(Мацулевич Ю.) («Социальное и пенсионное право», 2010, N 2)
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЛИТОВСКОГО ПЕНСИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ <*>
Ю. МАЦУЛЕВИЧ
——————————— <*> Maczulevich Yu. Certain peculiarities of reform of lithuanian pension legislation at contemporary stage.
Мацулевич Ю., Вильнюсский университет, юридический факультет, кафедра частного права.
В статье автор раскрывает причины, процесс и основные итоги формирования пенсионного законодательства Литовской Республики на современном этапе.
Ключевые слова: право социального обеспечения, пенсионное страхование, валоризация, пенсионный возраст, пенсионный фонд, пенсионные накопления.
The author of the article reveals the causes, procedure and basic results of formation of pension legislation of the Lithuanian Republic at contemporary stage.
Key words: law of social security, pension insurance, valorization, pension age, pension fund, pension savings.
В последнее время авторы многих западных стран склоняются к мнению, что отдельные системы социального обеспечения имеют право на известную автономию по отношению как одна к другой, так и применительно к европейскому праву социального обеспечения <1>. Именно с этих позиций хотелось бы подойти к рассмотрению литовского пенсионного законодательства. ——————————— <1> См.: Pieters Danny. Functional federalism for our social security? // Studies in Labour Low and Social Policy. Krakow, 2009. S. 433 — 439.
В настоящее время как литовское право социального обеспечения в целом, так и пенсионное право в частности переживают процесс бурного развития и реформирования. После провозглашения независимости Литвы в 1990 г. пенсионное законодательство молодого государства не могло следовать канонам советского права социального обеспечения. Литовскому законодателю предстояла задача модернизации пенсионного законодательства путем создания новых видов пенсионных выплат, наделения полномочиями новых групп граждан, частичной капитализации системы пенсионного обеспечения. Необходимость реформирования литовского пенсионного законодательства также связана со вступлением Литвы в Европейский союз и с необходимостью корректирования и приспособления литовского законодательства к требованиям и положениям первичного и вторичного европейского права социального обеспечения. Реформа литовского пенсионного права началась в 1990 г. после принятия Закона об основах системы литовского права социального обеспечения, где были заложены основополагающие принципы построения как системы социального обеспечения в целом, так и системы пенсионного обеспечения в частности. Впоследствии, в 1990 г., был принят Закон о государственном социальном страховании, на основе которого была создана независимая от бюджета государства система социального, в том числе и пенсионного, законодательства. Процесс реформирования системы социального обеспечения в целом и пенсионного законодательства в частности можно в общем оценить положительно, имея в виду, что литовский законодатель не старается автоматически переносить опыт в сфере пенсионного обеспечения, накопленный в развитых странах, а подходит к данному процессу выборочно — создавая нормы права, аналогичные западным, только учитывая исторический опыт Литовского государства и общественные ожидания литовского народа. Ориентируясь в основном на немецкую Бусмирскую модель социального страхования, литовский законодатель стремится как можно более приспособить национальное право к нуждам местного населения. Вместе с тем в процессе пенсионного реформирования не удалось избежать и ряда законодательных ошибок, противоречий отдельных нормативных актов, несбалансированности пенсионной системы в целом и ущемления интересов отдельных групп граждан в частности. В связи с этим рассмотрим некоторые наиболее насущные проблемы пенсионного обеспечения граждан Литвы. Реформирование литовского пенсионного законодательства происходит на трех основных уровнях. Во-первых, изменяется база пенсионного законодательства, на основе которого осуществляются пенсионные выплаты из государственного фонда социального страхования. Во-вторых, идет процесс становления частных накопительных фондов пенсионного обеспечения, основу которых составляет финансирование из государственного фонда социального страхования. В-третьих, пенсионное накопление, гарантирующее впоследствии пенсионные выплаты, возможно на основе страховых взносов граждан в пенсионные фонды, а также отчисления работодателей в профессиональные фонды пенсионного накопления. Пенсионное обеспечение на втором и третьем уровнях связано с так называемой проблемой капитализации системы социального (пенсионного) обеспечения. Процесс частичной капитализации пенсионной системы начался в Литве в 2004 г. после принятия Закона о пенсионном накоплении <2>. Появление частных накопительных фондов пенсионного обеспечения означало следование западной традиции в пенсионном обеспечении, где часть пенсионных выплат возлагается на частные фонды пенсионного накопления. Причем среди ученых нет единого мнения по вопросу отраслевой принадлежности отношений между гражданином и фондом пенсионного обеспечения. В последнее время чаще всего высказываются мнения, что данные отношения принадлежат не к праву социального обеспечения, а составляют предмет регулирования гражданского права <3>. Разнообразные стороны функционирования данных фондов подлежали всестороннему рассмотрению в многочисленных публикациях по данному вопросу. Следует отметить тот факт, что известные ученые соседних стран все чаще высказывают крайне отрицательное отношение к ним <4>. ——————————— <2> Вед. 2003. N 75-3472. <3> См.: Zielinski T. Nowe emerytury — kres zabespieczenia spolecznego ludzi starych // Referaty na XIV Zjazd Katedr (Zakladow) Prawa pracy i ubuzpieczen spolocznych. Lodz, 2003. <4> См.: Jonczyk J. Nowe prawo emerytalne // Panstwo i prawo. 1999. N 7.
Среди положительных сторон системы частных (накопительных) пенсионных фондов следует отметить, что данная система: а) позволяет сконцентрировать значительные средства, из-за чего становится возможным становление и развитие инфраструктуры капиталовложений; б) позволяет нейтрализовать общественные социальные риски: например, в случае если система государственного социального страхования функционирует недостаточно четко, за счет накопительных пенсионных фондов можно достичь более стабильного и менее рискованного уровня пенсионного обеспечения по достижении определенного в законодательстве возраста; в) имеет значительные психологические преимущества по сравнению с системой государственного социального страхования, ибо реально деньги начисляются на личные счета граждан, а не переводятся в единый фонд, как это имеет место в случае государственного пенсионного обеспечения. Среди отрицательных черт частных (накопительных) пенсионных фондов можно отметить следующие: а) путем перечисления средств в накопительные пенсионные фонды происходит значительный отток денежных средств из фондов государственного социального страхования; б) аккумулируя значительные средства, данные фонды становятся серьезными игроками на рынке ценных бумаг, что при определенных обстоятельствах может негативно отразиться на формировании государством своей социальной политики; в) на уровень выплат значительное влияние оказывают рыночные колебания, поэтому, например, даже в случае утраты одинаковых взносов в данные фонды выплаты будут отличаться, ибо их уровень в значительной степени будет зависеть от момента выхода на пенсию; г) система частных (накопительных) фондов не в состоянии решить проблемы малообеспеченных граждан, т. е. тех лиц, доходы которых являются относительно невысокими. Правоотношения между пенсионным накопительным фондом и гражданином возникают на основании подписания договора о пенсионном накоплении с последующей его регистрацией в регистре договоров пенсионного накопления. Среди положительных сторон литовского законодательства о пенсионном накоплении следует отметить следующие. Во-первых, абсолютно добровольное участие граждан в деятельности накопительных пенсионных фондов, что литовское пенсионное законодательство выгодно отличает от таких стран, как Польша, где молодые граждане (до законодательно определенного уровня) обязаны участвовать в деятельности данных фондов. Во-вторых, законодатель четко устанавливает, что группа пожилых граждан, которым до пенсионного возраста осталось семь и менее лет, в обязательном порядке информируется о наличии консервативного фонда пенсионных накоплений, участником которого они могут стать. В данном случае стать участником более рискованного фонда пенсионного накопления пожилой граждан может только в случае письменного отказа участвовать в консервативном фонде пенсионного накопления. В-третьих, участникам пенсионного накопления гарантируются как право перехода из одного фонда в другой в рамках той же пенсионной организации, так и выход из данной пенсионной организации с последующим участием в других фондах иной пенсионной организации. В-четвертых, после достижения пенсионного возраста участникам пенсионного накопления гарантируется либо покупка пенсионного аннуитета в страховом обществе, осуществляющем страхование жизни, либо пенсионное обеспечение путем предоставления единовременных либо периодических пенсионных выплат. Кроме того, за гражданами — участниками пенсионных фондов закреплены такие права, как возможность получения информации о состоянии пенсионного счета, получения информации о финансовом состоянии организации, осуществляющей пенсионное накопление, возможность переноса начала момента пенсионных выплат, возможность завещания своей доли в имуществе пенсионного фонда и т. д. и т. п. Среди негативных сторон участия в фондах пенсионного накопления по законодательству Литвы следует отметить: во-первых, невозможность вообще выхода из данной системы, если гражданин однажды стал участником системы пенсионного накопления; во-вторых, возможность перехода из одной системы пенсионного накопления в другую только по истечении трех лет с момента начала участия в пенсионном накоплении; в-третьих, уменьшение дополнительной части пенсии по социальному страхованию, расчет которой производится по специальной формуле. Необходимо отметить, что на нынешнем этапе развития система пенсионных накопительных фондов в Литве переживает большие трудности. Это связано в первую очередь с огромным бюджетным дефицитом, который имеет государственный фонд социального страхования, это отрицательно сказывается на возможности отчисления надлежащих средств в пенсионные фонды накопления. Согласно Закону о пенсионной реформе данные отчисления в частные фонды пенсионного накопления увеличивались каждый год на протяжении нескольких лет. Процент перечисления в фонды накопления составлял в 2004 г. — 2,5%, в 2005 г. — 3,5%, в 2006 г. — 4,5%, в 2007 и 2008 гг. — 5,5% от средств, перечисленных в государственный фонд социального страхования в качестве обязательных платежей на доходы граждан-участников фондов частного пенсионного накопления. Согласно же поправкам в Закон о пенсионном реформировании, который вступил в силу 1 января 2009 г., уровень пенсионных взносов в пенсионные накопительные фонды в 2009 и 2010 гг. уменьшается до 3%, а в 2011 г. снова устанавливается на уровне 5,5% от обязательных взносов граждан в государственный фонд социального страхования. Таким образом, законодатель, уменьшая отчисления из государственного фонда социального страхования в частные накопительные фонды с 5,5 до 3%, пытается сбалансировать бюджет фонда социального страхования с тем, чтобы гарантировать надлежащий уровень социальных выплат для наиболее незащищенных групп населения (пенсионерам, инвалидам, детям-сиротам, семьям, воспитывающим детей). Думается, однако, что такое решение данной проблемы является половинчатым и малоперспективным. Дело в том, что в условиях резко обостряющегося экономического кризиса бюджет государственного социального страхования будет не в состоянии обеспечить перечисление даже 3% доходов населения в фонды пенсионного накопления, не говоря уже о желаемых 5,5%. С другой стороны, относительно небольшие отчисления в данные фонды в известной мере лишают их привлекательности, так как очень увеличивается затратная часть управления данными фондами. Поэтому, думается, законодателю придется в скором времени решить данную проблему кардинально. Представляется, что наиболее реальными путями решения данной задачи является либо вообще отказ от обязательных отчислений из государственного фонда социального страхования в фонды пенсионного накопления, либо увеличение обязательных взносов в государственный фонд социального страхования, которые платят работодатели и трудящиеся с тем, чтобы финансирование накопительных пенсионных фондов осуществлялось на надлежащем уровне. К числу наиболее насущных проблем пенсионного обеспечения граждан относится вопрос о пенсионном возрасте. Данный вопрос часто рассматривается в контексте принципа равноправия мужчин и женщин в сфере социального обеспечения. Принцип равноправия мужчин и женщин в социальной сфере закреплен в основополагающих директивах европейского права социального обеспечения. Очень интересным представляется рассмотрение данного принципа и его законодательное закрепление в литовском праве социального обеспечения. Дело в том, что Литва принадлежит к той группе стран, у которых пенсионный возраст женщин ниже, чем мужчин. Надо признать, что похожая возрастная тенденция характерна для законодательства большинства развитых стран. Данная концепция основывается на представлении о том, что в силу ряда психофизиологических показателей организм женщин слабее, чем у мужчин, что требует предоставления известных льгот по возрасту при пенсионном обеспечении. Отчасти, конечно, данная концепция основывается еще и на исследованиях, сделанных советскими учеными, когда вопрос о более раннем пенсионном возрасте женщин не подлежал сомнению. Надо отметить, что по сравнению с советским законодательством литовский законодатель уменьшил разницу в пенсионном возрасте по старости у женщин с 5 до 2,5 лет. Конечно, данная тенденция соответствует и мировой практике, потому с этим можно было бы согласиться, однако, думается, только в том случае, если бы данная льгота применялась только по отношению к рожавшим женщинам, организм которых действительно подвергся серьезному физическому воздействию. Совсем другим должен был бы быть подход к регулированию вопроса пенсионного возраста женщин, не имеющих детей. Думается, что на льготы по возрастному признаку они не могли бы претендовать. Кажется, что в случае подобного законодательного регулирования наиболее полно отразился бы принцип равноправия мужчин и женщин в сфере пенсионного обеспечения. Хотелось бы обратить внимание и на другой фактор. Статистические данные показывают, что в Литве по сравнению с другими развитыми странами наблюдается феномен наибольшей разницы продолжительности жизни мужчин и женщин. Продолжительность жизни женщин в среднем более чем на десять лет превышает продолжительность жизни мужчин. Число получающих пенсию по старости женщин значительно превышает число получающих пенсию мужчин. С другой стороны, следует признать, что в литовском обществе наблюдается явная тенденция старения. В Литве по сравнению с другими развитыми странами наблюдается крайне неблагоприятный коэффициент трудоспособного и нетрудоспособного населения. Поэтому раньше или позже придется перейти к закреплению более позднего возраста выхода на пенсию. Возможно, наиболее целесообразным было бы установление возраста выхода на пенсию на уровне 65 лет. Однако это делать надо постепенно, чтобы будущие поколения пенсионеров могли приспособиться к этому психологически. Не менее интересной проблемой является потребность в выходе на пенсию в некоторых случаях в более раннем возрасте. Институт более ранних пенсий существует во многих развитых странах <5>. ——————————— <5> См.: Social Protection in the Member States of the European Union MISSOC Community information of system on Social Protection. Brussels, 1998; Pieters D. Social security law in the Fifteen Member States of the European Union. Antwerpen, 1997.
Очень важным в пенсионном праве представляется вопрос о преждевременном пенсионном обеспечении. Данная потребность граждан впервые законодательно была закреплена в 2003 г. в Законе «О преждевременном обеспечении пенсиями по старости» <6>. Данным Законом была закреплена возможность выхода на пенсию для некоторых граждан на пять лет раньше по сравнению с общими основаниями. Гражданин может обратиться за преждевременной пенсией по старости, если на момент обращения за пенсией он соответствует всем нижеперечисленным условиям, а именно: ——————————— <6> Вед. 2003. N 114-5116.
1) до пенсионного возраста на общих основаниях ему осталось не более пяти лет; 2) имеет стаж по государственному социальному страхованию не меньше 30 лет; 3) после 12 месяцев перед обращением за преждевременной пенсией был зарегистрирован в качестве безработного на территориальной бирже труда; 4) не получает пенсий по социальному страхованию, а также государственных пенсий, в том числе таких, например, как ренты подписантам акта о независимости Литовской Республики либо других компенсационных выплат за особые условия труда, для сотрудников концертных и творческих профессий и т. д. Также это касается выплат из частных пенсионных фондов и некоторых трудовых компенсационных выплат; 5) соответствуют всем другим условиям получения пенсионных выплат по старости, за исключением возрастного показателя. Преждевременные пенсионные выплаты особенно актуальны в настоящее время, когда уровень безработицы в Литве достиг отметки 15% от количества трудоспособного населения республики. Ведь несомненно очевидным является тот факт, что лица предпенсионного возраста являются наиболее вероятной категорией трудящихся, которой грозит увольнение с роботы в нынешней экономической ситуаций. Вместе с тем хотелось бы отметить многочисленность условий и обстоятельств, которым должен соответствовать претендент на преждевременную пенсию по старости. Думается, что законодателю следует надлежащим образом оценить ту крайне затруднительную ситуацию, сложившуюся на рынке труда, и упростить некоторые требования для данных лиц, чтобы возможно было увеличить число претендентов на данную пенсионную выплату. Еще одной очень важной проблемой в социальном обеспечении является вопрос о валоризации пенсионных выплат. Представляется необходимым привести уровень пенсионных выплат в соответствие с нарастающей инфляцией, которая в последнее время достигает двухзначных чисел. Процесс валоризации пенсий должен быть не стихийным, как это имело место в последнее время, когда повышались в основном минимальные пенсии, а всесторонне научно обоснованным. Должна быть известная корреляция между уровнем пенсий и уровнем других всеобще принятых выплат, таких как прожиточный минимум, минимальная заработная плата, государственно поддерживаемый уровень доходов граждан и т. п. Чтобы понять, насколько важен процесс валоризации пенсий, необходимо сравнить уровень пенсий трудящихся, уходящих на заслуженный отдых теперь и тех, которые вышли на пенсию десять и более лет назад. Такая разница возникла из-за методики, по которой рассчитывается дополнительная часть пенсии. Начиная с 1994 г., когда был принят Закон «О пенсионном обеспечении по государственному социальному страхованию» <7>, расчет дополнительной части страховой пенсии вызывает много нареканий. Во-первых, был принят слишком сложный, громоздкий принцип расчета дополнительной части пенсий; во-вторых, обращает на себя внимание необоснованное соотношение выплат гражданам в литах и в рублях с явным ущербом по отношению к рублевым выплатам. Данное обстоятельство приводит к парадоксальной ситуации, когда за аналогичную работу граждане, проработавшие такое же число лет, но в советские времена, получают более низкую пенсию, чем их коллеги, проработавшие в независимой Литве. В-третьих, обращает на себя внимание тот факт, что при расчете дополнительной части пенсий необоснованно малое значение уделяется учету таких показателей, как продолжительность трудового стажа и уровень получаемого вознаграждения. ——————————— <7> Вед. 1994. N 59-1153.
Не менее интересной проблемой является создание многочисленных профессиональных пенсионных систем. Сегодня специальное, привилегированное пенсионное обеспечение гарантируется многим чиновникам, судьям, прокурорам, ученым. Парадоксально, но именно эти категории трудящихся относятся к числу наиболее обеспеченных, получающих солидное вознаграждение за свой труд, а потому способны участвовать в частных накопительных пенсионных системах, страховать свою жизнь, наконец, накапливать значительные сбережения на время старости и нетрудоспособности. Интересно, что законодатель наделяет некоторые категории чиновников правом на дополнительное пенсионное обеспечение вне зависимости от связи их служебной деятельности с дополнительными рисками их здоровью и жизни. Так, например, военнослужащие, а также приравненные к ним сотрудники МВД, госбезопасности и некоторых других специальных служб получают дополнительное обеспечение не только во время службы в данных органах, но также и будучи зачисленными в резерв других министерств и ведомств <8>. Не совсем понятно, с чем связан особый риск службы в таких органах, чтобы иметь право на дополнительное пенсионное обеспечение. Чем, например, так уж важен и опасен труд прокуроров, чтобы наделять их дополнительными, специальными, пенсионными гарантиями? Намного предпочтительнее является и способ расчета дополнительных пенсий чиновникам и военнослужащим — пенсия им рассчитывается из дохода за последний год службы, когда, понятно, военнослужащий получает наибольшее вознаграждение, а кроме того, многочисленные дополнительные выплаты за выслугу лет и т. д. и т. п. Таким образом, база расчета данных пенсий является значительно выше по сравнению с пенсиями по социальному страхованию, для расчета которых берутся все заработки начиная с 1995 г. ——————————— <8> Вед. 1994. N 99-1958.
Не меньше вопросов возникает по поводу обеспечения пенсиями за особые заслуги перед государством и обществом пострадавших граждан, ученых. Круг получателей данных пенсий расширяется с каждым годом. Таким образом, создается впечатление, что законодатель вместо создания универсальных пенсионных систем, охватывающих как можно большее число граждан, пошел по пути создания привилегированных пенсионных систем, учитывающих лишь интересы узких групп граждан в основном по профессиональному признаку.
