(Макаров О. В.) («Социальное и пенсионное право», 2012, N 1)
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ СОХРАННОСТИ ПЕНСИОННЫХ РЕЗЕРВОВ И НАКОПЛЕНИЙ: ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ <*>
О. В. МАКАРОВ
——————————— <*> Makarov O. V. Legal regime of preservation of pension reserves and savings: problems of formation and development.
Макаров Олег Васильевич, адвокат, кандидат юридических наук, доцент.
В статье рассматриваются положения действующего законодательства, направленные на решение проблем сохранности пенсионных накоплений, предназначенных для выплаты накопительной части трудовой пенсии. На основе осуществленного анализа выявлена значительная разница в подходах действующего законодательства к инвестированию страховых резервов страховщиков и пенсионных резервов Пенсионного фонда РФ и негосударственных пенсионных фондов.
Ключевые слова: страховые и пенсионные резервы, инвестирующие возможности различных страховщиков, коллизии и противоречия действующих правовых норм, совершенствование правового режима сохранности пенсионных накоплений.
Article discusses provisions of the legislation aimed at solving the problems of preservation of pension accruals for payments funded part of labour pension on the basis of the carried out analysis revealed significant differences in the approaches of existing legislation to invest insurance reserves of insurers and pension fund reserves of the Russian Federation and non-State pension funds.
Key words: insurance and pension reserves, investing capabilities of different insurers, conflicts and contradictions of existing legal norms, improving the legal regime of keeping pension savings.
«Вопрос: Скажите, как гарантирует государство сохранность средств, поступивших в рамках Программы? Ответ: Государство строго контролирует деятельность организаций, которые управляют средствами пенсионных накоплений граждан, частью которых являются средства, внесенные в рамках Программы. Их работа регулируется Федеральной службой по финансовым рынкам. При этом перечень ценных бумаг и других инструментов, в которые могут быть инвестированы средства пенсионных накоплений, четко определен государством. Это касается как государственной управляющей компании, так и частных управляющих компаний и негосударственных пенсионных фондов, что является дополнительной гарантией от рисков, связанных с инвестированием» (http://www. pfrf. ru/ot_chukot/gos_prog/15458.html). Казалось бы, чего проще: контролируй и контролируй, и пенсионные накопления сохранят свою покупательную способность, а при определенных организационно-экономических условиях, возможно, их покупательная способность даже возрастет. На самом же деле решение проблемы сохранности пенсионных накоплений значительно сложнее, и зависит не только и не столько от системы и содержания государственного регулирования отношений, возникающих в связи с аккумулированием и использованием пенсионных накоплений (хотя это, бесспорно, важно), но и от общей экономической обстановки в стране, организованности и содержательности финансового менеджмента, компетентности участников рынка управленческих и финансовых услуг, от комфортабельности и гибкости правового режима отношений, возникающих в связи с необходимостью инвестирования пенсионных накоплений в объекты и формы предпринимательской и иной деятельности. Основными принципами инвестирования пенсионных накоплений, от соблюдения которых зависит их сохранность, являются возвратность, ликвидность объектов размещения, доходность, диверсификация и разнообразие организационно-правовых форм. В настоящее время частноправовая часть пенсионного обеспечения физических лиц осуществляется с применением модели страховых правоотношений, что создает организационно-правовые предпосылки для унификации правового режима размещения страховых резервов и их инвестирования в различные объекты и формы деятельности. Основное значение имеет Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. «Об организации страхового дела в Российской Федерации» <1> (далее — Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. «Об организации страхового дела в Российской Федерации»), ст. 26 которого предусматривает право страховщиков инвестировать и иным образом размещать средства страховых резервов в порядке, установленном нормативным правовым актом органа страхового регулирования. Размещение средств страховых резервов должно осуществляться на условиях диверсификации, возвратности, прибыльности и ликвидности. ——————————— <1> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 2. Ст. 56; Собрание законодательства РФ. 2011. N 49. Ч. 1. Ст. 7017.
Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 08.08.2005 N 100н утверждены Правила размещения страховщиками средств страховых резервов (в ред. Приказа Минфина РФ от 13.07.2009 N 72н) <2> (далее — Правила размещения страховщиками средств страховых резервов от 08.08.2005). Согласно п. п. 6 — 12 Правил размещения страховщиками средств страховых резервов страховые резервы страховщиков размещаются практически во все объекты гражданских прав, но при соблюдении определенных условий и требований: ценные бумаги; денежные средства на счетах и вклады (депозиты) в банках, являющихся резидентами Российской Федерации; недвижимое имущество, расположенное на территории Российской Федерации; доля в страховых резервах перестраховщиков, являющихся резидентами Российской Федерации; депо премий по рискам, принятым в перестрахование, у перестрахователей — резидентов Российской Федерации; дебиторская задолженность страхователей, перестраховщиков, перестрахователей, страховщиков и страховых агентов, являющихся резидентами Российской Федерации; денежная наличность в рублях; находящиеся на территории Российской Федерации слитки золота, серебра, платины и палладия, а также памятные монеты Российской Федерации из драгоценных металлов; займы страхователям по договорам страхования жизни — физическим лицам, являющимся резидентами Российской Федерации, и активы, переданные в доверительное управление доверительным управляющим, являющимся резидентами Российской Федерации. ——————————— <2> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. 2005. N 36; Российская газета. 16.09.2009. С. 19;
Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» <3> (далее — Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ) оперирует понятиями «страховой резерв», «пенсионные накопления» и «пенсионные резервы». Под пенсионными резервами понимается совокупность средств, находящихся в собственности фонда и предназначенных для исполнения фондом обязательств перед участниками в соответствии с пенсионными договорами. Статья 20 данного Закона предусматривает, что размещение страхового резерва осуществляется в порядке, предусмотренном для размещения пенсионных резервов. В принципе негосударственные пенсионные фонды размещают пенсионные (страховые) резервы самостоятельно (с соблюдением Правил размещения средств пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и контроля за их размещением от 1 февраля 2007 г.), но передача средств пенсионных накоплений управляющей компании (управляющим компаниям) производится фондом исключительно на основании договора (договоров) доверительного управления в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» и Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» <4> (далее — Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ). ——————————— <3> Собрание законодательства РФ. 1998. N 19. Ст. 2071; 2010. N 31. Ст. 4196. <4> Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3028; 2011. N 49. Ч. 1. Ст. 7037.
Правила размещения средств пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и контроля за их размещением, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2007 г. N 63 <5> (далее — Правила размещения средств пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и контроля за их размещением от 1 февраля 2007 г.), предусматривают, что размещение средств пенсионных резервов осуществляется фондом самостоятельно и (или) управляющей компанией (управляющими компаниями) фонда на основании договора доверительного управления пенсионными резервами, соблюдением определенном структуры и требований в следующие активы: денежные средства на счетах в рублях и иностранной валюте; банковские депозиты в рублях и иностранной валюте; государственные ценные бумаги Российской Федерации; депозитные сертификаты российских банков; инвестиционные паи открытых и интервальных паевых инвестиционных фондов при условии, что требования к составу и структуре активов этих фондов, предусмотренные их инвестиционными декларациями, соответствуют требованиям к составу и структуре пенсионных резервов фондов. ——————————— <5> Российская газета. 07.02.2007. С. 14.
Несложно заметить, что инвестиционные возможности негосударственных пенсионных фондов значительно сужены по сравнению с инвестиционными возможностями страховщиков, действующих в соответствии с Законом Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. «Об организации страхового дела в Российской Федерации» и Правилами размещения страховщиками средств страховых резервов от 08.08.2005. Статья 17 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» <6> (далее — Федеральный закон 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ) применяет понятие «временно свободные средства обязательного пенсионного страхования», от размещения (инвестирования) которых могут формироваться доходы. Какие именно средства относятся к временно свободным средствам обязательного пенсионного страхования, Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ не определяет, но, видимо, вряд ли такими средствами могут быть иные, чем страховые взносы страхователей. Кроме того, Федеральный закон 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ не определяет организационно-правовые формы размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования. ——————————— <6> Собрание законодательства РФ. 2002. N 51. Ст. 4832; 2011. N 49. Ч. 1. Ст. 7037.
Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ подробно определяет понятие пенсионных накоплений, предназначенных для выплаты накопительной части трудовой пенсии, организационно-правовые формы, порядок и условия инвестирования пенсионных накоплений. Статья 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ относит к предмету регулирования данного Закона отношения, связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений для выплаты накопительной части трудовой пенсии. Однако по аналогии правовой механизм инвестирования средств пенсионных накоплений для выплаты накопительной части трудовой пенсии применяется к отношениям, связанным с размещением (инвестированием) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования. Действительно, трудно усмотреть какую-либо принципиальную разницу между отношениями, связанными с аккумулированием и сохранностью временно свободных средств обязательного пенсионного страхования, и отношениями, связанными с необходимостью сохранности пенсионных накоплений, предназначенных для выплаты накопительной части трудовой пенсии. С организационно-экономической точки зрения временно свободные средства обязательного пенсионного страхования, в сущности, не отличаются от средств пенсионных накоплений: и те и другие обладают одной казуальностью и предназначены для пенсионного обеспечения физических лиц. С учетом этого обстоятельства и в целях формирования единого правового режима пенсионного обеспечения физических лиц напрашивается предложение de lege ferenda об установлении в качестве его (единого правового режима) элемента единого порядка и условий инвестирования пенсионных накоплений, в сущности, являющихся страховыми резервами при наступлении определенных страховых случаев. В соответствии с п. 1 ст. 26 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ пенсионные накопления могут быть размещены в: государственные ценные бумаги; облигации российских эмитентов; акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ; паи (акции, доли) индексных инвестиционных фондов, размещающих средства в государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов; ипотечные ценные бумаги; денежные средства в рублях и иностранную валюту на счетах в кредитных организациях; депозиты в валюте Российской Федерации и в иностранной валюте в кредитных организациях; ценные бумаги международных финансовых организаций. Как и в случае с размещением средств пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов, обращает на себя внимание небольшой объем инвестирующих возможностей управляющих компаний пенсионными накоплениями, поскольку именно им предоставлено инвестировать средства пенсионных накоплений в установленном законом порядке. Пенсионный фонд РФ, специализированный депозитарий и управляющая компания, в сущности, являются соуправителями пенсионных накоплений, обязаны действовать в точном соответствии с действующим законодательством путем заключения и исполнения соответствующих договоров: со специализированным депозитарием заключается договор об оказании услуг (ст. 17 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ никак не квалифицирует данные услуги), а с управляющей компанией заключается договор доверительного управления средствами пенсионных накоплений. Таким образом, в соответствии с требованиями действующего законодательства у Пенсионного фонда РФ нет иных возможностей по управлению пенсионными накоплениями, кроме как заключение соответствующих договоров со специализированным депозитарием и управляющей компанией. Определение управленческих возможностей Пенсионного фонда РФ в отношении средств пенсионных накоплений носит как организационно-экономический, так и правовой характер. Законодатель, естественно, волен избрать любой вариант организационно-управленческих возможностей Пенсионного фонда РФ в отношении пенсионных накоплений, но экономически и организационно они все-таки должны быть обоснованы. Конкретная экономическая конъюнктура может требовать применения не договора доверительного управления пенсионными накоплениями, а иных гражданско-правовых форм размещения (инвестирования) пенсионных накоплений. Однако Пенсионный фонд РФ по закону такими возможностями не располагает. Необходимо учитывать территорию деятельности Пенсионного фонда РФ, осуществляемую в различных географических, демографических и организационно-экономических условиях и обстоятельствах. Принцип сохранности пенсионных накоплений требует, чтобы правовое регулирование отношений, связанных с аккумулированием и инвестированием пенсионных накоплений, предназначенных для выплаты накопительной части трудовой пенсии, учитывало всю совокупность обстоятельств и условий, складывающихся в конкретной организационно-экономической обстановке. Представляется, что законодательство должно содержать набор организационно-правовых возможностей Пенсионного фонда РФ в отношении средств пенсионных накоплений, а компетентный и обоснованный выбор необходимо осуществлять на основе конкурса инвестиционных проектов. Текст Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ вызывает много формально-юридических вопросов. Согласно п. 6 ст. 17 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ договор об оказании услуг специализированного депозитария должен предусматривать положения, устанавливающие: 1) порядок исполнения специализированным депозитарием обязанностей, установленных ст. 11 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ, и ответственность специализированного депозитария за неисполнение этих обязанностей; 2) размер и порядок оплаты управляющими компаниями за Пенсионный фонд Российской Федерации услуг специализированного депозитария; 3) основания и порядок изменения и досрочного расторжения договора; 4) ответственность специализированного депозитария за поддержание соответствия дополнительным требованиям, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в течение всего срока действия договора; 5) срок действия договора; 6) другие положения, определенные Правительством Российской Федерации. Во-первых, что такое положения договора об оказании услуг специализированного депозитария? Пункт 1 ст. 432 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) оперирует понятием не «положения договора», а «существенные условия договора». Глава 39 ГК РФ также не знает понятия «положения договора возмездного оказания услуг». Более того, содержание п. 2 ст. 779 ГК РФ не оставляет сомнений в том, что правила главы 39 ГК РФ применяются к договору об оказании услуг специализированного депозитария, не предусматривая установления каких-либо положений. Согласно п. 1 ст. 432 ГК РФ существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Положения, перечисленные в п. 6 ст. 17 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ, не названы в качестве существенных, а потому их гражданско-правовая квалификация неясна. Те же самые соображения возникают и при анализе правового режима заключения и исполнения договора доверительного управления пенсионными накоплениями. В соответствии с п. 13 ст. 18 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ договором доверительного управления средствами пенсионных накоплений должен быть определен порядок сокращения размера вознаграждения доверительного управляющего относительно стоимости чистых активов, находящихся в доверительном управлении, по мере роста средств пенсионных накоплений, переданных в доверительное управление. Желание законодателя сделать режим доверительного управления пенсионными накоплениями экономичным понятно и, безусловно, заслуживает поддержки. Однако неясно, почему для этого не используются устоявшиеся гражданско-правовые конструкции. Анализ п. 13 ст. 18 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ в соотношении со ст. 1016 ГК РФ показывает, что на стороны договора доверительного управления пенсионными накоплениями возлагается гражданско-правовая обязанность, не охватываемая существенными условиями договора доверительного управления (ст. 1016 ГК РФ). Если бы данное требование о необходимости сокращения вознаграждения доверительного управляющего было сформулировано посредством придания ему существенного условия договора доверительного управления, то при его несоблюдении возникали бы соответствующие гражданско-правовые последствия. При неясности и неопределенности отнесения порядка сокращения расходов на доверительное управление пенсионными накоплениями к существенным условиям договора доверительного управления, наступление таких последствий кажется проблематичным. Много вопросов возникает и при анализе существенных условий договора об оказании услуг специализированного депозитария. К примеру, зачем и для чего возлагать на стороны обязанность предусматривать ответственность (какую?) специализированного депозитария за поддержание соответствия дополнительным требованиям, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в течение всего срока действия договора. Ясно, что речь идет не о гражданско-правовой, а об административно-правовой, публично-правовой обязанности специализированного депозитария. Обязанность специализированного депозитария соответствовать дополнительным требованиям, установленным уполномоченным органом исполнительной власти, в силу ее публично-правовой природы должна обеспечиваться мерами административной ответственности. В области же гражданских правоотношений нарушение и несоблюдение специализированным депозитарием требований, предъявляемых к нему, может и должно приводить к установлению права Пенсионного фонда РФ на расторжение договора об оказании услуг специализированного депозитария с возложением на специализированного депозитария обязанности по возмещению убытков. Кроме того, Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ содержит излишнее либо противоречащее Гражданскому кодексу РФ правовое регулирование договорных отношений по доверительному управлению пенсионными накопления. Пункт 6 ст. 18 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ предусматривает, что к договору доверительного управления средствами пенсионных накоплений применяются соответствующие положения ст. ст. 1025 и 1026 Гражданского кодекса Российской Федерации. Однако данная правовая норма совершенно излишняя, поскольку независимо от этого указания ст. ст. 1025 и 1026 ГК РФ подлежат применению к договорным отношениям по доверительному управлению пенсионными накоплениями. Примером противоречия Гражданскому кодексу РФ является п. 7 ст. 18 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ, согласно которому к договору доверительного управления средствами пенсионных накоплений не применяются положения ст. 1023, п. п. 1 и 3 ст. 1024 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также положение п. 3 ст. 1022 Гражданского кодекса Российской Федерации в части обращения взыскания на имущество учредителя доверительного управления, не переданное в доверительное управление. Структурно-логический и содержательный анализ ст. 1023 ГК РФ, п. п. 1 и 3 ст. 1024 и п. 3 ст. 1022 ГК РФ однозначно приводит к выводу о том, что иного решения данные правовые нормы не предусматривают. Стремление законодателя максимально оградить средства пенсионных накоплений от нежелательных взысканий все-таки должно реализовываться правовым путем — путем внесения изменений и дополнений во взаимосвязанные правовые нормы. Основные выводы: 1) Пенсионный фонд РФ и негосударственные пенсионные фонды не являются страховщиками в обычном гражданско-правовом значении этого термина; 2) принцип сохранности пенсионных накоплений требует расширения инвестиционных возможностей Пенсионного фонда РФ и негосударственных пенсионных фондов; 3) удаление коллизий и противоречий между законами, действующими в системе пенсионного обеспечения физических лиц, необходимо для реального воплощения принципа сохранности пенсионных накоплений.
