ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА В ФИНАНСОВО-ПРАВОВОМ РАЗВИТИИ РОССИИ <*>
Н. М. КАЗАНЦЕВ
——————————— <*> Kazancev N. M. Juridical persons of public law in financial-law development of Russia.
Казанцев Николай Михайлович, руководитель Центра экономико-правовых проблем государственного и муниципального управления Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, кандидат экономических наук, профессор.
Автор излагает оригинальное видение проблемы учреждения в России института юридических лиц публичного права. Для того чтобы они действовали во благо общества, в отношении их должностных лиц должны действовать принципы презумпции виновности и объективного вменения. В ст. 71 Конституции указано полномочие Российской Федерации учреждать «федеральные экономические службы, включая федеральные банки». Это предусмотренные Конституцией РФ для создания федеральными законами юридические лица публичного права, которые призваны стать операторами и поставщиками на рынках финансовых и экономических услуг.
Ключевые слова: юридические лица публичного права, Концепция развития законодательства о юридических лицах, Банк России, Российская академия наук, государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов».
The author presents original understanding of problem of establishment in Russia of the institute of juridical persons of public law. In order that they act for a good cause the principles of presumption of culpability and objective imputation should act with regard to officials thereof. Article 71 of the Constitution notes the power of the Russian Federation to establish «federal economic services including federal banks». This is provided by the Constitution of the RF for creation by federal laws of juridical persons of public law which are called to become operators and suppliers at the markets of financial and economic services.
Key words: juridical persons of public law, Conception of Improvement of Legislation on Juridical Persons, Bank of Russia, Russian Academy of Sciences, State Corporation «Deposit Insurance Agency».
Опубликовано значительное число научных трудов <1>, посвященных обсуждению проблемы введения института юридического лица публичного права в Российской Федерации <2>. При этом ряд трудов в последнее время направлены на воспрепятствование установлению законодательного запрета учреждать юридические лица публичного права. Такой запрет косвенно предусматривается Концепцией развития гражданского законодательства, предполагающей установление в Гражданском кодексе закрытого перечня юридических лиц, которые допускается учреждать в России. В Концепции развития законодательства о юридических лицах Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства предпринята попытка негативным образом решить вопрос об учредительных публичных правах российских граждан без того, чтобы сформулировать эту проблему концептуально, предложив варианты решения. Вместо этого произведено умалчивание о публичных правах граждан учреждать юридические лица публичного права. Этим самым Концепция вступила в противоречие с действующей Конституцией Российской Федерации, поскольку через ее посредство уже совершен прецедент учреждения российскими гражданами юридического лица, которое изначально связано перед гражданами публично-правовыми функциями и обязанностями, т. е. фактического юридического лица публичного права. Однократно осуществленное право нельзя не признать предоставленным. ——————————— <1> Среди них существенное значение обрели работы В. Е. Чиркина, В. П. Мозолина, А. В. Турбанова, В. И. Лафитского, П. Баренбойма. <2> Мнение редакции может не совпадать с позицией автора. В статье сохранены пунктуация и стиль автора (прим. ред.).
Образцом реализации учредительного публичного права является принятие акта высшей юридической силы и обладающей прямым действием Конституции РФ, посредством которой многонациональный российский народ на референдуме 12 декабря 1993 г. подтвердил статус рубля как национальной валюты и учредил его эмиссионный орган — Центральный банк Российской Федерации, закрепив эти институции в статье 75 Конституции РФ. Адекватное прочтение п. 1 ст. 75 Конституции РФ как высшей юридической силы акта прямого действия, посредством которого учрежден Банк России и рубль, натыкается порой на советскую привычку идеологически истолковывать конституцию как декларацию дальних великих политических целей, действующую лишь опосредованно, через законы и деяния исполнительной власти. В результате возникает ошибочная идея, что Банк России учрежден якобы ординарным Федеральным законом о нем (а не просто исчерпывающе урегулирован им), и потому его статус зависит от Гражданского кодекса РФ и может быть изменяем вследствие внесенных изменений в ГК РФ. Банк России, как и всякое юридическое лицо публичного права, создан волеизъявлением граждан, и поэтому его статус не может быть связан гражданским законодательством, которое по своей сути вовсе не учреждает гражданские права экономического оборота, а лишь подтверждает их и предоставляет для них юридическую форму. По этой причине ГК РФ не вправе пресекать, ограничивать, умалять права граждан на обращение прав собственности без того, чтобы противоречить как своей сути, так и ст. 17, 18 Конституции РФ. Более того, Конституция Российской Федерации не предусматривает для актов кодифицированного законодательства, к которым относится Гражданский кодекс РФ, ни статуса федеральных конституционных законов, ни какой-либо иной законодательной формы, которая бы влекла для кодексов превосходящую юридическую силу по отношению к федеральным законам. Напротив, действует известное правило, по которому специальный закон отменяет действие общего, из чего следует, что в регулировании правового положения Банка России нормы Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» имеют большую юридическую силу, нежели Гражданский кодекс РФ. Концепцией также упускается из виду, что Российская академия наук древнее, нежели нынешняя конституционная Российская Федерация, и что ст. 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.), Протокол N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Париж, 20 марта 1952 г.) (с изменениями от 11 мая 1994 г.) и практика Европейского суда по правам человека предусматривают равную защиту прав человека для граждан, групп лиц и юридических лиц <3>. Поскольку п. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью российской правовой системы, то п. 2 ст. 17 Конституции РФ о неотчуждаемости и принадлежности основных прав и свобод человека каждому с рождения распространяется и на Российскую академию наук и иной публично-правовой союз. Следовательно, как Правительство Российской Федерации не вправе без суда лишать жизни граждан, так оно не вправе и упразднять и реорганизовывать те объединения граждан, юридические лица, общества, которые были созданы до него. А в отношении тех из них, которые, как Российская академия наук, выполняют уникальные публичные функции, являются создателями и хранителями общего блага знаний и сами как таковые являются общим благом, правительство имеет обязанность содержать такие публичные лица, несмотря на то что в законе о них нет соответствующей нормы об обязанностях. ——————————— <3> См. также: информационное письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 декабря 1999 г. N С1-7/СМП-1341 «Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие».
Примеры Банка России, Российской академии наук показывают фундаментальные признаки юридического лица публичного права, которое, во-первых, создается гражданами, непосредственно или опосредованно (через своих представителей, т. е. законодательную власть). Право гражданина учреждать юридические лица публичного права не может быть ограничено исключительно государством и муниципальным образованием его проживания. Георг Еллинек в своей работе «Система субъективных публичных прав» показал, что гражданин является лицом не только гражданского права, но и субъектом права публичного. Голосующий на выборах или на референдуме совершает свой выбор кандидата на выборный пост или выбор решения публичной власти в качестве лица публичного права. Если бы гражданин не имел изначально публично-правового статуса, то он и не мог бы обретать его вследствие избрания или назначения на должность публичной власти. Двойной статус гражданина, как лица частного права и лица публичного права, влечет, вследствие приравнивания международным правом лиц юридических лицам физическим, две категории юридических лиц, образуемых гражданами, — юридические лица частного права и юридические лица публичного права. Во-вторых, гражданские права экономического оборота принадлежат как гражданину, так и любому юридическому лицу публичного права (будь то государство, муниципальное образование, Банк России, иной публично-правовой союз, как Российская академия наук) изначально, сообразно предмету и цели этого публично-правового союза, так же как они принадлежат каждому человеку и гражданину и не могут быть умалены или упразднены никаким законом. В-третьих, особое значение имеет положение, неоднократно сформулированное В. Е. Чиркиным: осуществляя полномочия, юридическое лицо публичного права в отличие от юридического лица частного права, которое может делать все, что не запрещено законом, вправе делать только то, что ему предписано или разрешено законом <4>. Это положение непосредственно вытекает из общеизвестного, но до сих пор не получившего своего названия правила — назовем его правило лиц. Это правило выражает такие различия публичного и частного права, которые идентифицируют каждое и позволяют определять отраслевую — публичную или частную принадлежность норм законодательства, а также различать ситуации, когда одно и то же лицо действует юридически в качестве лица частного, а когда оно же совершает юридически значимые действия в качестве публичного лица. Правило формулируется на языке т. н. деонтической модальной логики, впервые примененной к праву В. Лейбницем, и состоит из двух частей: 1) должностным лицам публичной власти разрешено лишь то, что непосредственно установлено законом, иное запрещено, а разрешенное — обязательно для исполнения; 2) частным лицам разрешено все то, что не запрещено законом непосредственно, разрешенное необязательно для осуществления. Подчеркнем, что подход определения отраслевой принадлежности нормы на основе т. н. публичного или частного интереса, ею защищаемого, не работает даже в тривиальных и критериально важных случаях. Свобода экономического оборота составляет очевидный всеобщий публичный интерес, верховенство права и закона в государстве — составляет не только предмет частного интереса, но и предмет многовековой борьбы частных лиц против должностных лиц различных государств. Названное правило лиц применимо для квалификации вышеприведенного запрета учреждать юридические лица в Концепции развития законодательства о юридических лицах Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Получается, что закрытый перечень форм юридического лица и запрет использовать иные, не предусмотренные перечнем формы, относится вовсе не к частному праву, а относится к публичному праву. Следовательно, в качестве формы развития гражданского законодательства предусматривается внедрение в него норм публичного права. Это — правовой нонсенс, но он закономерен для нынешнего состояния российских права и государства, до сих пор пребывающих в оковах советской правовой догматики и констрикционизма. Правовой констрикционизм (введем такой неологизм) выражается в том, что, сталкиваясь с любой проблемой, неизбывно предпринимается попытка решения ее через ограничение каких-либо частных прав и чьих-либо гражданских правомочий, одновременно предоставляя соответствующим должностным лицам публичной власти дискреционное усмотрение при реализации имеющихся полномочий и создавая новые полномочия, и все это именуется совершенствованием правового регулирования общественных отношений. В результате систематически практикуемого правового констрикционизма в нашей стране развилась устойчивая тенденция, ставшая традицией, которая получила свою правовую квалификацию еще в начале XX в. французским ученым-правоведом Морисом Ориу, основоположником правового институционализма, в книге «Основы публичного права»: когда должностные лица государства используют для своих частных интересов публичную власть — это есть цивилистская деформация публичного права или цивилистское толкование публичного права <5>. Когда, по каким признакам устанавливается факт такой цивилистской деформации? Эта цивилистская деформация публичного права, к сожалению, в нашей стране имеет вековую традицию. Самодержавие Российской империи было частной властью по публичным делам. Когда КПСС стала властвовать над государством, это также была власть частноправового института (партия — это частноправовой институт) над институтом публичного права и государством. Это тоже была цивилистская деформация публичного права. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография В. Е. Чиркина «Юридическое лицо публичного права» включена в информационный банк согласно публикации — НОРМА, 2007. —————————————————————— <4> Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // URL: www. lawmix. ru/comm/1045/. <5> Ориу М. Основы публичного права / Пер. с франц.; Пер. под ред. проф. Н. Челяпова; Пер. под ред. и с предисл. проф. Е. Пашуканиса. М.: Изд-во Ком. акад., 1929. 783 с.
Цивилистская деформация публичного права взаимосвязана с этатистской деформацией гражданского права. Один порок права влечет другой, создавая замкнутый круг правового констрикционизма, из которого очень трудно выйти. Системная коррупция — это иное название цивилистской деформации публичного права и этатистской деформации частного. Все они — следствие правового констрикционизма. Поэтому столь трудно выйти из режима фактического частного властительства по публичным делам в нашей стране. При регулировании полномочий государственных органов упускается из виду, что это всего лишь органы юридического лица публичного права, государства, но не само лицо, что эти органы — процессуальная форма осуществления власти суверена многонационального народа Российской Федерации. То есть это — процессуальная форма, а не материальное владение полномочиями. Об этом указывал еще В. М. Хвостов, специалист римского права, в курсе начала XX в. писавший, что должностные лица власти осуществляют не свое право, а чужое — суверена, и поэтому процедуры исполнения полномочий должны быть установлены законом <6>. ——————————— <6> Хвостов В. М. Система римского права: Учебник. М.: Изд-во «Спарк», 1996. С. 61.
Ошибочно полагать, что юридическими лицами публичного права могут выступать органы исполнительной власти или правительство. Органы лица не могут быть лицами, нельзя отождествлять публично-правовой статус лица с административным. Публично-правовой статус субъекта образован собственными правами и полномочиями этого лица. Но административно-правовой статус — это никак не собственные права субъекта, а чужие права, которые он «administere» — осуществляет в качестве служащего (с латыни — слуги, раба) в интересах хозяина <7>. Этот смысл администрации как управления чужими делами в интересах хозяина и в порядке услужения ему имел выразительное закрепление в латинском языке и римском праве. Советская доктрина административного права сместила акценты со службы на управление и властвование аппарата государства. Произошла подмена публично-правового статуса административным, было изъято право у его истинного обладателя и вручено в качестве владения нанятому сувереном работнику. ——————————— <7> Дворецкий И. Х. Латинско-русский словарь. 5-е изд. 1998. С. 27.
Законодательного урегулирования административных процедур по сей день нет, нет и административных судов, создание которых предусмотрено Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» и в которых граждане могли бы оспаривать незаконные действия (бездействие) должностных лиц и вчинять за них иски органам исполнительной власти и привлекать к ответственности их чиновников. Строго говоря, несмотря на номинации действующего законодательства о государственной и гражданской службе, чиновников публично-правового статуса в нынешней России также нет. Все они являются наемными работниками в тех государственных органах, в которых служат, а сторону нанимателя представляет в отношениях с ними руководитель государственного органа. Так не делается в странах западной цивилизации и так не было в царской России вплоть до реформ Николая II, который ввел усмотрительную зависимость чиновников от начальников. В этом — цивилистская деформация публичного права у нас сейчас, как и в последние времена Российской империи. Идею создания юридических лиц публичного права очень трудно осуществить в нашем законодательстве и при нашей правовой доктрине потому, что мы до сих пор не смогли даже создать чиновников публично-правового статуса. Наши чиновники созданы по той формуле, против которой выступал еще профессор Н. С. Таганцев: «…недопустимо государственных служащих и государственную службу регулировать по аналогии со службой частной на основании договора, это повлечет недисциплинированность, взятки и преступления на государственной службе» <8>. Но ныне, к сожалению, наш законодатель именно так урегулировал государственную службу, а российская правовая наука вслед за советской считает, что чиновник — это лицо, нанятое руководителем государственного органа. ——————————— <8> Таганцев Н. С. Русское уголовное право. Лекции. Часть общая: В 2 т. Т. 1. М.: Наука, 1994. С. 48 — 49.
В странах англосаксонского права действительно заключаются контракты, но контракты гражданско-правовые, которые никогда не заключаются с руководителем государственного органа по месту службы чиновника. Они заключаются с отдельным уполномоченным органом. И поэтому там министр имеет в административно-правовом подчинении индивидуальных лиц публичного права, чиновников, иначе — должностных лиц, которые не подчиняются ему по контракту найма. Еще более четко публично-правовой статус чиновников установлен в странах романо-германского права, контракты для них не применяются. Без введения юрисдикционного статуса чиновника (прекращаемого в случае инициативы государства исключительно судом и вследствие совершенного правонарушения) и без процессуального урегулирования исполнения полномочий должностными лицами создать юридические лица публичного права невозможно. Ибо будет невозможно защитить публичный интерес и общее благо граждан, учредительным правом которых было создано данное юридическое лицо публичного права, от должностных лиц этого юридического лица, которые будут по-прежнему, в терминологии М. Ориу, исполнять свои должностные полномочия так, как будто они состоят в их патримониальном частном владении. В целях обеспечения исполнения вышерассмотренного правила лиц для должностных лиц публичного права должна действовать презумпция виновности как обязанность требовать служебного расследования своей деятельности в случае высказанных в СМИ сомнений в незаинтересованности властных действий доказывать отсутствие конфликта интересов и законность своих действий в качестве должностного лица, а также легальность происхождения своих доходов, расходов и приобретения прав собственности. Это очень большая проблема, и она затрагивает доктринальные основы российской правовой науки. Должно измениться наше правовое сознание, возвыситься до публичного правового сознания и понимания. Презумпция виновности — это безусловный принцип, применяемый к должностным лицам публичного права. Потому что презумпция виновности публичного права — это азы правовой науки и практики Европы начиная с XIX в., в том числе царской России. Но нынешняя российская ситуация цивилистской деформации публичного права и состоит в том, что должностные лица органов государственной власти и компаний в Российской Федерации действуют по принципу презумпции невиновности. Это не совместимо ни с какой реальной борьбой с коррупцией. Юридические лица публичного права создаются прежде всего как ограничители полномочий государства в деятельности его на рынках, поскольку согласно правилу лиц публичным лицам разрешено и вменено в обязанность исключительно предписанное законом для производства и предложения товаров и услуг. Им не предоставлена свобода правомочий конкурировать на рынке с любыми предложениями. Это контролируется посредством принципа презумпции виновности должностных лиц, управляющих делами юридического лица публичного права. Гражданско-правовой принцип презумпции невиновности не применяется для всех должностных лиц публичного права, в том числе для тех, которые действуют в составе юридического лица публичного права. Также должен применяться отвергнутый еще советским правом западный принцип объективного вменения. Вместе взятые два этих принципа наряду с юрисдикционным статусом чиновников юридических лиц публичного права исключительно важны для того, чтобы были созданы настоящие юридические лица публичного права как органы общего блага граждан, а не порождены вместо них новые коррупционные формы, посредством которых бы лица публичной власти использовали свои должностные полномочия для реализации своих частноправовых интересов. Без введения принципов презумпции виновности и объективного вменения невозможно создать форму, посредством которой можно защитить публичный интерес и общее благо от частного интереса должностного лица, исполняющего административные функции в данном юридическом лице публичного права или в органе исполнительной власти, юрисдикция которого распространяется на данное публичное юридическое лицо. Сегодня вопрос стоит об учредительном праве граждан, наличие которого придает государству большую конкурентоспособность, а отсутствие — умаляет ее. Это — право учреждать дееспособные юридические лица публичного права. Его реализация повлечет усиление конкуренции на внутренних рынках, где исходным моментом конкуренции является состязание в ценах, качестве, новизне частного и публичного секторов экономики и соответственно юридических лиц частного и публичного права. Прежде чем говорить о юридических лицах публичного права, следует определиться с первичными субъектами публичного права. Двойной статус института гражданина влечет двойной, публичный и частный, статус юридического лица. В обоих случаях частный и публичный статусы граждан и иных лиц реализуются через различные, непересекающиеся процедуры. Обсуждаемое не ново. Индивидуальные публично-правовые полномочия граждан осуществлять надзор за законностью и целесообразностью действий должностных лиц были известны еще в республиканском Риме, когда согласно законам, именуемым actes popularies, каждый римский гражданин имел право подать в суд иск о защите общего блага и публичного интереса народа против действий любого должностного лица государства, а также подать иск о защите прав любого третьего лица в целях защиты права как такового. Российские граждане, в отличие от германских и французских, никогда не имели и не имеют таких прав. Публично-правовой статус гражданина влечет публично-правовой статус национального сообщества всех граждан государства, т. е. собственно нации как лица публичного права, юридическим лицом публичного права которой является ее государство, или другого, более узкого сообщества, например национального сообщества дееспособных и платежеспособных граждан государства, пользующихся легально услугами коммерческих банков посредством располагаемой ими национальной валюты. Поэтому они посредством Конституции учреждают рубль и Банк России, посредством Закона, т. е. через своих общенациональных представителей, — госкорпорацию «Агентство по страхованию вкладов» и препоручают им быть юрисдикторами по финансовым правоотношениям сохранения ценности накопленного национального богатства, размещенного в ликвидной форме в частных и публичных состояниях, образующих предмет финансового права в концепции автора <9>. ——————————— <9> См.: Институты финансового права / Под ред. д. ю.н., проф. Н. М. Казанцева. М.: ИЗиСП; ИД «Юриспруденция», 2009.
Государство и муниципальные образования (а если следовать традиции стран правовой цивилизации, т. е. стран цивильного и общего права, то надо вести речь о местных общинах или территориальных коллективах, как говорят французы, и о коммунах (у немцев и французов)) не являются единственными юридическими лицами публичного права. Есть еще профессиональные юрисдикционные сообщества, которые продолжаются еще со средневековых цехов и образуют в странах правовой цивилизации гражданское общество. Биржи, ассоциации бухгалтеров, инженеров относятся к этой категории лиц публичного права. Для всех юридических лиц публичного права характерен полный набор видов юрисдикций, т. е. осуществляется судебное или квазисудебное (страны общего права) состязательное производство по спорам, исковое производство в соответствующем юрисдикционном сообществе, а также производство по осуществлению следствия, инквизиционный процесс по установлению истины и процесс по совершению правовой квалификации лиц, деяний, событий, фактов. Примером могут быть оценка уровня профессиональной квалификации германских или французских чиновников, производимая комиссией из чиновников соответствующего профиля в отставке, обеспечивающей их независимость от действительной службы и органа, в котором они имели опыт служить ранее и чиновников которого они оценивают, работая в экзаменационной или аттестационной комиссии. В России до сих пор не реализованы некоторые полномочия федеральной власти, которые имеют исключительное значение для формирования в России мирового финансового центра, национальной инновационной системы и модернизации экономики. Не исполнено предусмотренное п. «ж» ст. 71 Конституции РФ полномочие Российской Федерации учреждать «федеральные экономические службы, включая федеральные банки». Это предусмотренные Конституцией РФ для создания федеральными законами юридические лица публичного права, которые призваны стать операторами и поставщиками на рынках финансовых и экономических услуг. Особенность этой конституционной нормы состоит в том, что в ней федеральные экономические службы (очевидные, казалось бы, органы исполнительной власти) предусмотрены не в системе исполнительной власти и Правительства Российской Федерации (регулируемых главой 6 Конституции РФ), а установлены в главе 3 Конституции РФ, посвященной федеративному устройству и общенациональным предметам ведения и полномочиям Российской Федерации. В отличие от отечественной правовой науки, западная теория права и государства знает институты такого рода, они именуются по-разному: независимыми агентствами (США), административными ведомствами (США, ФРГ) или публичными службами (например, британская корпорация BBC), действуют независимо от министров правительства, не реорганизуются вследствие смены состава кабинета министров, имеются во многих развитых странах и насчитывают сотни единиц (в ФРГ их около 500 на федеральном уровне, в США — более этого). В США каждая из отраслей экономики имеет в качестве регулятора соответствующее независимое от правительства, учреждаемое совместным актом Конгресса и Президента США административное агентство, которое не только осуществляет подзаконное регулирование, но и квазисудебное производство по спорам компаний с государством и, в ряде случаев, между собой. На эти независимые агентства возложена также финансовая поддержка конкретных, закрепленных за ними отраслей национальной экономики. Они выступают кредиторами для частных корпораций и фирм своей отрасли, перекредитовываясь в Казначействе США через учрежденный специальным законом <10> и находящимся под общим контролем Секретаря Казначейства США Федеральный банк финансирования (FFB) (банк публично-правового статуса, осуществляющий бюджетное финансирование и кредитование <11>). Его не следует относить к банкам Федеральной резервной системы США, которая является акционерным обществом. ——————————— <10> См.: Public Law 93-224 93rd Congress, H. R 5874 December 29, 1973. Статус и полномочия банка установлены ст. 305 (§ 1 главы II подраздела I раздела 31) Собрания законодательства США (Pub. L. 97-258, Sept. 13, 1982, 96 Stat. 879). <11> См.: Институты финансового права. С. 375.
Наличие юстициарных, т. е. судопроизводственных, полномочий, а также полномочий посредников бюджетного кредитования и финансирования делает невозможным включение их в состав органов исполнительной власти и подчинение соответствующим министрам правительства. Поэтому юстициарные службы получили статус независимых административных ведомств или агентств. Значение юстициарных служб в том, что они воплощают и реализуют долговременные стратегические интересы государственной власти и ее элиты вне зависимости от колебаний политической и электоральной конъюнктуры. Стратего-экономическое значение этого института состоит в том, что в стране создаются новые центры притяжения капиталов (как внутренних, так и внешних) — независимые, крупные, гарантированные государством и его геоландшафтным достоянием, конкурирующие с имеющимися коммерческими банками, способные предлагать кредиты с пониженной процентной ставкой на взаиморентабельных условиях тем юридическим лицам, которые учреждены по уставу и зарегистрированы в качестве лиц со специальной дееспособностью в сфере конкретной производственной, промышленной деятельности. Дифференциация ставок федеральных банковских кредитов в зависимости от сроков и предусматриваемых договорами займа приобретаемых банками долей участия в кредитуемом бизнесе позволит федеральным банкам вырабатывать и осуществлять гибкую банковскую политику, способствующую модернизации промышленности, становлению индустрии инноваций и конкурентной экономики. Федеральные экономические службы начиная с учреждения базовой из них Федеральной службы промышленной политики, экономической безопасности и конкурентности единого национального рынка позволят трансформировать государственные корпорации из нынешних моноотраслевых т. н. некоммерческих организаций в диверсифицированные и потому конкурирующие между собой финансово-нау чно-промышленные группы по типу действующих в Италии в течение более чем 60 лет. Состав федеральных банков должен быть ориентирован на учет специфики оборота капитала в различных отраслях экономики, как-то: добывающая промышленность, обрабатывающая промышленность, сельское, лесное, водное хозяйство, наконец, промышленность и бизнес в сфере высоких технологий. Отделения отраслевых федеральных банков должны быть сформированы по федеральным округам. Персонал федеральных банков должен быть подготовлен для осуществления функций надзора за созданием, оборотом, реализацией и преумножением ценностей в соответствующих отраслях экономики и быть способен вводить и осуществлять финансово-объектное управление конкретными предприятиями как антикризисную меру, предупреждающую возникновение несостоятельности и обеспечивающую эффективность производства при обеспечении возрастания ликвидной ценности управляемого объекта. Федеральные банки будут выполнять обычные функции для такого рода субъектов права. Федеральные банки, учрежденные сообразно составу отраслей экономики, смогут, взаимодействуя с соответствующими ассоциациями предпринимателей, вырабатывать взаимовыгодные ставки кредитного процента и установить адресное кредитование оборотных средств предприятий обрабатывающей промышленности, принимая в обеспечение кредитов гарантии по заключенным контрактам. Гарантии по контрактам могут оформляться посредством т. н. производных финансовых инструментов и обращаться на финансовом рынке. Отраслевая специализация федеральных банков и соответствующие специализации ставок банковского кредитования потребуют проведения специализации фирм. Юридические основания такой специализации в виде исключительной уставной дееспособности юридических лиц при обязанности точно и исчерпывающе определять в уставе предмет бизнеса давно действуют в странах развитой экономики и могут быть введены в российскую практику. Для этого потребуется внесение изменений в гражданское законодательство в части форм установления специальной дееспособности юридических лиц и введения института неправомочных сделок с уголовной ответственностью за таковые, как это имеет место, например, в США или Великобритании. Существенно, что в связи с этим развился консалтинговый бизнес услуг по выработке бизнес-идентификации компании (company identity). Федеральные банки должны быть представлены в каждом федеральном округе своими отделениями и конторами в субъектах Федерации. Это будет способствовать реализации пункта 63 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, способствовать укреплению экономической безопасности через координируемую федеральными банками разработку программ межрегионального и территориального планирования, создания комплексной системы контроля над системными финансово-экономическими рисками. Отраслевая специализация кредитных ставок федеральных банков будет существенным фактором конкуренции с частными банками и потому формой проведения активной государственной антиинфляционной, валютной, курсовой, денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики, ориентированной на импортозамещение и поддержку реального сектора экономики. Федеральные банки и экономические службы позволят реализовать конституционный принцип (п. 1 ст. 8 Конституции РФ) о гарантировании единства экономического пространства, положение Конституции РФ об «установлении правовых основ единого рынка» (п. «ж» ст. 71), которые нельзя признать вполне реализованными. При надлежащем законодательном и практическом осуществлении конституционных норм о федеральных экономических службах и федеральных банках многообразные программы развития Российской Федерации, предусмотренные п. «е» ст. 71 Конституции РФ, получат финансово обеспеченную и контролируемую реализацию. Принцип единства экономического пространства влечет прерогативный характер полномочий Российской Федерации на образование федеральным законом конституционных федеральных экономических служб и публичных федеральных банков как исключительно федеральных институтов, имеющих юстициарные и регламентарные юрисдикционные полномочия, действующих на всей территории Российской Федерации постоянно, без реорганизаций в связи с изменениями в составе министров правительства, вне связи с федеративным делением страны и без вхождения в состав органов исполнительной власти в Российской Федерации. Предлагаемая для учреждения Федеральная служба промышленной политики, экономической безопасности и конкурентности единого национального рынка обеспечит осуществление принципа единства экономического пространства как основы конституционного строя сугубо правовым образом. Реализуемая промышленная политика модернизации получит формы, соответствующие конкурентной рыночной экономике в виде трансактивного планирования многосторонних сделок частных фирм, резидентов и нерезидентов, гарантируемых производными финансовыми инструментами, защищаемых от неисполнения вплоть до мер уголовной ответственности (как, например, в Ирландии), агрегируемых и согласовываемых посредством разработанной В. Леонтьевым матрицы межотраслевого баланса, лежащего в основе планирования национального развития в США и других странах. Федеральные экономические службы и федеральные банки должны быть учреждены Федеральными законами «О федеральных экономических службах» и «О федеральных банках», как подверженные систематическому финансовому надзору и финансовому контролю со стороны Счетной палаты Российской Федерации. Руководители федеральных экономических служб и федеральных банков согласно законам назначаются Президентом Российской Федерации из числа кандидатов, предложенных Председателем Правительства Российской Федерации по итогам переговоров с соответствующими профессиональными сообществами, а освобождаются от должности исключительно по основаниям, установленным в этих законах. Руководители федеральных банков и федеральных экономических служб входят либо в состав Совета безопасности РФ, либо в состав нового специального органа — Совета по модернизации и стратегическому развитию инновационной экономики, возглавляемому Президентом РФ.
