(Позднякова Е. А.) («Законодательство и экономика», 2013, N 12)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЛИЦ, ПОСТРАДАВШИХ В РЕЗУЛЬТАТЕ АВАРИИ НА ЧЕРНОБЫЛЬСКОЙ АТОМНОЙ ЭЛЕКТРОСТАНЦИИ
Е. А. ПОЗДНЯКОВА
В 2016 г. исполнится 30 лет с момента аварии на Чернобыльской АЭС. Поддержка пострадавших в этой техногенной катастрофе остается важной частью социальных обязательств государства. В статье доцента кафедры теории права и сравнительного правоведения факультета права Научно-исследовательского университета «Высшая школа экономики», кандидата юридических наук Е. А. Поздняковой рассматривается комплекс существующих в этой области проблем, включая изменение законодательной базы, а также сложности, возникшие в связи с распадом СССР в 1991 г. и формированием российской законодательной базы.
Аварии на атомных электростанция являлись предметом изучения различных ученых, среди которых были юристы, экономисты, химики, ядерщики, экологи и многие другие. В настоящее время данная тема не утрачивает свою актуальность, поскольку число аварий на промышленных объектах имеет тенденцию к увеличению. Последствиями таких аварий являются причинение вреда жизни и здоровью людей, имуществу юридических и физических лиц, государству и окружающей среде. Одна из самых серьезных аварий в мире произошла на Чернобыльской АЭС 27 лет назад, 26 апреля 1986 г. Она вскрыла существенные пробелы в вопросах ядерной безопасности, в системе срочных мер по ликвидации аварии и в ответственности по компенсации ядерного ущерба <1>. ——————————— <1> Ответственность за ядерный ущерб / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Институт государства и права РАН, 1997. Серия «Новое в юридической науке и практике». С. 11.
Прежде чем перейти к исследованию заявленной темы, представляется целесообразным дать определение, что же такое авария. Общее определение дано в подп. 2 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» <2>: авария — это опасное техногенное происшествие, создающее на объекте, определенной территории или акватории угрозу жизни и здоровью людей и приводящее к разрушению или повреждению зданий, сооружений, оборудования и транспортных средств, нарушению производственного или транспортного процесса, нанесению ущерба окружающей среде. ——————————— <2> СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 5.
Некоторые ведомственные акты тоже содержат определение аварии. Так, в соответствии с Приказом от 15 августа 2003 г. МЧС России N 482, Госгортехнадзора России N 175а <3> авария гидротехнического сооружения — опасное техногенное происшествие, создающее угрозу жизни здоровью людей, приводящее к разрушению зданий, сооружений, оборудования и коммуникаций, нарушению производственных и транспортных процессов, нанесению ущерба окружающей природной среде. ——————————— <3> Приказ МЧС России N 482, Госгортехнадзора России N 175а от 15 августа 2003 г. «Об утверждении Методики определения размера вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения» // Экономика и жизнь. 2004. N 38; Приказ от 2 октября 2007 г. МЧС России N 528, Минтранса России N 143 «Об утверждении Методики определения размера вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии судоходных гидротехнических сооружений» // СПС «КонсультантПлюс».
В. В. Абрамов выделяет следующие характеристики аварии: повреждение или разрушение зданий, сооружений, технических устройств, применяемых на потенциально опасном объекте; взрыв, выброс опасных веществ; отказ или повреждение технических устройств, отклонение от нормального режима технологического процесса; сброс воды из водохранилища, жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций. При этом для квалификации указанных фактов как аварии необходимо, чтобы они определялись в совокупности двумя условиями: возникли при эксплуатации объекта недвижимости; повлекли причинение вреда <4>. ——————————— <4> Абрамов В. В. Система объектов недвижимости повышенного риска (гражданско-правовой анализ). М.: Юристъ, 2013. С. 122.
С. В. Микеров выделяет такие характеристики, как масштабность, скрытность и неподконтрольность человеку <5>. ——————————— <5> Микеров С. В. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный радиоактивными источниками повышенной опасности: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 34 — 37.
Совокупность вышеуказанных характеристик имела место и при совершении аварии на ЧАЭС, масштабы последствий которой на тот момент предвидеть никто не мог. В результате загрязнения окружающей среды радиоактивными материалами из пострадавших районов в течение 1986 г. пришлось эвакуировать более 100 тыс. человек, а затем отселить еще 200 тыс. человек из Беларуси, Российской Федерации и Украины. Около 5 млн. человек продолжают жить на территориях, загрязненных в результате аварии. Правительства трех пострадавших стран при поддержке международных организаций принимают дорогостоящие меры по реабилитации загрязненных территорий, оказанию медицинских услуг и восстановлению социального и экономического благосостояния региона <6>. ——————————— <6> Экологические последствия аварии на Чернобыльской АЭС и их преодоление: двадцатилетний опыт // http://zelife. ru/ekoplanet/ecodisasters/10291-ekposlchernobyl. html.
Необходимо признать, что далеко не сразу были оценены все последствия случившегося. В течение первых трех месяцев после аварии погиб 31 человек, отдаленные последствия облучения, выявленные в последующие годы, стали причиной гибели от 60 до 80 человек, 134 человека перенесли лучевую болезнь той или иной степени тяжести, более 115 тыс. человек из 30-километровой зоны были эвакуированы. Для ликвидации последствий были мобилизованы значительные ресурсы, более 600 тыс. человек участвовали в ликвидации последствий аварии <7>. Конечно же, это не окончательные цифры, поскольку последствия коснулись не только тех, кто находился в районе АЭС, но и лиц, приезжавших туда в последующем для проведения работ, а также родившихся с патологией детей в последующем. ——————————— <7> Авария на Чернобыльской АЭС // Vse-Sekrety. ru.
С распадом Советского Союза каждой из 15 республик пришлось существовать самостоятельно. Поэтому в настоящей статье речь пойдет о российском законодательстве, принятом в целях социальной поддержки лиц, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС. В разные годы это были различные нормативные правовые акты, которые в своей совокупности и составляют базу для такой поддержки. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» <8> регламентирует ответственность за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием юридическим и физическим лицам, окружающей среде. Глава 12 указанного Закона содержит нормы об основаниях и пределах гражданско-правовой ответственности за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием, формах ее финансового обеспечения. Отдельно следует отметить Федеральные законы от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» <9>, от 10 июля 2001 г. N 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» <10>, от 3 апреля 1996 г. N 29-ФЗ «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов» <11>. ——————————— <8> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552 (с изм., внесенными Федеральным законом от 25 июня 2012 г. N 93-ФЗ). <9> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141. <10> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 231; 2012. N 26. Ст. 3446. <11> СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1552.
В Конституции РФ в качестве одного из основополагающих принципов деятельности государства закреплено создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, предоставление ему ряда гарантий. Кроме того, статья 2 Конституции РФ провозглашает, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Следовательно, характер высшей ценности носит именно право на жизнь и здоровье отдельного человека. При возмещении вреда жизни и здоровью граждан, пострадавших в результате аварии, следует учитывать позицию Конституционного Суда РФ: поскольку вред в результате масштабных катастроф является реально неисчисляемым, задача государства — определить размер компенсационных выплат и порядок их предоставления, не требуя от потерпевшего доказывания наличия и объема причиненного его здоровью вреда <12>. ——————————— <12> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 июня 2002 г. N 11-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакциях от 24 ноября 1995 года и от 12 февраля 2001 года), Федеральных законов от 12 февраля 2001 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», от 19 июня 2000 года «О минимальном размере оплаты труда» и от 7 августа 2000 года «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Октябрьского районного суда города Краснодара, жалобами граждан и общественных организаций чернобыльцев» // СЗ РФ. 2002. N 27. Ст. 2779.
Различают четыре вида последствий радиоактивного облучения человека <13>: соматические эффекты (лучевая болезнь и возможная гибель), соматико-стохастические последствия (возникновение рака, ускоренное старение), тератогенные заболевания (уродства, умственная отсталость детей в результате радиационного поражения плода в утробе матери) и генетические эффекты (все разнообразие наследственных заболеваний, возникающих у человека в результате самопроизвольных, спонтанных мутаций в половых клетках). Время проявления соматических эффектов составляет минуты-сутки, соматико-схоластических — годы одного поколения, тератогенных последствий — второе поколение, генетических — второе, третье и последующие поколения. ——————————— <13> Васильева Л. Ф. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный радиационным воздействием при использовании атомной энергии в мирных целях: Дис. … канд. юрид. наук. Оренбург, 2010. С. 110.
Для изучения медицинских последствий и анализа состояния здоровья пострадавшего населения в результате аварии на ЧАЭС с 1986 г. ведется Российский государственный медико-дозиметрический регистр на базе Медицинского радиологического научного центра Российской академии медицинских наук (г. Обнинск). В настоящее время в Регистре хранится информация более чем на 600 тыс. граждан Российской Федерации, подвергшихся радиационному воздействию вследствие аварии на ЧАЭС, в том числе на 186 тыс. ликвидаторов, проживающих во всех субъектах Федерации <14>. По всей видимости, работу с регистром необходимо будет продолжать, поскольку ученые считают, что срок проявления вреда от аварии на АЭС в зависимости от тяжести может составлять от 30 до 90 лет <15>. ——————————— <14> http://www. mchs. gov. ru/articles/pr. <15> Абрамов В. В. Указ. соч. С. 284.
В целом вся система российского законодательства представлена двумя блоками: законы и подзаконные нормативные правовые акты, которые принимаются во исполнение принятых законов. Безусловно, центральное место в рассматриваемых правоотношениях принадлежит Закону РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» <16> (далее — Закон N 1244-1), принятому спустя пять лет после аварии. Данный Закон направлен на защиту прав и интересов, а также определяет государственную политику в области социальной поддержки граждан Российской Федерации, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г., либо принимавших участие в ликвидации последствий этой катастрофы. Мы разделяем точку зрения Н. В. Путило, которая считает, что цель социальных услуг — это содействие, а иногда и непосредственное обеспечение человеку достойной жизни и свободного развития <17>. ——————————— <16> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. N 21. Ст. 699 (с изм. от 7 мая 2013 г. N 104-ФЗ). <17> Путило Н. В. Социальные права граждан: история и современность. М., 2007. С. 212.
Таким образом, главной сущностной характеристикой общественных отношений, направленных на удовлетворение социально-имущественных потребностей, следует считать их социальную направленность на решение проблем в сферах здравоохранения, образования, занятости, социальной защиты, т. е. на обеспечение достойного уровня жизни и, что, как выявлено, не менее важно, социально-правовой защищенности субъектов гражданских прав <18>. При этом, как отмечает В. Н. Соловьев, социальная услуга не может быть связана исключительно с трудной жизненной ситуацией, в которой оказался российский гражданин; она обусловлена обеспечением государством ряда конституционных гарантий. С этим следует, на наш взгляд, согласиться <19>. ——————————— <18> Гришина Я. С. Социально-имущественные потребности граждан как объект гражданско-правового обеспечения // Гражданское право. 2012. N 3. С. 17. <19> Соловьев В. Н. Основные направления реализации социальной функции гражданского права // Гражданское право. 2012. N 2. С. 23.
Социальная поддержка в соответствии с законодательством определяется как система мер, обеспечивающая социальные гарантии гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Социальные гарантии являются расходными обязательствами Российской Федерации, порядок их финансирования должен устанавливаться Правительством РФ. Меры социальной поддержки в соответствии с Законом N 1244-1 предусмотрены для следующих категорий граждан: — получивших или перенесших лучевую болезнь, другие заболевания и инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы (ст. 14); — участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (ст. 15); — занятых на работах в зоне отчуждения (ст. 16); — эвакуированных из зоны отчуждения и переселенных (переселяемых) из зоны отселения (ст. 17); — постоянно проживающих (работающих) на территории зоны проживания с правом на отселение (ст. 18); — постоянно проживающих (работающих) на территории зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом (ст. 19); — постоянно проживающих (работающих) в зоне отселения до их переселения в другие районы (ст. 20); — граждан, занятых на работах в зоне отселения (не проживающих в этой зоне) (ст. 21); — граждан, выехавших в добровольном порядке на новое место жительства из зоны проживания с правом на отселение (ст. 22); — для военнослужащих (ст. 23). Отдельно закон выделяет такую категорию, как дети и подростки (ст. 25). Их возрастные особенности требуют большей защиты по сравнению с совершеннолетними гражданами. Именно этим и обусловлено принятие Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» <20>, который предусматривает полное восстановление здоровья ребенка. ——————————— <20> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.
Закон N 1244-1 закрепил все категории граждан, так или иначе нуждающихся в социальной защите, вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Среди гарантий перечислены такие, как: бесплатное или частично оплачиваемое оказание медицинской помощи, проведение диспансеризации, приобретение лекарств бесплатно либо на льготных условиях, выплата пособий по временной нетрудоспособности в размере 100% фактического заработка независимо от непрерывного стажа работы, в размере 100% среднего заработка независимо от непрерывного стажа работы, доплата до размера прежнего заработка при переводе по медицинским показаниям до установления инвалидности, ежемесячные индексируемые денежные выплаты, пенсионное обеспечение, компенсация за вред здоровью и др. Исходя из вышеизложенного, можно сказать, что Закон N 1244-1 закрепил и категории граждан, и виды гарантий. Однако практика показала: нормы его реализуются неэффективно и неудовлетворительно. Подтверждением являются обращения граждан в суды, включая Европейский суд по правам человека <21>. ——————————— <21> Долина Т. П. Защита прав граждан, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС // http://gisap. eu/ru/node/1089.
За прошедшее время в Закон N 1244-1 неоднократно вносились изменения: по состоянию на 1 июня 2013 г. принят 1 корректирующий Закон РФ и 36 федеральных законов. Четыре раза положения данного Закона признавались не соответствующими Конституции РФ Конституционным Судом РФ <22>. Например, Постановлением Конституционного Суда РФ от 10 ноября 2009 г. N 17-П было признано, что законодательными положениями не устанавливается правовой механизм, который равным образом гарантировал бы предоставление жилых помещений гражданам — инвалидам вследствие Чернобыльской катастрофы и участникам ликвидации ее последствий, принятым на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий как до 1 января 2005 г., так и после данной даты. В связи с этим был подписан Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 14 и 15 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», предусматривающий новую редакцию пункта 2 ч. 1 ст. 14 и пункта 1 ст. 15, согласно которой гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь, другие заболевания, инвалидам вследствие Чернобыльской катастрофы, а также участникам ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, нуждающимся в улучшении жилищных условий, гарантируется одноразовое обеспечение жилой площадью в размерах и порядке, установленных Правительством РФ. ——————————— <22> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 30 января 2013 г. N 3-П, от 24 октября 2012 г. N 23-П, от 10 ноября 2009 г. N 17-П, от 19 июня 2002 г. N 11-П.
Попытаемся проанализировать реализацию мер социальной защиты, закрепленных Законом N 1244-1. Начиная с 1991 г. нормативная правовая база, регулирующая социальное обеспечение лиц, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС, находится в развитии и усовершенствовании. То есть, кроме данного Закона, принимались нормативные правовые акты, которые должны в совокупности реализовывать гарантированные государством меры социальной защиты: — Приказ Минобороны СССР от 12 октября 1991 г. N 478 «О мерах по социальной защите личного состава Вооруженных Сил в связи с аварией на Чернобыльской АЭС»; — Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. N 948 «О государственной регистрации лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в результате Чернобыльской и других радиационных катастроф и инцидентов»; — Приказ Минобороны России от 18 января 1997 г. N 22 «О порядке предоставления отпусков военнослужащим, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, других радиационных аварий, участвовавшим в испытаниях ядерного оружия»; — Постановление Правительства РФ от 18 декабря 1997 г. N 1582 «Об утверждении перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» <23>. Данное Постановление вступило в законную силу и начало свое действие с 1 февраля 1998 г.; ——————————— <23> Постановление Правительства РФ от 18 декабря 1997 г. N 1582 «Об утверждении перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (с изм. от 7 апреля 2005 г. N 197, а также с изм., внесенными решениями Верховного Суда РФ от 23 октября 2002 г. N ГКПИ02-1146, от 23 декабря 2002 г. N ГКПИ2002-1291).
— Методические рекомендации по организации выплаты денежной компенсации (суммы) в возмещение вреда, причиненного здоровью граждан вследствие радиационных катастроф, утв. Постановлением Минтруда России от 30 апреля 2002 г. N 32; — Приказ Минздрава России от 26 мая 2003 г. N 216 «О диспансеризации граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; — Правила выплаты гражданам, эвакуированным из зоны отчуждения и переселенным (переселяемым) из зоны отселения, единовременного пособия в связи с переездом на новое место жительства и компенсации стоимости проезда, а также расходов по перевозке имущества, утв. Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 907; — Приказ Федеральной службы по труду и занятости от 7 октября 2005 г. N 325 «О проведении мероприятий по созданию Реестра получателей ежемесячной денежной компенсации»; — Порядок организации выплаты дополнительного вознаграждения за выслугу лет военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и лицам из числа гражданского персонала органов федеральной службы безопасности, расположенных на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, утв. Приказом Федеральной службы безопасности от 30 июня 2008 г. N 312. Названные акты — лишь часть нормативной базы, которая регулирует меры социальной защиты граждан, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС. Однако даже из этого небольшого списка нормативных правовых актов отчетливо видно, что: — правовое регулирование социальной защиты лиц, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС, находится в постоянном совершенствовании; — развитие этой базы осуществляется по различным направлениям: так, если в начале 1991 г. была предпринята попытка урегулировать общие вопросы, связанные с аварией, то в последующем наблюдается детализация Закона N 1244-1: правовое регулирование осуществляется по отдельным категориям граждан. Здесь мы уже видим отдельно население пострадавших территорий, лиц, временно пребывающих на таких территориях, военнослужащих, лиц, проходящих службу по контракту, гражданский персонал и т. д. Среди основных социальных гарантий — бесплатное или частично оплачиваемое оказание медицинской помощи, проведение диспансеризации, приобретение лекарств бесплатно либо на льготных условиях. Реализация указанных гарантий сопровождается правовым регулированием не только Закона N 1244-1, но и другими нормативными правовыми актами, основной массив которых — акты Минздравсоцразвития России <24>. ——————————— <24> Для сведения отметим, что на сайте Министерства по состоянию на 31 мая 2013 г. в банке документов содержится 2780 документов // Официальный сайт Министерства здравоохранения и социального развития РФ: http://www. rosminzdrav. ru/.
Наиболее востребованной мерой социальной защиты является обеспечение нуждающихся лиц лекарственными препаратами. В настоящее время в Российской Федерации существуют три модели обеспечения граждан лекарственными средствами: дополнительное лекарственное обеспечение льготных категорий граждан в рамках набора социальных услуг, предусмотренного Федеральным законом от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», и лекарственное обеспечение отдельных групп населения бесплатно или со скидкой по рецептам врача в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1994 г. N 890, а также обеспечение дорогостоящими лекарственными средствами больных гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, миелолейкозом, рассеянным склерозом, а также после трансплантации органов и тканей. В Концепции развития системы здравоохранения в Российской Федерации до 2020 года отмечено: в целом существующая система льготного обеспечения граждан лекарственными средствами в амбулаторных условиях подлежит изменению по следующим причинам: — система не позволяет эффективно планировать и контролировать уровень затрат — подушевой норматив дополнительного лекарственного обеспечения не основан на анализе потребностей, а сформирован исходя из установленной ежемесячной денежной выплаты; — модель дополнительного лекарственного обеспечения с использованием процедур закупок для государственных нужд не гарантирует бесперебойное обслуживание льготных рецептов надлежащего ассортимента; — основным сдерживающим механизмом является ограничительный перечень, однако его формирование не основано на анализе клинической и экономической эффективности; — отсутствуют участники, экономически мотивированные в эффективном расходовании бюджетных средств <25>. ——————————— <25> Концепция развития системы здравоохранения в Российской Федерации до 2020 года // http://nrma. ru/Reform/zdr_conception_2020.shtml.
Кроме того, реализация этой меры социальной защиты осуществляется в соответствии со Стратегией лекарственного обеспечения населения Российской Федерации до 2025 года, предусматривающей совершенствование критериев и порядка формирования перечней лекарственных препаратов, обеспечиваемых в рамках государственных гарантий, на основе созданных национальных клинических рекомендаций и с учетом фармако-экономической эффективности. Стратегия также предусматривает совершенствование государственного регулирования цен на лекарственные препараты, обеспечиваемые государственными гарантиями. Помимо Стратегии, регулирование осуществляется Федеральным законом от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» <26>. До вступления указанного Закона в силу регулирование осуществлялось Федеральным законом «О лекарственных средствах», принятым в 1998 г. ——————————— <26> Российская газета. 2010. N 78 (в ред. от 25 июня 2012 г. N 93-ФЗ).
Не требует, на наш взгляд, дополнительных доказательств вывод: если не будет усовершенствована система обеспечения нуждающихся групп граждан лекарственными препаратами, нормы Закона N 1244-1 не будут реализовываться, что повлечет за собой нарушение гарантий для лиц, пострадавших в результате аварии на ЧАЭС. Кроме обеспечения лекарственными препаратами, актуальным остается вопрос порядка оказания реабилитационных услуг инвалидам. Правовое регулирование таких услуг в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» <27>, в соответствии со статьей 10 которого Федеральный перечень включает реабилитационные мероприятия, технические средства реабилитации (ТСР) и услуги. Данный Перечень утвержден распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. N 2347-р <28>. Выплата компенсации за проведение реабилитационных мероприятий за свой счет законом не предусмотрена. Следовательно, они могут предоставляться только безвозмездно. Федеральный перечень к реабилитационным мероприятиям относит восстановительную терапию, реконструктивную хирургию, санаторно-курортное лечение, протезирование и ортезирование, предоставление слуховых аппаратов, обеспечение профессиональной ориентации инвалидов (профессиональное обучение, переобучение, повышение квалификации). По сути, речь идет о медицинской помощи и образовании, которые согласно статьям 13 и 19 Закона о социальной защите инвалидов в Российской Федерации должны предоставляться инвалидам бесплатно в соответствии с законодательством Российской Федерации. ——————————— <27> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563 (с изм. от 7 мая 2013 г. N 104-ФЗ). <28> Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. N 2347-р «Об утверждении Федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду» // СЗ РФ. 2006. N 4. Ст. 453 (с изм. от 16 марта 2013 г. N 216).
Эффективность такого подхода в литературе подвергается критике. Наиболее перспективным признается закрепление в законодательстве порядка предоставления реабилитационных услуг и ТСР, при котором акцент делается на выделение инвалиду для их получения денежных средств. При таком подходе инвалид вправе выбрать организацию, где он может получить соответствующие реабилитационные услуги, что, в свою очередь, приведет к конкуренции между государственными и частными организациями и повышению качества предоставляемых услуг <29>. Данная точка зрения, по нашему мнению, является обоснованной. ——————————— <29> Жаворонков Р. Н. Законодательное регулирование порядка оказания реабилитационных услуг инвалидам // Журнал российского права. 2013. N 1. С. 82.
Исходя из вышеизложенного, практически каждая мера социальной защиты граждан, закрепленная Законом N 1244-1, подпадает под действие совокупности других нормативных правовых актов, принятых в разное время. Основное условие их эффективного функционирования — отсутствие противоречий между ними. В целом в Российской Федерации правовая база, регулирующая социальное обеспечение пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС, создана. Возможно, она не совершенна и не в полной мере эффективна, но это говорит лишь о том, что в ходе реализации мер социальной поддержки с учетом изменения обстановки и данных мониторингов необходимо совершенствовать юридическую базу. В то же время нет необходимости принимать какие-то новые нормативные правовые акты, поскольку целью является не столько формирование правового регулирования определенного круга вопросов, сколько реальное исполнение закрепленных норм, исключение их формального существования на бумаге. Россия и Беларусь ведут большую совместную работу, в том числе по преодолению последствий аварии на ЧАЭС, которая осуществляется в рамках Союзного государства. Деятельность Союзного государства предусматривает формирование единого правового пространства (унификация законодательства субъектов и формирование собственного законодательства Союзного государства). Согласно статье 1 Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г. <30> формирование такой системы провозглашено одной из целей его образования. Договор предполагает формирование единой правовой системы в сферах экономики обороны, военной службы, защиты территорий от чрезвычайных ситуаций, охраны окружающей среды и др. ——————————— <30> СЗ РФ. 2000. N 7. Ст. 786.
В рамках российско-белорусского сотрудничества по преодолению последствий аварии на Чернобыльской АЭС огромное внимание уделяется программам, показавшим свою практическую значимость и эффективность. С 1998 г. реализованы три программы Сою зного государства. На их выполнение направлено более 2,5 млрд. руб. из средств бюджета Союзного государства. Программа на период 2013 — 2016 гг. предусматривает 1414,7 млн. руб. из бюджета Союзного государства, в том числе за счет взносов Российской Федерации — 781,6 млн. руб. и взносов Республики Беларусь — 633,1 млн. руб. <31>. ——————————— <31> http://www. soyuz. by/ru/?guid=145826.
Ученые высказывают мнение о необходимости продолжения этой работы, поскольку последствия такой катастрофы весьма долговременны. В частности, речь идет о проведении постоянного долгосрочного мониторинга лесной продукции. Необходим детальный научно обоснованный долгосрочный мониторинг лесных массивов в целях получения современной и полной картины долгосрочной динамики и наличии загрязнения радиоактивным цезием и его вариабельности. Желательно дальнейшее изучение ключевых организмов, например грибов, и их роли в мобильности радиоактивного цезия и долгосрочного поведения в лесных экосистемах. Такие программы мониторинга проводятся в наиболее серьезно пострадавших регионах Беларуси и Российской Федерации, и представляется важным, чтобы они продолжались в обозримом будущем в целях снижения степени существующих неопределенностей в долгосрочных прогнозах. Мы полностью разделяем вышеуказанную точку зрения. Более того, считаем, что это необходимо еще и с созданием Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана, поскольку создание единого экономического пространства предусматривает соблюдение безопасности в первую очередь для населения. В соответствии с решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 21 мая 2010 г. N 39 с 1 июля 2010 г. вступили в силу Соглашения Таможенного союза по санитарным мерам, по ветеринарно-санитарным мерам и о карантине растений <32>. В научной литературе не без основания отмечается, что на сегодняшний день унификация законодательства недостаточна для формирования единого правового пространства Союзного государства, которое требует наличия единых нормативных правовых актов, распространяющих свое действие на всю его территорию <33>. ——————————— <32> Вопросы правоприменительной практики в рамках Таможенного союза. Информация от 27 августа 2010 г. // http://www. rosminzdrav. ru. <33> Дмитриев Ю. А., Миронов В. О. Нетипичная форма государственного устройства: конфедерация России и Беларуси // Государство и право. 2012. N 7. С. 89; Гармонников С. Н. О необходимости повышения эффективности таможенного администрирования в Таможенном союзе в рамках Евразийского экономического сообщества // Государство и право. 2012. N 7. С. 102 — 105.
И действительно, применительно к социальной защите лиц, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС, в России и Беларуси различные подходы к пробам продукции (сертификат качества Беларуси недействителен на территории России). Необходимы новые критерии определения групп риска для лиц, находящихся на загрязненной территории, унификация противопожарных мероприятий по лесам. Это лишь небольшая часть проблем, которые предстоит решать в ближайшем будущем. Необходимость такой работы совершенно очевидна, поскольку в противном случае все принимаемые в рамках Союзного государства нормы будут иметь декларативный характер. Исходя из вышеизложенного можно сформулировать следующие выводы. Последствия случившейся аварии настолько масштабны и катастрофичны, что решить их в одиночку одному государству невозможно. Вопросы социальной защиты граждан, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС, также решать нужно сообща. Конечно, пример Союзного государства России и Беларуси является положительным. Большое число программ по данному вопросу было принято и выполнено за счет бюджета Союзного государства. Но для того чтобы эти программы и впредь работали эффективно, необходимо учитывать мнение ученых, что основной помехой эффективности выступает разночтение норм законодательства. Начиная с 2010 г. экономики России, Беларуси и Казахстана работают в рамках Таможенного союза. Статья 17 Договора о создании Союзного государства предусматривает, что «создание единого экономического пространства и правовых основ общего рынка, обеспечивающего свободное перемещение товаров, услуг, капиталов, рабочей силы в пределах территорий государств», относится к исключительному ведению Союзного государства. Наряду с этим в указанном Договоре содержится раздел III «Принципы формирования единого экономического пространства», включающий 12 статей, формулировки которых отнюдь не во всем совпадают с положениями договоров, заключенных участниками Таможенного союза и посвященных Единому экономическому пространству. Кстати, отмечает А. С. Автономов, все это — как раз вопросы, находящие отражение в программах Союзного государства, финансируемых за счет средств его бюджета <34>. ——————————— <34> Автономов А. С. Правовое регулирование бюджета Союзного государства Беларуси и России и Евразийская интеграция // Государство и право. 2013. N 4. С. 71.
С учетом вышеизложенного с уверенностью можно сказать: за 27 лет с момента трагедии на Чернобыльской АЭС создана определенная нормативная база, регулирующая вопросы социальной поддержки пострадавших в результате этой аварии. Основные направления социальной поддержки пострадавших, такие как ежемесячные, ежегодные и единовременные денежные выплаты, льготное медицинское обслуживание, обеспечение жильем и земельными участками граждан, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, и др., урегулированы. Однако опыт применения правового регулирования в указанной сфере показал неэффективность действия законодательства. В этой части необходимо осуществить следующее: — работу по социальной поддержке лиц, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС, необходимо продолжить в соответствии с ранее утвержденными мероприятиями; — провести мониторинг законодательства, регулирующего социальное обеспечение лиц, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС, целью которого должно стать выявление причин неэффективности исполнения норм действующего законодательства; — в дальнейшей работе Союзного государства необходимо разработать реабилитационные программы для лиц, ставших инвалидами в результате аварии на ЧАЭС, предусмотрев в них альтернативу предоставления таких услуг за счет средств программы или получение услуг самостоятельно с последующей компенсацией их стоимости; — усилить работу над согласованностью норм социальной направленности, отдельных нормативных правовых актов друг с другом. Работу в указанных направлениях необходимо осуществлять не только в отношении российского законодательства, но и законодательства Союзного государства, поскольку существующая нормативная правовая база Союзного государства также сформирована, хотя и имеет меньший опыт практического применения, и ей тоже свойственна несогласованность между собой отдельных норм законодательства.
Библиография
Абрамов В. В. Система объектов недвижимости промышленного риска (гражданско-правовой анализ). М., 2013. Автономов А. С. Правовое регулирование бюджета Союзного государства Беларуси и России и Евразийская интеграция // Государство и право. 2013. N 4. Васильева Л. Ф. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный радиационным воздействием при использовании атомной энергии в мирных целях: Дис. … канд. юрид. наук. Оренбург, 2010. Гармонников С. Н. О необходимости повышения эффективности таможенного администрирования в Таможенном союзе в рамках Евразийского экономического сообщества // Государство и право. 2012. N 7. Гришина Я. С. Социально-имущественные потребности граждан как объект гражданско-правового обеспечения // Гражданское право. 2012. N 3. Дмитриев Ю. А., Миронов В. О. Нетипичная форма государственного устройства: конфедерация России и Беларуси // Государство и право. 2012. N 7. Долина Т. П. Защита прав граждан, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС // http://gisap. eu/ru/node/1089. Жаворонков Р. Н. Законодательное регулирование порядка оказания реабилитационных услуг инвалидам // Журнал российского права. 2013. N 1. Микеров С. В. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный радиоактивными источниками повышенной опасности: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. Ответственность за ядерный ущерб / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Институт государства и права РАН, 1997. Серия «Новое в юридической науке и практике». Путило Н. В. Социальные права граждан: история и современность. М., 2007. Соловьев В. Н. Основные направления реализации социальной функции гражданского права // Гражданское право. 2012. N 2.
