(Прорвич В. А.) («Эксперт-криминалист», 2013, N 4)
ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДАСТРОВОЙ ОЦЕНКИ НЕДВИЖИМОСТИ И ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СУДЕБНО-КАДАСТРОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ЕЕ РЕЗУЛЬТАТОВ <*>
В. А. ПРОРВИЧ
——————————— <*> Prorvich V. A. Peculiarities of carrying out of state cadastre evaluation of immovable property and fundamental problems of judicial-cadastre expert evaluation of results thereof.
Прорвич Владимир Антонович, сопредседатель НП «Коллегия судебных экспертов», доктор юридических наук, доктор технических наук, профессор.
В статье обсуждаются вопросы, связанные с проведением судебно-кадастровой экспертизы результатов государственной кадастровой оценки недвижимого имущества граждан и организаций. В том числе отмечается, что из-за отсутствия методического обеспечения, выполнения работ недостаточно подготовленными «независимыми» оценщиками и по ряду других причин объективного и субъективного характера возможны коррупционные проявления и массовое оспаривание полученных результатов в судебном порядке.
Ключевые слова: судебная экспертиза, кадастр недвижимости, кадастровая оценка, налог на недвижимость, методическое обеспечение экспертизы.
The article discusses the issues related to carrying out of judicial-cadastre expert evaluation of results of the state cadastre evaluation of immovable property of citizens and companies. The author also notes that due to the absence of methods support of works not properly effectuated by «independent» evaluators and due to a number of other reasons of objective and subjective character corruption practices and mass contesting of results in judicial procedure are possible.
Key words: judicial evaluation, cadastre of immovable property, cadastre evaluation, immovable property tax, methods support of expert evaluation.
Анализ основных подходов, используемых при проведении государственной кадастровой оценки объектов недвижимости, включая земельные участки различного вида, показывает полное отсутствие научного фундамента этой важнейшей для государства и общества работы и связанный с этим высокий уровень рисков негативных последствий. Ведь фактически государственная кадастровая оценка отдана на откуп т. н. «независимым» оценщикам, членам соответствующих саморегулируемых организаций, выполняющим т. н. «рыночные» оценки. К сожалению, в данной сфере все еще преобладают подходы двадцатилетней давности, когда либералы-реформаторы главные надежды возлагали на «невидимую руку рынка». Данная ситуация возникла отнюдь не случайно, а в течение нескольких лет создавалась целенаправленными усилиями ряда чиновников и руководителей оценочного сообщества. При этом кадастровое ведомство, фактически провалившее государственную кадастровую оценку земельных участков в начале 2000-х г. и после этого многократно преобразованное, практически в подготовке работ по кадастровой оценке не участвовало. К сожалению, ученые из ведущих университетов, занимающихся разработкой соответствующих научных проблем и готовящих кадры кадастровых инженеров, также не смогли предложить своих вариантов создания системы государственной кадастровой оценки недвижимости, ее научно-методического и организационного обеспечения. Чтобы определить причины возникновения сложившейся ситуации, выявить все содержательные особенности накопленных проблем и найти способы их решения, необходимо проанализировать толкование самого понятия «кадастр». Прежде всего, необходимо отметить, что данное понятие используется в России уже не одну сотню лет, но с течением времени, и особенно в новейшей истории России, его содержание претерпело ряд серьезных изменений. К примеру, в «Толковом словаре живого великорусского языка» В. И. Даля при разъяснении понятия «кадастр» первоочередное внимание уделяется оценке: «кадастр — оценка сельских имений по различию их, соображая все местные их отношения; расценка». И далее: «кадастровать — расценять имущество». Определение ст. 2 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Закон о кадастре) существенно отличается от приведенной формулировки. В современной России государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с указанным Законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы РФ, о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом. Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества (далее — кадастровый учет) признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи (далее — уникальные характеристики объекта недвижимости), или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений о недвижимом имуществе. Кадастровой деятельностью является выполнение управомоченным лицом (далее — кадастровый инженер) в отношении недвижимого имущества в соответствии с требованиями, установленными настоящим Федеральным законом, работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе (далее — кадастровые работы). В соответствии с Законом о кадастре осуществляется кадастровый учет земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства (далее также — объекты недвижимости). Положения Закона не применяются в отношении участков недр, воздушных и морских судов, судов внутреннего плавания и космических объектов, предприятий как имущественных комплексов. Неискушенному читателю довольно сложно разобраться в сути данных определений, чтобы понять роль и место кадастра недвижимости в социально-экономических отношениях государства и граждан. Что же касается специалистов, то многие из них отмечают несовершенство приведенных формулировок, ряд содержащихся в них неточностей и неопределенностей. Во многом это связано с их ярко выраженным бланкетным характером, с рядом отсылочных норм на конкретно не определенные положения Закона о кадастре и иных нормативных правовых актов. Кроме того, в приведенных формулировках вообще отсутствуют указания на какие-либо экономические характеристики объектов недвижимого имущества, а также порядок их получения и включения в систему кадастровых сведений. Особенно ярко несовершенство данной формулировки проявляется при ее сопоставлении с определениями государственного земельного кадастра, на основе которого и был создан государственный кадастр недвижимости. В первоначальной редакции ст. 70 Земельного кодекса РФ было дано следующее определение: «Государственный земельный кадастр представляет собой систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества. В Государственный земельный кадастр включается информация о субъектах прав на земельные участки». Видно, что здесь более конкретно определен состав сведений, включая кадастровую стоимость объектов кадастрового учета, указано, что эти сведения носят документированный характер. Кроме сведений об объектах, указано на включение в кадастр сведений о субъектах прав на них. В статье 1 действовавшего в то же время Федерального закона от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ «О Государственном земельном кадастре» дано несколько иное определение: «Государственный земельный кадастр — систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов». Видно, что в нем отражена работа по созданию на базе государственного земельного кадастра более полной и объемной информационной системы государственного кадастра недвижимости. Необходимость этой работы вполне очевидна, однако создание полноценного государственного земельного кадастра к ее началу еще не было завершено. Поэтому фактически государственный кадастр недвижимости пока еще не обладает необходимой полнотой сведений ни о земельных участках, ни об иных объектах недвижимости. Более того, в нем вообще не предусматривается использование экологической информации в каком-либо виде. Это создает ряд серьезных проблем в использовании кадастровой информации не только в экономической деятельности субъектов различного уровня, но и в судопроизводстве, включая проведение судебных экспертиз. В течение 90-х гг. в России также проводилась работа по созданию государственного градостроительного кадастра. В ряде субъектов такой кадастр был создан и апробирован на практике. Но с принятием в конце 2004 г. нового Градостроительного кодекса РФ в этой сфере произошли принципиальные изменения. Вместо градостроительного кадастра на государственном уровне стали создаваться информационные системы обеспечения градостроительной деятельности. Многие специалисты полагают, что это было мотивировано желанием избежать путаницы в создании, ведении и использовании государственных кадастровых систем различного назначения, а также необходимостью концентрации ресурсов на скорейшем завершении работ по государственному кадастру недвижимости. В статье 56 Градостроительного кодекса РФ дано следующее определение: информационные системы обеспечения градостроительной деятельности — организованный в соответствии с требованиями Кодекса систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений. Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя материалы в текстовой форме и в виде карт (схем). Целью ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности является обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства. Следует обратить внимание на то, что в данном определении нет даже упоминания о государственном кадастре недвижимости. Вместе с тем в нем указывается на ряд сведений о земельных участках, обеспечение землеустроительных работ применительно к градостроительной деятельности на соответствующих земельных участках. Ранее часть этих сведений входила в систему государственного земельного кадастра, а после создании на его основе государственного кадастра недвижимости перешла в его состав. Но из-за того, что порядок согласования сведений в указанных информационных системах регламентирован в недостаточной степени, на практике возникает ряд сложных ситуаций. Причины этого станут вполне понятными, если вспомнить главные проблемы земельной реформы на протяжении всей истории России. Сравнивая приведенные выше определения понятия «кадастр», можно не только выявить их содержательные особенности, но и лучше понять основной смысл современного этапа земельной реформы и ее место в социально-экономическом реформировании страны. Аналогичный вывод можно сделать и по поводу реформы регионального и местного налогообложения с переходом на единый налог на недвижимость для физических и юридических лиц. Необходимо обратить внимание и на то, что в ходе рыночных реформ предпринимались усилия ученых, специалистов и предпринимателей по созданию ведомственных и корпоративных кадастров. Их целью было не только упорядочивание информации о земельных участках и ином недвижимом имуществе, принадлежащем конкретной фирме, но и их экономическая оценка, а также определение наиболее рациональных вариантов использования данного имущества. Ретроспективный анализ содержательных особенностей толкования понятия «кадастр» показал их принципиальное изменение. Если в XIX в. основные акценты делались на экономические характеристики объектов земельно-имущественных отношений, то сейчас законодатель уделяет первоочередное внимание обеспечению чистоты правового титула каждого объекта недвижимости, включая земельные участки различного вида. Это важно, поскольку данные функции целиком и полностью легли на государство, а наиболее эффективным способом снижения рисков, связанных с чистотой правового титула объектов недвижимости, является не только максимальная детализация его характеристик с их документальным подтверждением, но и отслеживание всей истории формирования данного объекта, а также иных связанных с ним объектов. Следует обратить внимание на прямую связь полноты кадастровой информации, обеспечивающей чистоту правового титула объекта недвижимости, с экономическими последствиями финансово-хозяйственной деятельности предприятий различной организационно-правовой формы. Здесь речь может идти и о надлежащем учете соответствующих рисков при формировании рыночной, инвестиционной и других видов стоимости объектов недвижимости при подготовке и совершении сделок различного вида. Кроме того, на основе кадастровой стоимости объектов недвижимости формируется система фискальных платежей. При надлежащем научно-методическом обеспечении кадастровой оценки вполне могла быть получена и информация о связях экономических и экологических характеристик объектов недвижимого имущества различного вида и масштаба. Это позволило бы принимать более взвешенные решения на уровне региональных и местных властей при предоставлении земельных участков для хозяйственной деятельности, установлении льгот по различным видам деятельности предпринимателей, а также разного рода санкций за нанесение ущерба. Информационные пробелы и искажения кадастровой информации приводят к возникновению гражданско-правовых споров, разрешаемых в судебном порядке. При этом часто для принятия надлежащим образом обоснованного решения необходимо проведение судебной экспертизы. Вместе с тем здесь приходится сталкиваться с такими заключениями экспертов, которые не способствуют установлению истины по делу. Искажение кадастровой информации часто осуществляется намеренно, особенно при подготовке крупных объектов недвижимости к приватизации. Таким способом может существенно занижаться стоимость объектов, изменяться их состав, площадь земельных участков, их принадлежность к определенной категории земель и т. п. Расследование подобных деяний, определение характеристик нанесенного ущерба, надлежащая квалификация соответствующих преступлений часто оказываются невозможными без проведения судебно-кадастровой экспертизы, в т. ч. комплексной. В последнее время все большее количество судебных исков связано с оспариванием результатов кадастровой оценки земельных участков. При этом многие ученые и специалисты предсказывают резкое увеличение количества таких исков в связи с планируемым переходом в следующем году на взимание единого налога на недвижимость с граждан и юридических лиц. Фактически из-за просчетов системного характера предприниматели-оценщики оказались не подготовленными к такой работе, а региональные и местные власти — к надлежащей экспертизе ее результатов. При этом ответственность перед гражданами и организациями за сформированную по результатам «рыночной» оценки налогооблагаемую базу законодатель возложил на региональных руководителей. Обобщение практики самого последнего времени показывает, что согласительные комиссии по рассмотрению возражений собственников объектов недвижимости против завышения результатов «государственной» кадастровой оценки ориентируются на т. н. «стоимостную» экспертизу саморегулируемых организаций оценщиков. То есть жалоба на некачественную работу оценщиков, а часто и откровенную халтуру приходит на рассмотрение фактически к тем же оценщикам. В условиях полного отсутствия научно обоснованного методического обеспечения «государственной» кадастровой оценки недвижимости и «стоимостной» экспертизы ее результатов ожидать конструктивной работы согласительных комиссий с гражданами и организациями — плательщиками налога на недвижимость не приходится. Понятно, что в результате собственники недвижимости будут вынуждены обращаться в суд (юридические лица — в арбитражный суд) для восстановления справедливости. Таким образом, попытки переложить ответственность за проведение государственной кадастровой оценки на предпринимателей-оценщиков, не подготовленных к этой работе и не оснащенным единым методическим обеспечением, могут привести к тому, что «роль государства» придется принять на себя судам. Естественно, встает ряд общих вопросов о том, готова ли к такой роли судебная система, и частных вопросов о готовности к столь обширной и ответственной работе системы судебной экспертизы. При всей предопределенности отрицательных ответов придется констатировать, что уйти от ответственности за принятие соответствующих решений судейскому сообществу невозможно. Но и система государственных судебно-экспертных учреждений к такой работе не готова. В этих учреждениях нет соответствующих кадров, отсутствуют необходимые экспертные методики. Нет и практического опыта проведения судебных экспертиз такого рода ни по уголовным, ни по гражданским, ни по арбитражным делам. Судам придется поручать проведение судебных экспертиз негосударственным экспертам. В подавляющем большинстве случаев такими экспертами будут те же предприниматели-оценщики, которые по уровню своей подготовки ничем не отличаются от коллег. При этом нельзя забывать и о таком важном факторе, как солидарность оценщиков. Более того, многие из руководителей оценочных фирм высказывались за то, чтобы отчеты оценщиков могли проверяться только оценщиками, а не правоохранительными органами и судами. Круг замыкается. В такой ситуации большинству граждан, столкнувшихся с несправедливой, неадекватной оценкой стоимости своего недвижимого имущества, будет очень сложно докопаться до истины и защитить свои законные права и интересы в суде. Точно так же и следователям будет очень сложно доказать вину тех «оценщиков», которые выполняют «заказные» оценки, существенно занижая стоимость имущества крупных собственников. В результате общество получит еще одну проблему борьбы с массовыми коррупционными проявлениями. Кроме того, высока вероятность возникновения общественного недовольства, социальных протестов, выступлений обманутых граждан. При этом острие недовольства будет направлено против местных руководителей, утвердивших результаты кадастровой оценки и собирающих налог на недвижимость, в справедливости которого сомневаются многие граждане. Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы. Прежде всего, представители региональных и местных властей должны понять, что «государственная» кадастровая оценка проводится не государственными чиновниками, а частными лицами, предпринимателями-оценщиками. Кроме того, государство не обеспечило частных оценщиков едиными научно обоснованными, понятными и прозрачными методиками кадастровой оценки. Поэтому представители регионального или местного руководства не смогут объяснить своим «рассерженным гражданам», каким образом производилась оценка их имущества и по каким критериям можно признать ее обоснованной и справедливой. Понимая эту проблему, трудноразрешимую в сложившейся к настоящему времени ситуации, руководство налоговой службы на днях попыталось успокоить граждан, заявив, что налоги на квартиры, дачи и садовые участки не возрастут. Но при аргументации своих утверждений фактически было признано, что оценщики действительно явно завышают кадастровую стоимость объектов недвижимости. Именно поэтому власти предполагают использовать специально заниженные коэффициенты налоговых ставок, применение которых позволит компенсировать ошибки или умышленные действия оценщиков. Но применение столь сложно организованной двухступенчатой системы установления размера налога на недвижимость лишь увеличивает ее коррупционную емкость, не снимая перечисленных выше проблем. Поэтому единственным выходом в сложившейся ситуации представляется разработка научно обоснованного методического обеспечения судебно-кадастровой экспертизы и обучение соответствующих кадров судебных экспертов. При заинтересованности региональных и местных властей может быть организовано повышение квалификации или даже профессиональная переподготовка тех чиновников, которые отличаются высокими нравственными качествами и пользуются доверием как властей, так и жителей данного региона. Существенная часть такого методического обеспечения уже разработана, опубликована и апробирована на практике. Созданы системы многослойной кадастровой оценки недвижимости, позволяющие учесть не только данные рынка недвижимости, но и характер застройки города, особенности его инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, экологических и иных факторов. В качестве примера можно привести атласы оценки Москвы и Подольска, выпущенные издательством «Экономика» еще в 1999 г. и 2006 г. соответственно. Среди их преимуществ можно отметить не только полноценное научное обоснование подходов к оценке и развитые информационные технологии для практического осуществления оценки. Каждый заинтересованный житель города может проконтролировать те исходные данные для оценки, которые были использованы, понять смысл использованных методик оценки, а также выявить связи исходных данных с характеристиками его объекта недвижимости, его связями с другими объектами городской среды, с итоговыми результатами оценки. Такие методики кадастровой оценки недвижимости и экспертизы ее результатов могут быть адаптированы для условий различных российских городов в течение нескольких месяцев.
