(Андреева О. А.) («Социальное и пенсионное право», 2011, N 4)
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ИНСТИТУЦИАЛИЗАЦИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ПРАВ ИНВАЛИДОВ В ПРОЦЕСС ИМПЛЕМЕНТАЦИИ НОРМ И ПРИНЦИПОВ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА <*>
О. А. АНДРЕЕВА
——————————— <*> Andreeva O. A. Constitutional-law institutionalization of social rights of invalids in the process of implementation of norms and principles of international law.
Андреева Ольга Александровна, профессор кафедры теории и истории государства и права Таганрогского института управления и экономики, доктор философских наук.
Статья рассматривает социальные права в общественном сознании российских граждан в качестве конституционного института, обеспечивающего достойную жизнь, доступную среду и свободное развитие. Как показывает практика, именно в социальной сфере чаще всего наблюдается невыполнение государством своих конституционных обязательств.
Ключевые слова: социальные права, социальный институт, социальная защита, социальное государство, права инвалидов.
Social rights in the public consciousness of Russian citizens are the most significant, proceeding from today’s realities, when on the first place raises issues of health, pensions, benefits, housing, family, salary. They are considered by the citizens as a constitutional institution providing a decent life, accessible environment and free development. As practice shows, it is in the social sphere it is observed more often to the government of their constitutional obligations.
Key words: social rights, social institute, social protection, social state, rights of invalids.
Российская Федерация является социальным государством, в соответствии со ст. 7 Конституции РФ, его политика основывается на закрепленных правом принципах социальной справедливости, всеобщей солидарности и взаимной ответственности. Оно призвано помогать слабым, нуждающимся, влиять на распределение экономических благ таким образом, чтобы обеспечивать каждому человеку достойное существование. «Конституционные социальные права — это признаваемые конституциями права человека на материальную, а иногда и духовную поддержку со стороны государства с целью обеспечения достойных условий материального, физиологического и морального существования…» — считает И. А. Алебастрова <1>. Следовательно, они, как и большинство конституционных прав, имеют особое значение, так как их можно определить как права-притязания, поскольку реализация возможна лишь через деятельность других субъектов, и прежде всего — государства, от которого требуются огромные финансовые затраты из бюджетных средств. Государственное социальное обеспечение в России — система материального обеспечения граждан Российской Федерации в старости, в случае болезни, поддержка малообеспеченных семей и т. д. Основными видами социального обеспечения традиционно являются пенсии, пособия и социальные услуги. ——————————— <1> Алебастрова И. А. Социальные права: конституционные обещания, пожелания или приведения? // Государство и право. 2010. N 4. С. 30 — 31.
Правовая политика Российского государства направлена на создание и обеспечение комплекса правовых мер, отвечающих интересам нуждающихся слоев населения, и направлена на исключение дискриминации лиц, получающих помощь от государства. Она определяется тем, что ее основным субъектом является государство, которое в лице общефедеральных и региональных органов власти осуществляет ее. Так, например, Постановлением Правительства РФ от 17 марта 2011 г. N 175 была утверждена Государственная программа «Доступная среда на 2011 — 2015 гг.», целью которой является формирование к 2016 г. условий для беспрепятственного доступа инвалидам к приоритетным объектам и услугам в сфере их жизнедеятельности. Следовательно, совершенствование правовых механизмов в сфере реабилитации и государственной системы медико-социальной помощи должно помочь осуществлять гражданам свои конституционные права. Правовая координация деятельности органов государственной власти, ее различных уровней и негосударственных организаций, в том числе общественных объединений должна способствовать оказанию эффективной социальной поддержки нуждающимся. Социальное государство стремится к равномерному содействию получения благ всеми гражданами и распределению между ними жизненных тягот, а также к обеспечению каждому гражданину достойного человека прожиточного минимума. Вмешательство государства в жизнь человека осуществляется лишь тогда, когда такая возможность по разным причинам не может быть реализована и потребности человека не могут быть удовлетворены надлежащим образом. Социализация государств в XX в. проявилась вследствие возникновения прав «второго поколения», т. е. социальных прав человека, что явилось логичным шагом на пути развития мирового конституционализма. Социальная защищенность, благополучие и создание условий для развития человека признаются в РФ важнейшей задачей государства за счет развития системы социальных служб, установления государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. По отношению к своим гражданам государство выступает субъектом социальной защиты, так как гарантирует: — наличие социального законодательства; — доступность социальной поддержки для всех членов общества; — обеспечение занятости для лиц с ограниченными возможностями; — систему социального обеспечения и поддержки за счет бюджетных средств; — определенный уровень благосостояния своих граждан; — возможность контроля гражданским обществом системы социального обеспечения <2>. ——————————— <2> См.: Калашников С. В. Очерки теории социального государства. М., 2006. С. 84 — 86.
Провозглашенные в Конституции РФ (ч. 1 ст. 7 <3>) цели социального государства предопределяют обязанность обеспечивать прожиточный минимум, предоставлять соответствующую помощь, материальную поддержку и социальную защищенность лицам, которые в силу возраста, состояния здоровья или по другим независящим от них причинам не могут обеспечивать себе достойный уровень жизни. Система социальной защиты предназначена сгладить социальное неравенство посредством государственного регулирования социального обеспечения граждан, доступного здравоохранения, образования, а также предоставления социальных услуг. В социальном государстве право на достойную жизнь и свободное развитие гарантируется независимо от способности человека трудиться, участвовать в общественно полезном труде. ——————————— <3> Конституция РФ от 12.12.1993 (с поправками от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 21.01.2009. N 7.
В настоящее время возрастает роль международного права в правовой политике РФ, что выражается в более детальной разработке международных принципов и норм, регулирующих социальные права и свободы человека. Современная юридическая практика показывает, что соблюдение государствами норм международного права и создание международных органов по контролю над их исполнением оказывают влияние на совершенствование системы национального социального законодательства. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры признаются составной частью российской правовой системы. Конституция устанавливает приоритет международных договоров над любыми законами, включая конституционные. «Поэтому изучение социальных прав человека, — считает Е. В. Нелюбина, — необходимо начинать с анализа международных правовых актов, определяющих объем социальных прав, их содержание и основные направления обеспечения» <4>. Поэтому, проводя анализ перспектив развития законодательства, обеспечивающего социальную защиту, необходимо учитывать содержание норм, составляющих международно-правовой институт социальных прав. ——————————— <4> Нелюбина Е. В. Международно-правовое закрепление социальных прав человека и гражданина // Государство и право. 2010. N 2. С. 99.
Важную роль в становлении и признании социальных прав сыграла Всеобщая декларация прав человека, принятая и провозглашенная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. <5> Это был первый универсальный международный акт, который закрепил в ст. 25 социальные права, а положения этого документа и в настоящее время являются общепризнанными принципами и нормами международного права <6>. Как отмечает О. И. Тиунов: «Положения Всеобщей декларации прав человека стали в практике государств восприниматься как обычно-правовые эталоны, согласно которым следует устанавливать национальное законодательство» <7>. Следовательно, уникальность этого документа заключается в том, что в международной практике впервые официально были закреплены права и свободы человека и возможность защищать их. На основе декларации был разработан ряд конвенций и договоров об экономических, социальных и культурных правах, в которых дается детализированный перечень прав человека. ——————————— <5> См.: Корбут Л. В., Поленина С. В. Международные конвенции и декларации о правах женщин и детей: Сб. универсальных и региональных международных документов. М., 1997. С. 14 — 17. <6> Ст. 25 «Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам» // Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией 217 A (III) от 10 декабря 1948 г.). <7> Тиунов О. И. Международное гуманитарное право. М., 1999. С. 5.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах был принят Генеральной Ассамблеей от 19 декабря 1966 г. <8>, является основополагающим универсальным международным договором в области прав и свобод человека в международном праве. В нем заключен перечень прав, включая право на социальную защиту и социальное страхование, право на достаточный жизненный уровень, образование, равный доступ. Эти положения дополняются правом на непрерывное улучшение качества жизни, определяя тем самым политику социального государства. Современное понятие достойной жизни включает в себя, прежде всего, «материальную» составляющую, как, например, возможность пользоваться благами современной цивилизации, а также системой государственной поддержки для социально нуждающихся слоев населения. ——————————— <8> См.: Международная защита прав и свобод человека: Сб. док. М., 1990. С. 20 — 32.
Нормативные правовые акты в области социального обеспечения и принимаемые решения должны отвечать самым высоким требованиям, соответствовать общемировым стандартам прав человека и международным нормам социального обеспечения. Особое место в этой системе занимают права инвалидов, которые регламентируются специальным законодательством в соответствии с нормами и принципами международного права. Так, в Федеральном законе от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» ст. 2 указывает, что «социальная защита инвалидов — система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества» <9>. Инвалидность как юридическая категория вытекает из дефиниции ст. 1 указанного Закона, дающей определение понятия «инвалид» и основания установления группы инвалидности. Инвалид — это лицо, которое имеет определенное нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, которое обусловлено заболеваниями или последствиями травм, дефектами, приводящими к ограничению жизнедеятельности и вызывающими необходимость помощи со стороны государства. Поэтому задача государства состоит в том, чтобы гарантировать каждому нуждающемуся минимальный уровень социальной защиты, т. е. соответствующий уровень предоставления социального обеспечения, в том числе инвалидам. ——————————— <9> Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (с изм. от 9 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 27 ноября 1995 г. N 48. Ст. 4563.
Признание лица инвалидом осуществляется федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы в соответствии с порядком и условиями, установленными Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке и условиях признания лица инвалидом» <10>, в котором говорится, что признание гражданина инвалидом осуществляется исходя из комплексной оценки состояния его здоровья и на основе классификации критериев, утвержденных Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Под инвалидностью понимается состояние лица, при котором оно имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, что приводит к ограничению его жизнедеятельности и вызывает необходимость получения помощи от социальной защиты. Следовательно, инвалидность является основанием для возникновения правоотношений по социальной защите лица, являющегося инвалидом. Социальная защита прав инвалидов призвана обеспечить физические, материальные, духовные и другие социально значимые потребности лиц с ограниченными возможностями. В России социальная защита инвалидов представляет собой систему гарантированных государством мер социальной поддержки, направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей реабилитации и участия в жизни общества. ——————————— <10> Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 95 «О порядке и условиях признания лица инвалидом» // Российская газета. 28.02.2006. N 40.
В российской правовой системе, обеспечивающей защиту прав инвалидов, Конвенция о правах инвалидов <11> закрепила права человека в области охраны здоровья и особо выделила принцип, запрещающий всякую дискриминацию лиц с ограниченными возможностями, что является производным от провозглашенного принципа уважения чести и достоинства, включая право делать свой собственный выбор. Несомненно, для регламентации социального обеспечения имеет значение и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. «Пакт признает за каждым индивидом право на социальное обеспечение, включая социальное страхование» <12>. Если до принятия Конвенции в международном праве в основном акцент делался на доступность материальных благ для инвалидов, то в настоящее время она более ориентирована на проблему обеспечения равенства и устранения социальных барьеров, препятствующих участию инвалидов в общественной жизни. Российская Федерация подписала данную Конвенцию, что является свидетельством согласия нашего государства с теми основополагающими принципами, на которых строится современная политика государства в отношении инвалидов; готовности страны к соблюдению международных стандартов в области защиты прав инвалидов. ——————————— <11> См.: Конвенция о правах инвалидов от 13 декабря 2006 г. // СПС «КонсультантПлюс». <12> См.: ст. 9 Международного пакта от 16 декабря 1966 г. «Об экономических, социальных и культурных правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ. N 12. 1994.
В рамках ООН были приняты и другие документы, защищающие права инвалидов, как например, Декларация о правах умственно отсталых лиц (1971 г.) <13>, в которой провозглашается необходимость защиты прав, обеспечения благосостояния и восстановления трудоспособности людей, страдающих физическими и умственными недостатками. Декларация установила равенство прав данных лиц с другими гражданами, в том числе в области медицинской помощи и лечения, образования, обучения, занятости. Важным положением п. 4 является то, что в случаях, когда это возможно, умственно отсталое лицо должно жить в кругу своей семьи или с приемными родителями, а также участвовать в различных формах жизни общества. ——————————— <13> См.: Резолюция 2856 (XXVI) Генеральной Ассамблеи ООН. Декларация о правах умственно отсталых лиц от 20 декабря 1971 г. // URL: http:// pedlib. hut. ru/ Books/ pravo/ DEKLAR02.HTM.
Таким образом, в настоящее время сложилась система международных правовых актов, обеспечивающих защиту социальных прав инвалидов в соответствии с Декларацией ООН «О правах инвалидов» (1975 г.), не допускающей их дискриминацию и обеспечивающей всеми правами, гарантированными каждому вне зависимости от состояния здоровья. Принципы защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи (1991 г.) <14>, Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов (1993 г.) <15>, Декларация о правах инвалидов (1975 г.) <16> и т. д. установили нормы международного права, предоставляющие инвалидам право на социальную помощь. Особая нужда в социальной защите государства «в России обусловлена тем, — пишет В. Б. Савостьянова, — что в стране сформирована социальная пропасть в положении людей: гиперразрыв в доходах, массовая бедность и безработица, теневая экономика, произвол чиновников, личная небезопасность» <17>. Таким образом, снижение уровня социальных прав и гарантий приводит к тому, что население страдает от правовой незащищенности, материальной необеспеченности и невозможности в полном объеме реализовать свои возможности. ——————————— <14> Принципы защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи (руководящий документ ООН от 17 декабря 1991 г.) // URL: http:// www. businesspravo. ru/ Docum/ DocumShow_ DocumID_ 40229.html. <15> Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов ООН от 20 декабря 1993 г. // СПС «КонсультантПлюс». <16> Принята Резолюцией 3447 (XXX) Генеральной Ассамблеи от 9 декабря 1975 г. <17> Савостьянова В. Б. Указ. соч. С. 85.
В рамках Совета Европы разрабатываются документы, направленные на защиту прав инвалидов. Так, в апреле 2006 г. Совет Европы принял План действия по содействию правам и полному участию людей с ограниченными возможностями в обществе: улучшение качества жизни людей с ограниченными возможностями в Европе, рассчитанный на 2006 — 2015 годы. Он направлен на то, чтобы воплотить цели Совета Европы в отношении прав человека, запрета на дискриминацию, равных возможностей, полного участия людей с ограниченными возможностями как граждан и вовлечения их в жизнь общества (п. 1.1.2). Россия принимает участие в реализации мероприятий, предусмотренных данным Планом, что можно рассматривать как одно из приоритетных направлений современной социальной политики Российского государства. Хотя многие международные правовые акты имеют декларативный характер, их роль в регулировании социального обеспечения лиц с ограниченными возможностями достаточно велика, поэтому при разработке своей политики, принятии обязательных нормативных правовых актов государства берут их положения за основу для развития национального законодательства.
