АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ, СВЯЗАННЫЕ С СОДЕРЖАНИЕМ ЖИЛЫХ ДОМОВ И ОКАЗАНИЕМ НАСЕЛЕНИЮ КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ
К. А. МИХАЙЛОВА
Михайлова К. А., консультант с/с ВАС РФ.
Сфера ЖКХ находится на стыке различных отраслей права. Процесс эксплуатации жилищного фонда регулируется нормами и Жилищного кодекса, и Гражданского кодекса Российской Федерации, и административно-правовыми нормами, устанавливающими нормативы предоставления коммунальных услуг и оказания услуг по содержанию многоквартирных жилых домов. Поэтому правонарушения в этой области посягают сразу на несколько сфер общественных отношений.
Специальной главы, посвященной нарушениям в сфере эксплуатации жилого фонда, в КоАП РФ нет. Поэтому различные контролирующие органы стремятся квалифицировать допущенные нарушения по тем статьям КоАП РФ, по которым они компетентны возбуждать дела об административных правонарушениях. За нарушения нормативов, установленных в сфере ЖКХ, в практике встречается привлечение к административной ответственности за правонарушения в области охраны собственности (ст. 7.22, 7.23 КоАП РФ), предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 14.4, ч. 2 ст. 14.6, 14.7, 14.8), охраны окружающей среды и природопользования (ст. 8.2), за нарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность (ст. 6.4, 6.5), на общественный порядок и общественную безопасность (ст. 20.4). За одно и то же правонарушение различные контролирующие органы могут привлечь предполагаемого нарушителя по различным статьям КоАП. Так, например, подача питьевой воды, не соответствующей санитарно-эпидемиологическим требованиям, может быть квалифицирована по ст. 6.5 КоАП РФ (нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде); ст. 7.23 (нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами) или ч. 2 ст. 14.4 (…оказание населению услуг с нарушением требований технических регламентов и санитарных правил…). У этих трех составов различные сроки давности привлечения к административной ответственности, различные органы уполномочены осуществлять такое привлечение. Согласно п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» неправильная квалификация правонарушения, равно как и принятие постановления о привлечении к административной ответственности неуполномоченным органом, является основанием для отмены постановления о привлечении к административной ответственности. Поскольку деятельность как управляющих компаний, так и ТСЖ и ресурсоснабжающих организаций связана с оказанием услуг населению, выступающему в качестве потребителей услуги, постольку деятельность указанных организаций часто попадает в сферу внимания Роспотребнадзора. Самая популярная статья для привлечения к административной ответственности указанных субъектов — ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ. Далеко не всегда правонарушение правильно квалифицируется контролирующим органом. Чаще всего в судах при обжаловании постановлений о привлечении управляющих компаний и поставщиков коммунальных ресурсов по ч. 1 ст. 14.4 встает вопрос о разграничении сфер применения ст. 14.4 и 7.23 КоАП РФ. Как правило, правонарушение выражается в перебоях с поставкой коммунальных услуг (например, отсутствие горячей воды в течение длительного срока), ненадлежащем качестве оказываемых услуг (например, температура в жилых помещениях ниже установленного норматива и т. п.). Позиция Роспотребнадзора состоит в том, что привлекаемые к административной ответственности организации, оказывая услуги конечному потребителю, осуществляют предпринимательскую деятельность. Обязанность оказывать услуги надлежащего качества установлена п. 49 Правил предоставления коммунальных услуг населению, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 N 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» (далее — Правила N 307). Конкретные требования к качеству оказываемых услуг устанавливаются соответствующими ГОСТами и СанПиНами. Оказываемые услуги не соответствуют требованиям к качеству услуг, установленным государственным стандартом, поэтому налицо состав правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ. Стандартная, пользующаяся поддержкой судов, встречная позиция исполнителя коммунальных услуг состоит в следующем. Отношения в области предоставления коммунальных услуг урегулированы Жилищным кодексом РФ и Правилами N 307. В соответствии с Правилами N 307 под коммунальными услугами понимается деятельность исполнителя коммунальных услуг по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению, водоотведению, электроснабжению, газоснабжению и отоплению, обеспечивающая комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях. Согласно п. 3 Правил N 307, исполнителем коммунальных услуг является юридическое лицо, независимо от организационно-правовой формы, индивидуальный предприниматель, предоставляющие коммунальные услуги, производящие или приобретающие коммунальные ресурсы и отвечающие за обслуживание внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги. Исполнителем могут быть управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений — иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы. Как правило, лицо, привлекаемое к ответственности, относится к их числу. Отношения между исполнителями коммунальных услуг и потребителем урегулированы вышеуказанным специальным нормативным правовым актом. Ответственность за их нарушение установлена в ст. 7.23 КоАП РФ, которая является специальной по отношению к норме ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных в ст. 7.23, 23.49 КоАП РФ, не отнесено к компетенции органов Роспотребнадзора. Такие дела рассматривают органы государственной жилищной инспекции (ст. 23.55 КоАП РФ). У судов первых инстанций встречаются различные позиции по этому вопросу. Однако арбитражные суды округов сформировали практику, согласно которой предоставление населению коммунальных услуг с нарушением государственных стандартов содержит в себе состав правонарушения, предусмотренного ст. 7.23 КоАП РФ <1>. Эта позиция поддерживается ВАС РФ, который отказывает в передаче в Президиум ВАС РФ дел, в которых такого рода нарушения квалифицированы по ст. 7.23 КоАП РФ <2>. ——————————— <1> Постановления ФАС ВВО от 18.10.2010 по делу N А38-1274/2010, по делу N А38-1212/2010 и др. <2> Определения ВАС РФ от 02.02.2011 N ВАС-256/11, от 08.02.2011 N ВАС-696/11.
Отдельный вопрос представляет собой разграничение сфер применения ст. 7.23, 6.5, 14.4 КоАП РФ. Так, в практике существуют различные подходы к правильной квалификации подачи воды, температура которой в местах водозабора отличается от нормативов, установленных СанПиН 2.1.4.1074-1. Как правило, в случае привлечения за указанное правонарушение по ст. 14.4 КоАП РФ суды признают такую квалификацию неверной <3>. Вопрос о соотношении ст. 6.5, 7.23 представляется более сложным. В практике встречается квалификация указанных нарушений по ст. 6.5, 7.23, причем внятная аргументация в судебных актах не приводится <4>. ——————————— <3> См., например: Постановление ФАС ПО от 28.10.2010 по делу N А57-6142/2010. <4> См., например: решение АС Костромской области от 19.05.2010 по делу N А31-2552/2010; Постановление ФАС ВВО от 20.10.2010 по тому же делу; Постановление ФАС СЗО от 14.10.2010 по делу N А21-673/2010; Постановление ФАС ВВО от 10.03.2011 по делу N А79-7890/2010 и др.
Представляется, что правильной должна считаться квалификация этого правонарушения по ст. 7.23 КоАП РФ. Несмотря на то что правонарушение выражается в нарушении санитарно-эпидемиологических норм, основным объектом нарушения в данном случае выступают правоотношения, складывающиеся между управляющей компанией и жителями многоквартирного жилого дома. Так же как и при сопоставлении сферы действия ч. 1 ст. 14.4 и ст. 7.23 КоАП РФ, следует сделать вывод о том, что положения ст. 7.23 КоАП РФ носят специальный характер по отношению к положениям ст. 6.5 КоАП РФ. Распространенной линией защиты от привлечения к административной ответственности в связи с предоставление коммунальных услуг ненадлежащего качества в случае правильной квалификации нарушения по ст. 7.23 КоАП РФ является ссылка на то, что привлеченное лицо не является субъектом правонарушения, поскольку не является исполнителем по смыслу Правил N 307. В судебной практике к данной ссылке выработан следующий подход. Независимо от содержания договора между жильцами и управляющей компанией последняя признается исполнителем коммунальных услуг. Субъектом правонарушения, предусмотренного ст. 7.23 КоАП, является как исполнитель, так и ресурсоснабжающая организация. Поэтому если будет доказано, что именно действия ресурсоснабжающей организации привели к нарушениям в объеме и качестве предоставленных услуг, то такая организация будет признана субъектом правонарушения по ст. 7.23 КоАП РФ <5>. ——————————— <5> Постановление ФАС ВСО от 01.12.2009 по делу N А33-10772/2008, Определение ВАС РФ от 30.03.2010 N ВАС-3046/10.
Сфера ответственности управляющих компаний (ТСЖ) начинается там, где это предусмотрено эксплуатационными характеристиками дома. Как правило, в местах подсоединения общедомовых приборов учета к инженерным сетям. Далее распространяется сфера ответственности ресурсоснабжающих организаций. Поэтому в случае, если будет доказано, что поставляемый ресурс (например, температура горячей воды, напряжение в электрической сети) не соответствует установленным требованиям, согласно прибору общедомового учета, это может стать основанием для освобождения управляющей компании или ТСЖ от ответственности <6>. ——————————— <6> См., например: Постановление ФАС СЗО от 14.10.2010 N А21-673/2010.
Следует иметь в виду, что бремя доказывания соответствия показателей приборов общедомового учета установленным требованиям лежит на контролирующем органе. Поэтому если при проведении проверки жилищная инспекция не отразила показания таких приборов в акте проверки и протоколе или протокол не соответствует требованиям ст. 28.2 КоАП РФ, это может быть основанием для того, чтобы судом было признано, что наличие объективной стороны административного правонарушения не доказано <7>. ——————————— <7> См., например: Постановление ФАС ВВО от 10.03.2011 по делу N А79-7890/2010.
Вопрос о субъекте ответственности также является основной проблемой, встречающейся в судебной практике по делам об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности по ст. 7.22, 14.7, 14.8, 8.1 КоАП РФ. Одной из наиболее применяемых в сфере ЖКХ статей КоАП РФ является ст. 7.22 КоАП РФ (нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений). Как правило, по ней привлекается организация, заключившая с собственниками квартир в жилом доме договор по содержанию и техническому обслуживанию общего имущества многоквартирного жилого дома. Нарушения выражаются в неоказании или ненадлежащем оказании услуг, предусмотренных Правилами содержания общего имущества в многоквартирном доме, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.2006 N 491 (далее — Правила N 491); Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утв. Постановлением Госкомитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27.09.2003 N 170 (далее — Правила N 170), нарушении требований Технического регламента, установленного ФЗ от 30.12.2009 N 384-ФЗ «Технический регламент безопасности зданий и сооружений». Существует определенная коллизия норм, регулирующих обязанность по содержанию имущества многоквартирного дома. С одной стороны, согласно ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания своего имущества. Согласно ст. 158 ЖК РФ бремя расходов по содержанию общего имущества многоквартирного дома возлагается на собственников. Согласно ст. 44, 46, 158 ЖК РФ для включения в договор работ и услуг по содержанию общего имущества в многоквартирном доме требуется решение общего собрания собственников помещений. Более того, в соответствии с письмом Министерства регионального развития РФ от 14 октября 2008 г. N 26084-СК/14 в случае отсутствия таких решений общего собрания управляющая или подрядная организация не вправе выполнять указанные услуги и работы и не может отвечать за последствия невыполнения таких работ и услуг. Однако собственники — физические лица зачастую пренебрегают этой обязанностью: не разрешают на общих собраниях вопрос о необходимости проведения ремонта; не оплачивают его проведение и даже могут вопреки обстоятельствам, здравому смыслу и требованиям нормативных правовых актов принять решение о том, что в проведении такого ремонта нет необходимости. С другой стороны, согласно п. 2 ст. 161 ЖК РФ, обязанность оказывать услуги по содержанию общего имущества возлагается на основании договора на соответствующую организацию. Согласно п. 16, 17 Правил содержания N 491 обязанность по содержанию общего имущества реализуется посредством заключения договора с управляющей организацией. Согласно п. 42 Правил содержания N 491 установлена ответственность управляющих организаций перед собственниками помещений за нарушение своих обязательств, они несут ответственность за надлежащее содержание общего имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации и договором. Данный вопрос стал предметом рассмотрения Президиума ВАС РФ. В Постановлении от 29.09.2010 N ВАС-6464/10 сформулирована следующая позиция: текущие, неотложные, обязательные сезонные работы и услуги считаются предусмотренными в договоре в силу норм содержания дома как объекта и должны осуществляться управляющими компаниями, независимо от упоминания о них в договоре и решения общего собрания собственников. Определение в договоре должного размера оплаты за предвидимое при обычных условиях, нормально необходимое содержание и текущий ремонт жилого дома с учетом его естественного износа является предпринимательским риском управляющей компании. Если же выполнение неотложных работ и услуг (и текущего, и капитального характера) будет вызвано обстоятельствами, которые управляющая компания не могла разумно предвидеть и предотвратить при обычной степени заботливости и осмотрительности и за возникновение которых она не отвечает, то такие расходы должны быть ей дополнительно компенсированы собственниками помещений в доме. При применении ст. 14.7, 14.8 КоАП, находящихся в главе, посвященной правонарушениям в области предпринимательской деятельности, также поднимается проблема субъекта правонарушения. В частности, встает вопрос о допустимости привлечения к ответственности ТСЖ, не являющихся коммерческими организациями. Однако данный довод ТСЖ не принимается судами во внимание. Суды ограничиваются тем, что устанавливают, является ли привлеченное лицо исполнителем по смыслу Правил оказания коммунальных услуг <8>. ——————————— <8> Постановление 12 ААС от 01.12.2010 по делу N А12-16620/2010, оставленное в силе Определением ВАС РФ от 01.03.2011 N 1865/2011.
Анализ законодательств и судебной практики в области привлечения к административной ответственности в связи с правонарушениями в сфере ЖКХ показывает, что правильная квалификация правонарушений чаще всего должна быть осуществлена по ст. 7.22, 7.23 КоАП РФ. Органом, уполномоченным осуществлять привлечение к административной ответственности, является Жилищная инспекция. Это всегда необходимо иметь в виду при обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности. Кроме того, необходимо учитывать, что, как правило, суды отказываются подходить к вопросу о субъектном составе правонарушения с точки зрения буквы закона. Особое значение по делам о привлечении к административной ответственности в данной области имеет доказывание конкретных юридически значимых обстоятельств.
