(Баранова А. Н.) («Исполнительное право», 2009, N 3)
ГОСУДАРСТВО ПРОТИВ ФИРМ-«ОДНОДНЕВОК»: ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
А. Н. БАРАНОВА
Баранова А. Н., ведущий специалист-эксперт правового отдела Управления ФНС России по Орловской области.
Как наука гражданского права, так и легальное определение юридического лица, содержащееся в ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, исходят из того, что одним из его квалифицирующих признаков является наличие обособленного имущества, позволяющего отвечать по собственным обязательствам перед кредиторами и иными лицами, имеющими к данному юридическому лицу право требования <1>. Однако не все из числа зарегистрированных в Российской Федерации юридических лиц отвечают установленным критериям. В Едином государственном реестре юридических лиц (далее — ЕГРЮЛ) числится значительное количество коммерческих организаций, не имеющих никакого имущества и фактически не осуществляющих хозяйственной деятельности. ——————————— <1> См., напр.: Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М.: Госиздат, 1950. С. 132 — 140; Грибанов В. П. Юридические лица. М.: Издательство Московского университета, 1961. С. 31.
Причины появления и существования подобной категории юридических лиц различны. Самой распространенной среди них является основание так называемых фирм-«однодневок» для совершения одной или нескольких сделок, общая цель которых зачастую противоречит действующему законодательству. Существующее на сегодняшний день правовое регулирование не может предложить более или менее эффективного механизма, препятствующего появлению недействующих юридических лиц, поскольку регистрация в нашей стране носит заявительный характер и регистрирующие органы не наделены полномочиями по проведению экспертизы представляемых документов. Кроме этого, в момент регистрации юридического лица нет принципиальных возможностей для объективного установления будущей судьбы организации <2>. ——————————— <2> Сарбаш С. К вопросу об отсутствующем должнике // Хозяйство и право. 2003. N 9. С. 17.
По сведениям директора Департамента экономической безопасности и противодействия коррупции Торгово-промышленной палаты Российской Федерации Николая Гетмана, в России из вновь регистрируемых компаний примерно половина создается по подложным документам и несуществующему адресу. Оборот фирм-«однодневок» в масштабах страны составляет 120 — 150 млрд. долл. ежегодно. По его словам, из 4 млн. предпринимательских структур только половина действительно работает. Остальные фирмы и организации зачастую имеют признаки «однодневок», т. е. появляются и пропадают из поля деятельности контролирующих органов <3>. Лица, учреждающие предприятия для осуществления одной-двух фиктивных операций, как правило, не утруждают себя проведением ликвидационных процедур. При этом функционирование юридических лиц, подлежащих согласно закону ликвидации, способно нанести немалый материальный урон как обществу в целом, так и третьим лицам, состоящим с ними в гражданско-правовых и иных отношениях. ——————————— <3> Зыков С. «Рога и копыта» не умирают // Российская газета. 2009. 18 марта.
Основной целью создания фирм-«однодневок» является уклонение от уплаты налогов. По статистике Федеральной налоговой службы РФ (далее — ФНС России), в стране ежедневно становится на 200 юридических лиц больше, при этом половина из них, по признанию руководства службы, создается с целью уклонения от уплаты налогов <4>. Задолженность перед бюджетом «мертвых душ», которая является нереальной для взыскания, достигает 100 млрд. руб. <5>. По данным Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации (далее — Минэкономразвития РФ), оборот в сфере обналичивания денежных средств с использованием фирм-«однодневок» ежемесячно составляет около 50 — 80 млрд. руб. <6>. ——————————— <4> Вислогузов В., Баязитова А. ФНС переписывает свидетелей // Коммерсантъ. 2009. 31 марта. <5> Плешакова О. Фирмам-однодневкам пропишут Уголовный кодекс. Налоговики предлагают ужесточить борьбу с «мертвыми душами» // Коммерсантъ. 2006. 6 октября. <6> Камзолова Ю. Однодневки доигрались до Степашина. Счетная палата займется подозрительными фирмами // Российская бизнес-газета. 2008. 18 марта.
Негативные налоговые последствия от гражданско-правовых взаимоотношений с данными фирмами могут претерпеть и третьи лица — в виде неприятия налоговыми органами их расходов или отказа в предоставлении права на налоговый вычет. Для эффективного решения данной проблемы необходим четко разработанный правовой механизм утилизации указанной категории юридических лиц, который в настоящее время имеет ряд существенных недостатков. Начало борьбы с недействующими организациями было положено принятием 8 января 1998 г. Федерального закона N 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о банкротстве 1998 г.). Данный Закон ввел в гражданский оборот понятие «отсутствующий должник» и определил критерии отнесения юридических лиц к данной категории. Отсутствующими должниками признавались лица, фактически прекратившие свою деятельность, если должник — гражданин либо руководитель должника — юридического лица отсутствует и установить его местонахождение не представляется возможным, а также в случаях, когда имущество должника — юридического лица заведомо не позволяет покрыть судебные расходы по делу о банкротстве или когда в течение последних 12 месяцев не проводились операции по счетам должника, а также при наличии иных признаков, свидетельствующих об отсутствии предпринимательской или иной деятельности должника. Для отсутствующих должников была установлена упрощенная процедура их ликвидации. Арбитражный суд обязан был рассмотреть соответствующее заявление в течение двух недель с даты его поступления и, минуя процедуру наблюдения, вынести решение о признании отсутствующего должника банкротом. Процедура конкурсного производства не должна была превышать трех-четырех месяцев, однако на практике она могла длиться годами. Применение данной процедуры столкнулось с существенной проблемой ее финансирования. В Законе о банкротстве 1998 г. был определен единственный источник покрытия расходов, связанных с банкротством, — имущество самих должников. У отсутствующих должников, как правило, не имелось какого-либо имущества для финансирования собственной процедуры банкротства. Арбитражные управляющие вынуждены были банкротить отсутствующих должников за свой счет либо за счет иных должников, находящихся в их управлении. По понятным причинам подобная деятельность не отвечала интересам арбитражных управляющих, цель которых как индивидуальных предпринимателей состояла в получении прибыли. Несмотря на это, заявления о признании отсутствующих должников банкротами продолжали поступать в суд, и суд был вынужден назначать арбитражных управляющих. Так, согласно сведениям, представленным Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (далее — ВАС РФ), в 2002 г. в арбитражные суды поступило 81251 заявление о признании банкротом отсутствующего должника <7>. Как правило, на отсутствующих должников арбитражные управляющие назначались судом «в нагрузку» при назначении их на объекты со значительными активами, или имело место назначение начинающих арбитражных управляющих с целью приобретения ими практического опыта и повышения профессиональной репутации. ——————————— <7> Вестник ВАС РФ. 2003. N 4. С. 29.
Отсутствие законной финансовой заинтересованности у арбитражных управляющих в делах о банкротстве отсутствующего должника, по мнению С. Сарбаша, могло служить основанием для злоупотреблений в этой области, поскольку безвозмездная деятельность индивидуального предпринимателя — арбитражного управляющего едва ли может быть признана отвечающей его интересам и, следовательно, может инициироваться незаконным интересом <8>. ——————————— <8> Сарбаш С. К вопросу об отсутствующем должнике // Хозяйство и право. 2003. N 9. С. 19.
Попытка решить указанную проблему была сделана при принятии нового Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о банкротстве). Согласно п. 2 ст. 227 данного Закона заявление о признании отсутствующего должника банкротом подается уполномоченным органом только при наличии средств, необходимых для финансирования процедур банкротства. Также в Законе предусмотрено, что порядок и условия финансирования процедур банкротства в отношении отсутствующих должников, в том числе размер вознаграждения конкурсному управляющему, определяются Правительством Российской Федерации. Поскольку Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке и условиях финансирования процедур банкротства отсутствующих должников» N 573 было принято лишь 21 октября 2004 г. <9>, т. е. через два года с даты вступления в силу Закона о банкротстве, процедуры банкротства отсутствующих должников государственными органами не инициировались. Указанное Постановление закрепило положение, по которому финансирование процедуры банкротства отсутствующего должника, проводимой по заявлению уполномоченного в делах о банкротстве и процедурах банкротства органа, осуществляется в соответствии со сметой расходов уполномоченного (налогового) органа за счет средств, выделенных ему из федерального бюджета. ——————————— <9> Собрание законодательства РФ. 2004. N 44. Ст. 4347.
ФНС России на реализацию мероприятий, связанных с проведением процедур банкротства, в 2005 г. были выделены из федерального бюджета денежные средства в размере 200 млн. руб. <10>. Перед территориальными налоговыми органами была поставлена цель по максимальному освоению этих денег. В 2006 г. выделенная из бюджета сумма возросла в пять раз и составила 964356,4 тыс. руб. <11>. ——————————— <10> Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 52. Ст. 5277. <11> Федеральный закон от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 52. Ст. 5602.
Налоговые органы вынуждены были подавать заявления о возбуждении подобного рода дел буквально в промышленных масштабах. При этом нередко размер задолженности недействующего лица перед бюджетом составлял сумму меньшую, чем бюджет тратил на возмещение расходов по проведению процедуры банкротства. По официальным данным, налоговыми органами Орловской области в 2006 г. было выплачено 3656 тыс. руб. за ликвидацию 219 отсутствующих должников. В 2007 г. этот показатель составил 2868 тыс. руб. за ликвидацию 162 отсутствующих должников, в 2008 г. — 1199 тыс. руб. за ликвидацию 19 отсутствующих должников. При этом в бюджет не поступило ни рубля в счет погашения задолженности указанных предприятий перед бюджетом, общая сумма которой составила 464395 тыс. руб. По сведениям ВАС РФ, из 6 тыс. рассмотренных дел о банкротстве «мертвых душ» имущество обнаружилось только у 86 фирм <12>. Заместитель Председателя ВАС РФ В. В. Витрянский следующим образом прокомментировал сложившуюся ситуацию: «Налоговые органы затеяли целую кампанию. По докладам наших судов речь идет о десятках тысяч дел, с которыми налоговые органы обращаются в суд формально, чтобы освоить выделенные по бюджету денежные средства налоговым органам. На наш взгляд, эта практика — антигосударственная. Они заваливают суды абсолютно ненужными делами, бюджет несет абсолютно ненужные расходы» <13>. ——————————— <12> Плешакова О. Фирмам-однодневкам пропишут Уголовный кодекс. Налоговики предлагают ужесточить борьбу с «мертвыми душами» // Коммерсантъ. 2006. 6 октября. <13> Каширин А. Избавление от «мертвых душ» // ЭЖ-Юрист. 2007. N 2.
Таким образом, очевидной стала низкая эффективность существующей процедуры банкротства отсутствующих должников и ее убыточность для бюджета. С целью разрешить сложившуюся ситуацию Федеральным законом от 2 июля 2005 г. N 83-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее — Закон о регистрации) и в ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации <14> (далее — Закон N 83-ФЗ). Данным Законом введена новая административная процедура исключения недействующих юридических лиц из ЕГРЮЛ по решению регистрирующего органа, минуя судебный порядок. ——————————— <14> Федеральный закон от 02.07.2005 N 83-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и в статью 49 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 27. Ст. 2722.
Принятое в развитие положений названного Закона N 83-ФЗ Постановление Пленума ВАС РФ от 20 декабря 2006 г. N 67 «О некоторых вопросах практики применения положений законодательства о банкротстве отсутствующих должников и прекращении недействующих юридических лиц» разъясняло, что процедура исключения недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ является специальным основанием прекращения юридического лица, не связанным с его ликвидацией. Однако с появлением указанных правовых актов возникли значительные разногласия в практике применения норм, регулирующих порядок прекращения недействующих организаций, которые значатся в ЕГРЮЛ, но фактически не осуществляют никакой деятельности. Закон N 83-ФЗ имеет ряд недостатков юридической техники, которые создают неясность в его применении и вызывают споры между налоговыми органами и арбитражными судами. Проблема связана с соотношением понятий «недействующее юридическое лицо» и «отсутствующий должник» в правоприменительной практике. Закон N 83-ФЗ ввел в гражданский оборот понятие «недействующее юридическое лицо», однако четко не отграничил его от понятия «отсутствующий должник», применяемого в соответствии с Законом о банкротстве. К недействующим отнесены юридические лица, фактически прекратившие деятельность, если ими в течение последних 12 месяцев не представлялись документы отчетности, предусмотренные законодательством о налогах и сборах, и не осуществлялись операции хотя бы по одному банковскому счету. В качестве критерия отнесения юридических лиц к отсутствующим должникам Закон о банкротстве предусматривает: а) заведомую невозможность должника покрыть судебные расходы в связи с делом о банкротстве; б) отсутствие в течение последних 12 месяцев операций по банковским счетам должника; в) наличие иных признаков, свидетельствующих об отсутствии предпринимательской и иной деятельности должника. Из приведенного видно, что критерии признания юридических лиц отсутствующими должниками недостаточно четко определены в Законе о банкротстве и плотно перекликаются с признаками недействующих юридических лиц, установленными Законом о государственной регистрации. Любая организация, отвечающая установленным критериям недействующего юридического лица, в полной мере может быть отнесена к отсутствующим должникам и в отношении ее может быть применена упрощенная процедура банкротства. Устранить указанные противоречия, а также разгрузить суды от наплыва дел о банкротстве отсутствующих должников сделал попытку Пленум ВАС РФ в Постановлении от 20 декабря 2006 г. N 67, который разъяснил, что заявление о признании банкротом отсутствующего должника может быть подано налоговым органом лишь при наличии у него доказательств, обосновывающих вероятность обнаружения в достаточном объеме имущества, за счет которого могут быть покрыты расходы по делу о банкротстве, а также полностью или частично может быть погашена задолженность по обязательным платежам и денежным обязательствам перед публично-правовым образованием, от имени которого выступает уполномоченный орган. Также Пленум ВАС РФ указал, что исключение недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ по решению регистрирующего органа допускается и в тех случаях, когда указанное лицо имеет задолженность по налогам, сборам, пеням и санкциям перед бюджетами разных уровней. Со второй задачей по избавлению судов от массива дел по банкротству отсутствующих должников ВАС РФ справился успешно. Первое время после выхода в свет вышеуказанных разъяснений налоговые органы продолжали подавать в суд заявления о банкротстве отсутствующих должников, не представляя никаких доказательств вероятности обнаружения у них имущества, за счет которого можно будет профинансировать процедуру банкротства. Суды массово возвращали указанные заявления. Впоследствии количество направляемых в суд заявлений подобного рода было сведено к минимуму. Так, на территории Орловской области в 2007 г. арбитражным судом введено конкурсное производство по заявлению уполномоченного органа в отношении 20 отсутствующих должников, что составило 6,5% от аналогичного показателя предыдущего года, а в 2008 г. Арбитражным судом Орловской области возбуждено лишь одно дело о признании отсутствующего должника банкротом. При этом необходимо отметить, что по состоянию на 1 января 2009 г. на территории Орловской области 2347 организаций и индивидуальных предпринимателей продолжали иметь признаки отсутствующих должников. Общая сумма их задолженности по обязательным платежам в бюджет составила 166671 тыс. руб. Таким образом, вышеуказанные разъяснения Пленума ВАС РФ не устранили недоработки в механизме ликвидации недействующих организаций. При этом они породили ряд новых противоречий, заключающихся в следующем. Во-первых, указанные разъяснения Пленума ВАС РФ не согласуются с положениями ст. ст. 227, 230 Закона о банкротстве, определяющими в качестве одного из критериев отнесения должников к категории «отсутствующие» заведомую невозможность покрыть судебные расходы, связанные с делом о банкротстве, а также с правом налоговых органов подать заявление о банкротстве должника в отсутствие у него задолженности по обязательным платежам в бюджет. Кроме того, разъяснения Пленума ВАС РФ в части возможности административного исключения из реестра недействующих организаций с задолженностью по обязательным платежам вошли в противоречие с пониманием данного вопроса ФНС России, которая разработала собственные Методические рекомендации по организации работы регистрирующих (налоговых) органов в целях реализации положений Закона N 83-ФЗ, приведенные в приложении к письму от 9 августа 2005 г. N ЧД-6-09/668@. Согласно указанным Рекомендациям в первоначальной редакции было так: «Решение о предстоящем исключении из Единого государственного реестра юридических лиц может быть принято при наличии в регистрирующем (налоговом) органе документов, подтверждающих отсутствие у недействующего юридического лица задолженности по обязательным платежам в бюджеты». В последующем в Методические рекомендации письмом ФНС России от 24 сентября 2007 г. N СК-6-09/732@ были внесены изменения, указанный пункт был изложен в следующей редакции: «Решение о предстоящем исключении из ЕГРЮЛ в отношении организаций, имеющих задолженность по обязательным платежам в бюджеты, принимается при наличии в регистрирующем (налоговом) органе документа о применении в отношении таких юридических лиц процедур банкротства». Таким образом, ФНС России полностью исключила возможность прекращения недействующих юридических лиц, имеющих задолженность перед бюджетом, в административном порядке. Данная ситуация привела к серьезным разногласиям в работе судебных и налоговых органов, которые фактически блокируют осуществление мероприятий, направленных на расчистку реестра от недействующих организаций. В связи с изложенным представляется, что законодательство, регулирующее принудительную ликвидацию недействующих юридических лиц, нуждается в следующих изменениях. В ст. 21.1 Закона о регистрации следует закрепить возможность налоговых органов применять административный порядок ликвидации к недействующим юридическим лицам, независимо от наличия и размера кредиторской задолженности. Из п. 1 ст. 227 Закона о банкротстве исключить положение о возможности применения процедуры банкротства отсутствующего должника, не имеющего задолженности по обязательным платежам, путем исключения слов «независимо от размера кредиторской задолженности». Из ст. 230 Закона о банкротстве исключить положения, предусматривающие возможность применения процедуры банкротства отсутствующего должника в случае, если имущество юридического лица заведомо не позволяет покрыть судебные расходы в связи с делом о банкротстве. Данные изменения оставят за налоговыми органами право выбора процедуры прекращения юридического лица, отвечающего одновременно критериям как недействующей организации, так и отсутствующего должника. В случае если налоговый орган будет располагать доказательствами, свидетельствующими о наличии или возможности получения от юридического лица либо его учредителей имущества, достаточного для покрытия расходов, связанных с процедурой банкротства, а также погашения задолженности перед публично-правовым образованием, то у него возникнет право инициировать процедуру банкротства отсутствующего должника. При этом недействующие юридические лица, не имеющие задолженности или не имеющие перспективы применения к ним процедуры банкротства, будут ликвидироваться в административном порядке.
