(Сивец С. М.) («Социальное и пенсионное право», 2013, N 1)
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ И ОТДЕЛЬНЫХ ПРАКТИЧЕСКИХ АСПЕКТАХ РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
С. М. СИВЕЦ
Сивец Сергей Михайлович, заместитель директора — руководитель Института правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, кандидат юридических наук, доцент.
В настоящей статье проводится краткий анализ теоретических положений, касающихся понятия и правовой природы социальной политики Республики Беларусь. На примере социальной защиты лиц с ограниченными возможностями показываются существующие практические недостатки правовой регламентации мер по предупреждению инвалидности и осуществления в целом политики государства в этой сфере.
Ключевые слова: социальная политика, Республика Беларусь, лица с ограниченными возможностями, инвалидность.
On the Issue of Legal Nature and Certain Practice Aspects of Realization of Social Policy of the Republic of Belarus at the Contemporary Stage S. M. Sivets
The article deals with the brief analysis of theoretical provisions concerning the notion and legal nature of social policy of the Republic of Belarus. By example of the disabled persons’ social security the existing practical shortcomings of legal regulation of measures on prevention of disability and realization of the state policy in this sphere in whole are revealed.
Key words: social policy, Republic of Belarus, individual with disabilities, invalidity.
Открывая первую сессию Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь 5-го созыва, Президент Республики Беларусь А. Г. Лукашенко в числе приоритетных направлений законотворческой деятельности назвал эффективную экономику и социальную политику. В настоящее время в обществе идет достаточно активная дискуссия о целесообразности сохранения нынешней модели социальной политики Республики Беларусь, которая в связи с активной ролью государства в ее проведении носит ярко выраженный патерналистский характер, что, по мнению ряда исследователей, делает ее недостаточно эффективной и чрезвычайно затратной. В качестве аргумента, подтверждающего правоту данного суждения, как правило, приводятся экспертные мнения о том, что там, где очень много присутствует государства, теряются всякие стимулы к тому, чтобы человек сам отвечал за свою судьбу. Причем зачастую звучат достаточно радикальные предложения о коренной смене существующей модели социальной политики Республики Беларусь и переходе к одной из либеральных моделей — континентальной либо американо-британской, предусматривающих значительно меньшее участие государства в регулировании социальной сферы общества. На наш взгляд, такие предложения не в достаточной степени обоснованы и скорее носят деструктивный характер, способный не то что обеспечить социальную стабильность в обществе, которая, в свою очередь, является главной целью социальной политики любого типа, а скорее всего, вызвать социальные конфликты и нестабильность государственного устройства. Ведь социальная политика — это многогранный процесс и структурно сложное явление, составными частями которого являются экономические, политические, социальные и правовые компоненты. Соответственно, радикальное изменение типа (или модели) социальной политики может быть объективно обусловлено либо сменой общественно-политической формации государства, либо возникновением событий чрезвычайного характера (войны, катастрофические стихийные бедствия и т. п.). В противном случае подобного рода эксперименты в социальной сфере неизбежно вызовут социальную напряженность в обществе и, как следствие, создадут угрозу общественно-политической и экономической стабильности государства. В сжатом виде социальную политику можно представить как комплекс мер, предпринимаемых государством по поддержанию экономической и социальной стабильности в обществе, повышению уровня жизни населения, обеспечению правовой защиты, предоставлению социальных и правовых гарантий гражданам. Неудивительно в связи с этим, что основополагающие социальные обязательства государства, равно как и правовые гарантии граждан в этой сфере, закреплены на самом высоком нормативном уровне, т. е. в Конституции. Согласно Конституции Республики Беларусь 1994 г. (с изменениями и дополнениями) социальное государство — это государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойный уровень жизни людей (ч. 2 ст. 21 Основного закона страны) <1>. ——————————— <1> Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изм. и доп.) // СПС «КонсультантПлюс: Беларусь» / Минск: ООО «ЮрСпектр», 2012.
Из приведенной характеристики понятия социального государства следует, что основным критерием отнесения того или иного государства к разряду социальных является тип социальной политики, принятой и реализуемой в конкретно взятой стране. Анализ положений Конституции свидетельствует, что основной целью социальной политики Республики Беларусь является интегрирование человека в социальную среду. При этом под социальной средой понимается и политическая, и экономическая, и духовная составляющие общества. Республика Беларусь позиционирует себя в качестве демократического правового социального государства. Именно такая конституционная конструкция позволяет в полной мере реализовать социальную функцию государства, а именно распространить влияние права на различные участки социальной действительности. При этом чрезвычайно важным является закрепление на конституционном уровне или, в крайнем случае, на уровне программных актов таких важных для природы социального государства положений, как положения о социальной функции предпринимательства, социальной справедливости, социальном партнерстве, социальной ответственности и др. В конечном итоге это будет способствовать формированию национальной доктрины социального государства и разработке такой его правовой модели, которая будет полностью соответствовать духу и букве Конституции с одновременным учетом экономических возможностей государства. Отсутствие национальной доктрины социального государства в настоящее время привело к тому, что при реализации международно-правовых стандартов в области социальных прав граждан на национальном уровне (в т. ч. на уровне конституционного законодательства) правопонимание и правоприменение этой важнейшей группы прав человека носит по-прежнему исключительно патерналистский характер и заключается в социальной обязанности государства по обеспечению своих граждан набором материальных благ и преференций. Данное положение в конечном итоге может привести к перерастанию государства социального в государство, в котором превалирует иждивенчество, отсутствует личная инициатива, а политическая и экономическая системы упраздняют ответственность человека за собственное благополучие. И в этой части можно вполне согласиться с критиками нынешней модели социальной политики Республики Беларусь. В этой связи актуальным является вопрос о преломлении общественного сознания в части восприятия конституционно-правовых обязательств государства по социальной защите и социальному обеспечению нуждающихся в этом граждан как данности, закрепленной на самом высоком нормативном уровне, к осознанию своей активной роли в достижении соответствующего уровня материально-бытового благополучия. В конце концов, как справедливо отмечает профессор Т. Я. Хабриева, «ни одно государство не может создать такого механизма, который бы, например, гарантировал избавление человека от болезней, если он будет требовать этого, основываясь только на конституционном праве на охрану здоровья. Именно по этой причине конституции целого ряда государств осторожны в выборе формулировок в части гарантирования социальных прав, отдавая предпочтение закреплению последних посредством норм о политике государства» <2>. ——————————— <2> Хабриева Т. Я. Российская конституционная модель социального государства // Конституция, закон и социальная сфера общества: Материалы научно-практической конференции. Москва, 1 декабря 2008 г. М.: Юриспруденция, 2009. С. 6 — 7.
В Республике Беларусь государственная социальная политика реализуется через государственные комплексные программы развития той или иной социальной сферы (жилищной, сферы здравоохранения, образования, социального обеспечения и т. д.). Сегодня в стране принято и действует большое количество законодательных актов, направленных на регулирование социальных отношений. Причем все они носят базовый характер. В их числе Закон Республики Беларусь от 18 июня 1993 г. «О здравоохранении», Закон Республики Беларусь от 11 ноября 1991 г. «О социальной защите инвалидов», Закон Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. «О предупреждении инвалидности и реабилитации инвалидов», Закон Республики Беларусь от 22 мая 2000 г. «О социальном обслуживании», Закон Республики Беларусь от 31 января 1995 г. «Об основах государственного социального страхования», Закон Республики Беларусь от 17 апреля 1992 г. «О пенсионном обеспечении» и др. Таким образом, может сложиться впечатление, что социальная сфера в государстве урегулирована в достаточной степени и не требует серьезных законодательных решений. Вместе с тем это не совсем соответствует реальному положению дел. В качестве примера хотелось бы обратиться к области общественных отношений, являющейся непосредственным объектом социальной политики государства, а именно социальной защиты инвалидов. Ключевое значение для регламентирования взаимоотношений государства и лиц с ограниченными возможностями имеет, в частности, Закон Республики Беларусь «О предупреждении инвалидности и реабилитации инвалидов» <3>. Новая редакция названного законодательного акта была принята 23 июля 2008 г. и должна была по своему целевому назначению закрепить основы системного и комплексного проведения государственной политики Республики Беларусь в области предупреждения инвалидности и реабилитации инвалидов «как составной части охраны общественного здоровья в целях гарантий и обеспечения условий для его сохранения, восстановления и компенсации нарушенных или утраченных способностей инвалидов к общественной, профессиональной и бытовой деятельности в соответствии с их интересами и потенциальными возможностями». Согласно ст. 5 указанного Закона государственная политика Республики Беларусь в области предупреждения инвалидности и реабилитации инвалидов направлена на создание правовых гарантий для развития и совершенствования системы предупреждения инвалидности и реабилитации инвалидов, а также обеспечение гарантий прав инвалидов на медицинскую, профессиональную, трудовую и социальную реабилитацию. При этом республиканские органы государственного управления и иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь, в целях изучения причин, факторов и условий, влияющих на возникновение инвалидности, в пределах своей компетенции осуществляют анализ производственных, социальных, экологических и иных причин возникновения заболеваний, приводящих к инвалидности (ст. 22). То есть, по сути, речь идет об обязательном мониторинге республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь, правоотношений, складывающихся в производственной, социальной, экологической и иных сферах жизнедеятельности человека, в которых реально могут присутствовать риски утраты трудоспособности и наступления инвалидности. Цель такого мониторинга заключается в выявлении причин и факторов, способствующих возникновению угрозы потери трудоспособности и наступлению инвалидности, превентивном принятии мер, в т. ч. посредством совершенствования законодательной и правоприменительной деятельности, самой системы принятия и реализации государственно-властных решений, по предупреждению возникновения социально опасных факторов (рисков) и в конечном итоге в соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина. ——————————— <3> Закон Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. N 422-3 «О предупреждении инвалидности и реабилитации инвалидов» // СПС «КонсультантПлюс: Беларусь» / Минск: ООО «ЮрСпектр», 2012.
Вместе с тем анализ действующего законодательства, а также программных документов (прежде всего Государственной программы по предупреждению инвалидности и реабилитации инвалидов на 2006 — 2010 годы, Комплексной программы развития социального обслуживания на 2011 — 2015 годы) свидетельствует об отсутствии системной и комплексной работы уполномоченных органов по проведению мониторинга эффективности и содержания мероприятий, направленных на предупреждение инвалидности. В основном предусматривается проведение мониторинга, направленного на изучение аспектов профессиональной и трудовой реабилитации инвалидов. Как следствие, по данным Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь, на 1 января 2012 г. на учете в органах по труду, занятости и социальной защите состояло 508,4 тыс. инвалидов. По состоянию на 1 июля 2012 г. на учете в органах по труду, занятости и социальной защите состоит 515,3 тыс. Прирост за полгода составил почти 7 тыс. инвалидов. Удельный вес инвалидов в общей численности населения республики составил 5,4%. А если для анализа взять период времени с 1991 г., когда впервые в нашей стране был принят Закон «О социальной защите инвалидов», то мы увидим, что за это время количество инвалидов в нашей стране увеличилось более чем в два раза <4>. ——————————— <4> Сайт Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь. 2012. URL: http://mintrud. gov. by/ru/gsp/gsp (дата обращения: 26.10.2012).
Как показывают данные, приводимые Министерством труда и социальной защиты Республики Беларусь, в 2011 г. в соответствии с подпрограммой «Предупреждение инвалидности и реабилитация инвалидов» Комплексной программы развития социального обслуживания на 2011 — 2015 гг. решались задачи по совершенствованию медицинской, профессиональной, трудовой, социальной реабилитации инвалидов, созданию условий, способствующих поддержанию здоровья инвалидов, оказанию поддержки общественным объединениям инвалидов. Для этих целей в республике построена система медицинской реабилитации больных и инвалидов в амбулаторных и стационарных условиях. На 1 января 2012 г. в стране функционировало 326 отделений медицинской реабилитации, в т. ч. 83 стационарных. Цена только этого локального направления государственной социальной политики — десятки миллиардов руб. в год. В то же время, несмотря на проводимые мероприятия, уровень первичной инвалидности населения республики в целом за 2011 г. по сравнению с 2010 г. вырос на 7,5% <5>. ——————————— <5> Сайт Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь. 2012. URL: http://mintrud. gov. by/ru/gsp/gsp (дата обращения: 26.10.2012).
Приведенные статистические данные подтверждают, что сегодня в Республике Беларусь не проводится системная и комплексная работа по предупреждению условий и ликвидации причин и факторов, приводящих к росту числа инвалидов и, соответственно, увеличению затрат государства на их реабилитацию. Причина этого, на наш взгляд, заключается в том, что на нормативном уровне крен сделан в сторону правовой регламентации обязательств государства по реабилитации и ресоциализации инвалидов, а не предупреждения инвалидности, что, как показывают цифры статистики, является неэффективным и чрезвычайно затратным направлением социальной политики. В Республике Беларусь сегодня имеется, как уже было отмечено, достаточно большой массив нормативных правовых актов (в т. ч. законодательных), регламентирующих социальные правоотношения. Причем весь этот массив постоянно изменяется, дополняется и корректируется, но при этом не меняется концептуально и системно не регулирует социальную сферу. Основная причина этого, на наш взгляд, заключается в разобщенности нормотворческой деятельности республиканских органов государственной власти и управления — разработчиков этих актов и регламентировании в них, как правило, узковедомственных вопросов, в то время как социальные отношения носят широкий комплексный характер (в качестве примера можно назвать Закон «О здравоохранении», Закон «О физической культуре и спорте» и ряд иных законодательных актов). На наш взгляд, представляется целесообразным вернуться к идее разработки Социального кодекса, однако осуществить систематизацию не посредством консолидации имеющегося массива нормативных актов, а исключительно на кодификационной основе. В настоящее время ожидания общества во многом связываются с реализацией социальной политики в области здравоохранения, образования, жилья, социальной защиты и социального обеспечения. Эти сферы в первую очередь определяют качество жизни людей и социальное самочувствие общества. Общая направленность государственной политики на решение важнейших проблем социальной жизни общества (обеспечение достойного уровня жизни, улучшение благосостояния населения, охрану здоровья и т. д.) носит конституционно-правовой характер и неизбежно ставит задачу по модернизации существующей модели социальной политики и, соответственно, разработке современного социального законодательства.
