12). Как сказано в п. 11 ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» <38>, размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы ежегодно увеличиваются (индексируются) в соответствии с законом о федеральном бюджете на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен). ——————————— <37> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331. <38> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Пересмотр минимальных размеров пенсий для военнослужащих и различных доплат к ним осуществляется также в связи с увеличением расчетного размера пенсии, который до 1 января 2010 г. устанавливался в размере базовой части трудовой пенсии по старости, предусмотренном п. 1 ст. 14 Закона о трудовых пенсиях, и пересматривался одновременно с увеличением размера базовой части трудовой пенсии по старости по п. 6 ст. 17 Закона о трудовых пенсиях (в редакции до 1 января 2010 г.). Как уже отмечалось, в п. 6 ст. 17 Закона о трудовых пенсиях (в редакции до 1 января 2010 г.) был установлен механизм индексации базовых частей трудовых пенсий с учетом инфляции. Это подтверждало тот факт, что пересмотр пенсий, назначенных по Закону о пенсионном обеспечении военнослужащих, тесно связан с инфляционными процессами, особенно с учетом того, что повышение окладов денежного содержания также производится именно в связи с инфляцией. С 1 января 2010 г. минимальные размеры пенсий, надбавки к пенсиям, увеличения и повышения пенсий, предусмотренные Законом о пенсионном обеспечении военнослужащих, определяются исходя из расчетного размера пенсии, равного размеру социальной пенсии, предусмотренному подп. 1 п. 1 ст. 18 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» <39>, и пересматриваются одновременно с изменением (индексацией) размера социальной пенсии. ——————————— <39> СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4831.
Социальные пенсии будут индексироваться ежегодно с 1 апреля с учетом темпов роста цен на товары и услуги за прошедший год. Если за данный период темпы роста прожиточного минимума пенсионера в Российской Федерации превысят темпы роста цен на товары и услуги, с 1 июля будет производиться дополнительная индексация указанных социальных пенсий на разницу между годовым индексом роста прожиточного минимума пенсионера в Российской Федерации и годовым индексом роста цен на товары и услуги (ч. 1 ст. 25 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» в редакции после 1 января 2010 г.). Однако это решение вряд ли можно признать удачным, так как социальные пенсии установлены для лиц, не имеющих права на пенсионное обеспечение в связи с трудовой или иной общественно полезной деятельностью. Поэтому пересмотр выплат, установленных в связи с трудовой деятельностью в виде прохождения военной службы, не должен зависеть от динамики роста таких предоставлений, как социальные пенсии, даже несмотря на то, что с 1 января 2010 г. социальные пенсии могут рассматриваться в качестве определенной базовой величины (так, с учетом размера социальных пенсий будут рассчитываться иные пенсии по государственному социальному обеспечению). В п. 2 ст. 6 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» сказано, что размер материнского (семейного) капитала ежегодно пересматривается с учетом темпов роста инфляции и устанавливается законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. В 2007 г. размер материнского (семейного) капитала составил 250000 руб., в 2008 г. — 276250 руб. <40>, в 2009 г. — 312162 руб. 50 коп. <41>. По существу механизм пересмотра материнского капитала мало отличается от ожидаемой индексации. ——————————— <40> См.: п. 1 ст. 11 Федерального закона от 24 июля 2007 г. «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов» // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 3995. <41> См.: п. 1 ст. 11 Федерального закона от 24 ноября 2008 г. «О федеральном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов» // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5499.
Завершая рассмотрение вопроса об антиинфляционной защите денежных доходов граждан, необходимо отметить, что в Трудовом кодексе РФ есть гарантии обеспечения повышения уровня реального содержания заработной платы, которые включают индексацию заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги (ст. 134). Однако механизм реализации указанной нормы, к сожалению, закреплен недостаточно четко. Приведенные способы защиты от инфляции предназначены для социальных выплат и заработной платы (оплаты труда государственных служащих). Вместе с тем государство также принимает меры по обеспечению сохранности денежных сбережений граждан. Наиболее доступным для населения и самым распространенным способом хранения и накопления денежных средств является размещение их во вкладах в банках. Привлечение средств во вклады не только отвечает экономическим интересам государства, но и соответствует нуждам граждан, которые, не имея достаточных специальных знаний, ограничены в возможностях эффективного распоряжения денежными средствами в целях их приумножения. Существенным препятствием на пути популяризации банковских вкладов среди населения длительное время являлось недоверие граждан к банковской системе, так как в период экономических реформ начала 1990-х гг. денежные средства, размещенные во вкладах, обесценились. Для преодоления данной негативной тенденции государством были реализованы специальные меры. Прежде всего, был принят Федеральный закон от 10 мая 1995 г. «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» <42>, гарантировавший восстановление и обеспечение сохранности ценности некоторых денежных сбережений, созданных гражданами Российской Федерации (например, путем их помещения на вклады в Сберегательный банк РФ). Ежегодно законом о федеральном бюджете устанавливается объем финансирования компенсационных выплат и во исполнение положений данного Закона принимаются акты Правительства РФ, определяющие порядок и условия их осуществления <43>. В данном случае можно вести речь о компенсации государством вреда, причиненного имуществу граждан вследствие недостаточно эффективной экономической политики. ——————————— <42> СЗ РФ. 1995. N 20. Ст. 1765. <43> См., например: Правила осуществления в 2009 году компенсационных выплат отдельным категориям граждан Российской Федерации по вкладам в Сберегательном банке РФ, являющимся гарантированными сбережениями в соответствии с Федеральным законом «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации». Утв. Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2009 г. // СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1293.
В современных условиях активное развитие банковской системы предполагает самостоятельность граждан при решении вопроса о том, какому банку доверить свободные денежные средства. Однако государство осуществляет контроль за деятельностью банков и старается обеспечить стабильность их работы, гарантировав гражданам сохранность сбережений. Для этого в соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности» <44> используются традиционные средства: государственная регистрация кредитных организаций; лицензирование банковских операций; закрепление особых требований к их уставному капиталу; установление минимального размера собственных средств (капитала) и т. д. ——————————— <44> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357.
Вместе с тем существуют и особые превентивные механизмы, обеспечивающие сохранность сбережений граждан на основании Федерального закона от 23 декабря 2003 г. «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» <45>. Он принят для защиты прав и законных интересов вкладчиков банков Российской Федерации, укрепления доверия к банковской системе Российской Федерации и стимулирования привлечения сбережений населения в банковскую систему Российской Федерации (п. 1 ст. 1 указанного Закона). ——————————— <45> СЗ РФ. 2003. N 52. Ст. 5029.
Сказанное позволяет сделать следующие выводы. 1. Защита денежных доходов граждан от неблагоприятных экономических явлений в виде инфляции может носить не только компенсационный, но и предупредительный характер. 2. Основными формами антиинфляционной защиты можно признать индексацию и пересмотр размеров социальных выплат. Наиболее распространена индексация (прямая или опосредованная), которая представляет собой форму антиинфляционной защиты социальных выплат посредством увеличения их размера с использованием специально установленных коэффициентов, определяемых органами государственной власти на основе анализа или прогноза роста потребительских цен. В свою очередь, пересмотр социальных выплат можно определить как предусмотренную взамен индексации форму увеличения их размера путем его повышения или пересчета в целях защиты от инфляции. В настоящее время в законодательстве закреплены разные модели индексации социальных выплат, предполагающие использование различных повышающих коэффициентов. В связи с тем что индексация основывается на динамике роста цен, представляется рациональным унифицировать процесс определения коэффициентов индексации. 3. Существуют иные помимо инфляции негативные экономические процессы, способные привести к утрате гражданами их сбережений. Для преодоления подобных рисков государство использует гражданско-правовые средства, среди которых система страхования банковских вкладов, а также социально-обеспечительные механизмы, направленные на компенсацию обесценившихся сбережений. Эти средства заслуживают специального комплексного исследования в рамках различных отраслевых юридических наук, прежде всего гражданского права и права социального обеспечения.
