МЕСТО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ФОНДА В СТРУКТУРЕ ИМУЩЕСТВА ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ <*>
О. Г. САВЧЕНКО
——————————— <*> Savchenko O. G. Place of election fund in the structure of property of political party.
Савченко Ольга Геннадьевна, аспирантка кафедры гражданского права и процесса Рязанского государственного университета им. С. А. Есенина.
В статье рассматриваются вопросы правового режима специфического вида имущества политической партии — избирательного фонда. Автор анализирует состав имущества, входящего в избирательный фонд, характеризует его правовую природу.
Ключевые слова: право собственности, некоммерческие организации, политические партии, избирательный фонд.
The article considers the issues of legal regime of specific type of property of political party — election fund. The author analyses the contents of property of election fund, characterizes its legal nature.
Key words: ownership right, non-commercial organizations, political parties, election fund.
Реализация целей и задач, стоящих перед политическими партиями, невозможна без надлежащей имущественной основы. Федеральным законом от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях» установлено, что круг объектов права собственности политической партии ограничивается имуществом, необходимым для обеспечения ее деятельности, предусмотренной данным Законом о политических партиях и уставом политической партии. В собственный капитал политической партии входят создаваемые ею фонды, которые представляют собой обособленные части имущества целевого назначения. Слово «фонд» появилось в русском языке приблизительно в XVII в. от немецкого или, скорее, французского слова fond, которое, в свою очередь, было заимствовано от латинского fundus — основание, дно <1>. ——————————— <1> URL: http://slovari. yandex. ru/fond/значение/.
Наиболее распространенным в современном праве является значение фонда как разновидности некоммерческой организации: «Фондом… признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели» (п. 1 ст. 118 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), п. 1 ст. 7 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Среди фондов широкое применение получили общественные и благотворительные фонды <2>. ——————————— <2> Подробнее см.: Дрокин О. Г., Игнатенко А. А., Изотова С. В. и др. Некоммерческие фонды и организации: Правовые аспекты. М., 1997.
В последнее время четко прослеживается тенденция к расширению перечня объектов гражданских прав и соответственно видов имущества. Так, В. А. Витушко полагает, что необходимо согласование классификации объектов гражданского права с налогово-правовыми и бухгалтерскими классификациями, выделение в ГК РФ основных и оборотных средств, прочих финансовых активов <3>. Обозначенные процессы вполне объективны и оказывают влияние на понимание фонда не только как формы юридического лица, но и как обособленного имущества. ——————————— <3> См.: Витушко В. А. Общенаучная методология в цивилистике // Журнал российского права. 2000. N 3. С. 55, 60.
Итак, в самом общем виде фонды — это часть денежных средств юридического лица. Например, у общества фонд — это некоторая сумма денег, учитываемая на отдельном счете. Фонд имеет определенные источники формирования и строго целевое назначение. Таким образом, с помощью фондов гарантируется расходование закрепленных в них средств по самым значимым для организации направлениям. Закрепляя часть денежных средств в фондах, организация тем самым предотвращает возможность использования финансовых ресурсов, аккумулированных в фондах, на иные, второстепенные цели, различного рода непроизводительные расходы со стороны исполнительного органа. Использование фондов целевого назначения — это средство планирования расходов и действенное средство контроля за правильностью использования финансовых ресурсов организации <4>. ——————————— <4> См.: Крапивин О. М., Власов В. И. Комментарий к законодательству об акционерных обществах // СПС «Гарант», 2002.
В п. 2 ст. 11 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» указано, что политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, обязана создать собственный избирательный фонд для финансирования своей избирательной кампании. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, региональное отделение политической партии, выдвинувшей федеральный список кандидатов, вправе по решению уполномоченного уставом политической партии руководящего органа политической партии создать избирательный фонд для финансирования избирательной кампании политической партии. В ст. 58 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» указано, что кандидат обязан создать свой избирательный фонд, который может формироваться в том числе за счет денежных средств, которые выделены кандидату выдвинувшей его политической партией. Положения, аналогичные указанным об обязанности формирования избирательных фондов, содержатся и в ст. 58 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Кроме того, ежегодные финансовые отчеты политических партий содержат информацию о том, что политические партии формируют: избирательные фонды избирательного объединения; избирательные фонды кандидатов, выдвинутых избирательным объединением; фонды референдума; иные избирательные фонды. Данные фонды аккумулируют денежные средства, имеющие строго целевое использование, и обособляют их от иного имущества политической партии. Избирательные фонды являются уникальными видами имущества, так как их правовой режим устанавливается не только частноправовыми, но и публично-правовыми нормами. В законодательстве не содержится понятие избирательного фонда. Все предлагаемые на настоящий момент определения носят доктринальный характер, что является явным недостатком современного правового регулирования финансирования выборов. Порядок создания, поступления денежных средств, ликвидации и отчетности, т. е. основные положения, определяющие правовой режим данного фонда, обусловливаются нормами избирательного (публичного) права. Частноправовое законодательство применяется, например, к гражданско-правовым сделкам, заключаемым для целей избирательной кампании, оплатой по которым будут служить денежные средства со специального избирательного счета. Публично-правовой статус избирательного фонда получил закрепление в правоприменительной практике. В Определении Верховного Суда РФ от 8 июня 2000 г. по делу N 45 Г00-20 <5> подчеркивается, что отношения, связанные с реализацией избирательных прав граждан, носят публично-правовой характер и не относятся к регулируемым гражданским законодательством отношениям, основанным на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. ——————————— <5> URL: http:// www. pravosudie. biz/ base1/ data_de/ sudzsgbtd. htm.
Отметим не совсем корректное определение избирательного фонда через понятие «публично-правовое образование», используемое в доктрине <6>. Это связано с тем, что термин «публично-правовое образование» употребляется в российском законодательстве в случаях, когда речь идет о Российской Федерации, ее субъектах и муниципальных образованиях (см., например, ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). В теории гражданского права вполне обоснованно доминирует позиция, аналогичная положению Бюджетного кодекса РФ <7>, т. е. под публично-правовым образованием понимается субъект права, а не объект. Однако вполне можно заявить о публично-правовом статусе избирательных фондов. В литературе встречается точка зрения, согласно которой определять избирательные фонды следует через понятие «публично-правовое формирование» <8>. На наш взгляд, избирательный фонд формируется в публичных целях, однако в данном случае характеристика этого вида фонда через цели формирования не раскрывает его сути. Полагаем вполне справедливым считать избирательный фонд одним из видов целевого имущества. ——————————— <6> См., например: Колюшин Е. И. Право и финансирование выборов: Науч.-практ. пособие. М., 1998. С. 40; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А. А. Вешняков. М., 2003. С. 401; Избирательное право: Учеб. пособие / Под ред. К. К. Гасанова, А. С. Прудникова. М., 2007. С. 209. <7> См.: Гражданское право: В 4 т. Т. 1: Общая часть: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Е. А. Суханова. М., 2008. С. 81; Павлодский Е. А. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права // Цивилист. 2006. N 1; Челышев М. Ю. О правах публично-правовых образований на результаты интеллектуальной деятельности // Гражданское право. 2008. N 3. <8> См.: Точкин Д. В. Природа и понятие избирательного фонда при финансировании федеральных избирательных кампаний политических партий // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 9.
В настоящее время за избирательным фондом публично-правовой характер его статуса законодателем не закреплен, что позволяет сделать вывод о том, что вполне возможно применение частноправового регулирования к отношениям, объектом которых выступает избирательный фонд. Заслуживает внимания точка зрения Е. И. Колюшина, согласно которой законодательное признание избирательных фондов учреждениями публичного права со специальной правоспособностью позволило бы признать самостоятельную правосубъектность фонда как в избирательных правоотношениях, так и в имущественных, связанных с выборами; провести юридически значимые различия между избирательным фондом и специальным избирательным счетом; в перспективе перейти от временных избирательных фондов к постоянным применительно к избирательным объединениям <9>. Представляется, что следует закрепить сбалансированный публичный и частноправовой статус фондов, причем проникновение публичных начал должно быть весьма глубоким. ——————————— <9> См.: Колюшин Е. И. Указ. соч. С. 42.
Статья 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что все денежные средства, образующие избирательный фонд, перечисляются на специальный избирательный счет. Итак, избирательный фонд в сущности представляет собой совокупность денежных средств, формируемых и расходуемых для целей финансирования избирательной кампании политической партии. В целях аккумуляции денежных средств и их обособления открывается специальный избирательный счет. Законодательство тесно связывает понятия специального избирательного счета и избирательного фонда. Однако их смешение недопустимо, так как счет представляется лишь удобным инструментом для проведения операций и контроля за средствами фонда, хотя по сути и является своеобразным внешним выражением избирательного фонда. Статус специального избирательного счета также предопределяется публично-правовой природой избирательного фонда в отличие от обыкновенного расчетного счета. Так, политическая партия постоянно вправе иметь один расчетный счет, используемый для своей хозяйственной деятельности. При этом законодатель закрепил положение о самостоятельности партии в решении хозяйственных вопросов обеспечения своей деятельности, в том числе вопросов оплаты труда, предпринимательской деятельности, получения и использования денежных средств и иного имущества (ст. 31 Федерального закона «О политических партиях»). Конституционное законодательство также не закрепляет порядок открытия и закрытия партией своего расчетного счета, не ограничивает цели использования денежных средств, т. е. можно говорить если и не о полной передаче правового регулирования расчетных счетов политических партий в частноправовую сферу, то по крайней мере о передаче основной его части. На сегодняшний день порядок открытия, ведения и закрытия специального избирательного счета политической партии в основном регулируется постановлениями ЦИК РФ <10>. Вместе с тем указанные постановления не носят всеохватывающего характера — часть правоотношений регулируется Гражданским кодексом РФ, нормативными актами Центрального банка РФ <11> и договором банковского счета, заключаемым между политической партией и филиалом Сбербанка России. Постановления не определяют содержание и условия договора специального банковского счета (за исключением обязанности включать в договор положение о представлении ЦИК РФ сведений о поступлении и расходовании средств со специального избирательного счета). По вполне обоснованному мнению Д. В. Точкина, подобный договор должен соответствовать обычно практикуемым договорам банковского счета, учитывать специфику избирательного законодательства и быть идентичным для всех политических партий. Различие условий договоров специального банковского счета будет означать дискриминацию отдельных участников избирательного процесса. Представляется, что включение нормы об идентичности условий договора специального избирательного счета в избирательное законодательство позволит избежать появления случаев подобной дискриминации <12>. ——————————— <10> См.: О порядке открытия, ведения и закрытия специальных избирательных счетов для формирования избирательных фондов политических партий и их региональных отделений при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 18 апреля 2007 г. N 4/25-5; О порядке открытия, ведения и закрытия специальных избирательных счетов для формирования избирательных фондов кандидатов при проведении выборов Президента Российской Федерации: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 3 мая 2007 г. N 6/52-5. <11> См., например: Об открытии и закрытии банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам): Инструкция Центрального банка Российской Федерации от 14 сентября 2006 г. N 28-И. <12> См.: Точкин Д. В. Указ. соч.
Как мы могли убедиться, политические партии также создают различные фонды, а избирательные — в обязательном порядке. Можно выделить два аспекта целевого назначения избирательных фондов. Во-первых, избирательные фонды создаются только для целей финансирования избирательной кампании, и закон четко указывает, на что могут быть потрачены средства избирательного фонда. Во-вторых, избирательная кампания может финансироваться только из средств избирательного фонда. Моментом создания избирательного фонда является момент открытия специального избирательного счета для аккумулирования денежных средств. Избирательный фонд считается ликвидированным с момента закрытия специального избирательного счета. Средства, оставшиеся на специальных избирательных счетах по истечении шестидесяти дней со дня проведения голосования, по письменному указанию ЦИК РФ переводятся в доход федерального бюджета. Е. И. Колюшин высказывает мнение о возможности законодательного закрепления наличия постоянного избирательного счета у таких участников избирательного процесса, как политические партии <13>. Действительно, политические партии исходя из своей сущности обязаны постоянно участвовать в выборах как федерального, так и регионального уровня. Так, подлежит ликвидации политическая партия, не принимавшая в течение пяти лет подряд участия в выборах (ч. 2 ст. 37 Федерального закона «О политических партиях»). В связи с этим было бы логичным установить постоянство избирательных фондов и специальных избирательных счетов. Денежные средства в такие фонды могли бы поступать не только во время проведения избирательной кампании, но и в межвыборный период, что заметно ускоряло бы подготовку партий к выборам. ——————————— <13> См.: Колюшин Е. И. Указ. соч. С. 42.
Итак, избирательный фонд структурно представляет собой совокупность однородного имущества — денежных средств, которые делимы и могут вполне свободно использоваться для целей, установленных законодательством о выборах и о политических партиях. Денежные средства, составляющие избирательный фонд, по своей правовой природе представляют собой права требования к банкам по банковским счетам и относятся к числу имущественных прав. Кроме того, вполне справедливо, на наш взгляд, исходя из структуры избирательного фонда, состоящей из высоколиквидных активов — денежных средств, называть его «избирательный капитал» и, возможно, закрепить данный термин в законодательстве. Подводя итог изложенному и основываясь на приведенных выше признаках избирательного фонда, можно дать следующее определение: избирательный фонд — это денежные средства, имеющие строго целевое публичное назначение, ограниченный срок использования и обособляемые с помощью специального избирательного счета, на котором они аккумулируются и расходуются в установленном избирательным законодательством порядке.
