(Наумова Е. В.) («Безопасность бизнеса», 2011, N 4)
ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА БАНКРОТСТВА (НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ): АДМИНИСТРАТИВНЫЙ АСПЕКТ <*>
Е. В. НАУМОВА
——————————— <*> Naumova E. V. Problems of functioning of institute of bankruptcy (insolvency): administrative aspect. Данная статья участвовала во Всероссийском конкурсе Издательской группы «Юрист».
Наумова Евгения Валерьевна, ассистент кафедры государственного и муниципального права СФ БашГУ, соискатель ученой степени кандидата юридических наук.
Данная статья посвящена проблемам функционирования института банкротства. Автор рассматривает административный аспект этого вопроса и считает, что законодательная база в сфере несостоятельности (банкротства) очень разнообразна и обширна и содержит не только нормы частного права, но и публичного, в т. ч. административного, на основании которых осуществляется административно-правовое регулирование несостоятельности (банкротства) и которые устанавливают его пределы, методы и формы. Автор исследует правовые вопросы ликвидации института банкротства.
Ключевые слова: институт банкротства, платежеспособность, саморегулируемая организация, арбитражный управляющий.
The present article is devoted to the problems of functioning of institute of bankruptcy. The author considers administrative aspect of this issue and believes that legislative base in the sphere of insolvency (bankruptcy) is varied and large, it contains not only the norms of private law, but public law including administrative law, on the basis of which administrative-law regulation of insolvency (bankruptcy) is being effectuated and which establishes the limits, methods and forms thereof. The author studies legal issues of liquidation of the institute of bankruptcy.
Key words: institute of bankruptcy, paying capacity, self-regulated organization, insolvency officer.
Экономика любого современного государства не может эффективно функционировать без действенных механизмов ликвидации предприятий, не имеющих перспектив развития и не соответствующих сложившейся системе экономических отношений. Одним из элементов механизма правового регулирования рыночных отношений, использование которого способствует исключению из рыночных отношений неконкурентоспособных предприятий, является институт несостоятельности (банкротства). Данный институт служит мощным стимулом эффективной работы предпринимательских структур, гарантируя экономические интересы кредиторов, а также государства как общего регулятора рынка, и охраняет экономический оборот от возможных нежелательных последствий действий его участников, проявляющихся в неисполнении ими принятых на себя обязательств, в их неплатежеспособности. Эффективная система несостоятельности является одним из важнейших факторов надежного экономического развития. Механизмы финансового оздоровления и банкротства неплатежеспособных организаций имеют особое значение в экономических преобразованиях и в России <1>. ——————————— <1> Щенникова Л. М. Банкротство в гражданском праве России: традиции и перспективы // Российская юстиция. 1998. N 10. С. 50.
Институт банкротства — один из важнейших институтов, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. В связи с этим законодательство о несостоятельности (банкротстве) вызывает много споров, поскольку всегда существуют субъекты, чьи интересы бывают нарушены. Вследствие этого на протяжении последних десяти лет принимается уже третий закон о банкротстве. Прошедшие с момента принятия закона годы наглядно показали основные его достоинства и недостатки. Все это потребовало совершенствования законодательства о несостоятельности, что и было сделано в 2010 г. в результате принятия Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» и статьи 1 и 4 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с совершенствованием порядка обращения взыскания на заложенное имущество». Нельзя не отметить, что внесенные изменения носят отнюдь не косметический характер, а направлены на настолько серьезное изменение баланса прав и обязанностей участников процедур несостоятельности, что фактически, по мнению многих специалистов, можно говорить о новой редакции Федерального закона N 127-ФЗ. Применение указанных норм в практике арбитражной деятельности за прошедшее время породило достаточно много вопросов, что потребовало от Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации принятия в 2009 г. пяти постановлений по отдельным процессуальным вопросам, связанным с применением норм законодательства о несостоятельности. Федеральный закон РФ от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» с изменениями и дополнениями на 2010 г. (далее — Закон о банкротстве) не уравновесил полностью интересы заинтересованных сторон, но, несомненно, попытался это сделать. Одним из глобальных изменений нового Закона, касающихся сферы финансового оздоровления и банкротства, является смена структуры государственных органов, участвующих в данных процедурах. И конечно, появление нового органа, ранее не упоминавшегося в российском законодательстве, — регулирующего органа. Центральное место в системе правового регулирования несостоятельности (банкротства) занимает Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» с изменениями и дополнениями на 2010 г. , задачами которого являются исключение из оборота неплатежеспособных субъектов и предоставление добросовестным предпринимателям возможности улучшить свои дела под контролем арбитражного суда и кредиторов и вновь достичь финансовой стабильности. Кроме того, в систему законодательства, регулирующего банкротство, входят: — Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»; — Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса»; — Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2005 г. N 52 «О регулирующем органе, осуществляющем контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих»; — Постановление Правительства РФ от 12 августа 2009 г. N 663 «Об обеспечении интересов РФ как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства»; — Постановление Правительства РФ от 19 сентября 2003 г. N 586 «О требованиях к кандидатуре арбитражного управляющего в деле о банкротстве стратегического предприятия или организации»; — информационное письмо Президиума ВАС РФ от 15 августа 2003 г. N 74 «Об отдельных особенностях рассмотрения дел о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»; — Постановление Пленума ВАС РФ от 8 апреля 2003 г. N 4 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»; — Постановление Пленума ВАС РФ от 15 декабря 2004 г. N 29 «О некоторых вопросах практики применения Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» <2>. ——————————— <2> Агеев А. Б. Законодательство о банкротстве: защита интересов должника // Законодательство. 2009. N 2. С. 15 — 25.
Анализ действующих законов и подзаконных актов, посвященных вопросам несостоятельности (банкротства), свидетельствует о том, что законодательство о несостоятельности остается все еще довольно противоречивым. Так, наметилась коллизия между Законом о банкротстве, указывающим только на две административные структуры в отношениях по финансовому оздоровлению и банкротству, и Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», где одна из функций передается третьему органу — Министерству экономического развития Российской Федерации, ранее не принимавшему участие в данных правоотношениях <3>. ——————————— <3> Ткачева В. Н. Актуальные проблемы правового регулирования несостоятельности (банкротства) в современном российском праве: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 24.
Нормы Федерального закона РФ от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», Федерального закона РФ от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» прямо противоречат Закону о несостоятельности 2002 г. И что еще более тревожно, сам Закон о банкротстве противоречит Гражданскому кодексу РФ. Поэтому пересмотр правовых актов мог бы способствовать устранению многих негативных явлений в практике применения законодательства о банкротстве. Законодательство о несостоятельности (банкротстве) имеет ряд существенных проблем. Во-первых, в Законе о несостоятельности (банкротстве) дается слишком узкое определение регулирующего органа, что не отражает его специфику. В. В. Витрянский предлагает изложить определение регулирующего органа, сформулированное в абзацах 27, 25 ст. 2 Закона о банкротстве следующим образом: «Регулирующий орган — это орган, наделенный компетенцией в сфере финансового оздоровления и банкротства, осуществляющий организационные, координационные, регулирующие и надзорные функции за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и арбитражными управляющими» <4>. ——————————— <4> Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 42 Ст. 4110.
Во-вторых, учитывая пробел законодательства в области формулирования задач и полномочий регулирующего органа по вопросам трансграничной несостоятельности, А. Х. Гольмстен предлагает дополнить п. 4 ст. 29 Закона о банкротстве абзацем следующего содержания: «При проведении процедур банкротства с трансграничными компаниями регулирующий орган обязан: давать ответы на запросы иностранных судов или иностранных представителей по вопросам функционирования структурных единиц трансграничных компаний на территории РФ; запрашивать содействия в иностранных государствах по вопросам несостоятельности; координировать деятельность субъектов, участвующих в процедурах несостоятельности, когда одновременно возбуждается иностранное и российское производство в отношении одного и того же должника» <5>. ——————————— <5> Гольмстен А. Х. Законодательства о банкротстве // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2009. Спец. прилож. С. 14.
По мнению ученого-юриста Г. Ф. Шершеневича, также необходимо дополнить п. 4 ст. 29 Закона о банкротстве обязанностью регулирующего органа по подготовке заключений о наличии (отсутствии) признаков фиктивного или преднамеренного банкротства. В-четвертых, исходя из того, что размер страхования ответственности арбитражного управляющего, установленный законом, достаточно высок, вследствие чего закон ограничивает число субъектов, которые могут стать арбитражными управляющими, вышеуказанный ученый-юрист предлагает исключить из ст. 20 Закона о банкротстве пункт восьмой и дополнить ст. 22 Закона о банкротстве п. 4 следующего содержания: «Саморегулируемая организация арбитражных управляющих обязана страховать ответственность арбитражных управляющих, являющихся ее членами. Договор страхования ответственности признается формой финансового обеспечения ответственности арбитражного управляющего и должен быть заключен на срок не менее чем год с его обязательным последующим возобновлением на тот же срок. Минимальная сумма финансового обеспечения в целом на всех арбитражных управляющих (страховая сумма по договору страхования) не может быть менее чем пятнадцать миллионов рублей в год» <6>. ——————————— <6> Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» с изм. и доп. на 2010 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. N 43 Ст. 22.
В-пятых, проведенное исследование показало необходимость уточнения положений Закона о банкротстве по вопросам организации и проведения теоретического экзамена по программе подготовки арбитражных управляющих. В. Н. Ткачева предлагает п. 2 ст. 20 Закона о банкротстве изложить в следующей редакции: «Организация и проведение теоретического экзамена по программе подготовки арбитражных управляющих осуществляются комиссией, формируемой на условиях равного представительства регулирующим органом и образовательным учреждением» <7>. ——————————— <7> Ткачева В. Н. Актуальные проблемы правового регулирования несостоятельности (банкротства) в современном российском праве: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 24.
В-шестых, экзаменационные билеты для сдачи теоретического экзамена по единой программе подготовки арбитражных управляющих должны составляться учебным учреждением и утверждаться регулирующим органом. Исходя из этого, вышеуказанный юрист предлагает изложить п. 4 Порядка работы комиссий по организации теоретического экзамена по единой программе подготовки арбитражных управляющих (утв. Приказом Минюста РФ от 6 августа 2003 г. N 189) в следующей редакции: «Экзаменационные билеты для сдачи теоретического экзамена по единой программе подготовки арбитражных управляющих составляются учебным учреждением, проводившим подготовку арбитражного управляющего, и утверждаются регулирующим органом». Особое место в системе органов исполнительной власти, участвующих в процедурах финансового оздоровления и банкротства, отведено Федеральной регистрационной службе. Однако в определении, которое дано в п. 1 Положения о Федеральной регистрационной службе, идет несоответствие основных функций данного органа с его понятием. Анализ задач, которые поставлены перед Федеральной регистрационной службой, позволил предложить иное определение данного органа. В связи с этим предлагается изложить п. 1 Положения о Федеральной регистрационной службе (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. N 451) в следующей редакции: «Федеральная регистрационная служба — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий свою деятельность в сферах регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений и политических партий, финансового оздоровления и банкротства, адвокатуры и нотариата» <8>. ——————————— <8> Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 42 Ст. 4110.
В-седьмых, в целях усиления контроля за деятельностью арбитражных управляющих В. В. Степанов предлагает изложить ч. 3 п. 2 ст. 22 Закона о банкротстве в следующей редакции: «Контролировать профессиональную деятельность своих членов в части соблюдения законодательства о банкротстве и установленных саморегулируемой организацией правил профессиональной деятельности арбитражных управляющих» <9>. ——————————— <9> Степанов В. В. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 2009. С. 521.
Далее нами предлагается внести изменения в некоторые положения в части ответственности должностных лиц регулирующего органа. Что касается административной ответственности должностных лиц регулирующего органа, предлагается дополнить ст. 14.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях п. п. 4, 5 следующего содержания: «4. Неисполнение обязанности по оказанию поддержки саморегулируемым организациям и арбитражным управляющим в ходе процедур банкротства, связанных с вопросами трансграничной несостоятельности, по организации подготовки арбитражных управляющих и принятию теоретического экзамена влечет наложение административного штрафа в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда. 5. Неисполнение обязанности по подаче заявления в суд об исключении саморегулируемой организации арбитражных управляющих из единого реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в случаях, предусмотренных Федеральным законом, а равно неисполнение обязанности по подаче заявления в суд о дисквалификации арбитражного управляющего? влечет наложение административного штрафа в размере от четырех до пяти минимальных размеров оплаты труда». В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2006 N 139-ФЗ внесены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, касающиеся функции Федеральной регистрационной службы, в части осуществления контроля за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Так, ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, регламентирующая давность привлечения к административной ответственности, дополнена словами «о несостоятельности (банкротстве)», дающими право вынесения постановления об административном правонарушении в сфере несостоятельности (банкротства) до истечения одного года со дня совершения административного правонарушения. Расширен перечень статей КоАП РФ, по которым должностные лица Росрегистрации уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях. Пункт 10 ч. 2 ст. 28.3 изложен в следующей редакции: «должностные лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, — об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 14.12, частями 1 — 3 статьи 14.13, статьей 14.23, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 настоящего Кодекса, в случае, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими». В случае если после выявления административного правонарушения в области несостоятельности (банкротства) в соответствии с внесенными изменениями в ст. 28.7 КоАП РФ осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование. Необходимо дополнить Кодекс РФ об административных правонарушениях ст. 14.13.1 следующего содержания: «Статья 14.13.1. Нарушение порядка ведения реестра саморегулируемых организаций арбитражных заправляющих и арбитражных управляющих. Нарушение должностным лицом регулирующего органа обязанности по ведению реестра саморегулируемых организаций арбитражных заправляющих и арбитражных управляющих влечет наложение административного штрафа в размере от двух до четырех минимальных размеров оплаты труда». Современному российскому законодательству о банкротстве 14 лет, т. к. в советском арбитражном праве категория «банкротство» отсутствовала. И хотя за это время законодатель проделал большую работу по созданию качественной нормативной базы, остаются белые пятна и лазейки, которые снижают эффективность работы института несостоятельности. Проблемный вопрос ликвидации института несостоятельности, касающийся правового аспекта, является малоизученным. 1. В нашей стране банкротство нередко воспринимается как социальное зло, что показывает, насколько распространены и безнаказанны преступления в данной сфере, в частности, преднамеренное банкротство. Существующие исследования в области преднамеренного банкротства носят несколько односторонний характер. В основном внимание авторов направлено на юридический аспект проблемы. Малоизученным остается широкий спектр вопросов, связанных с экономическим содержанием понятия. Практически не исследуются механизм реализации правонарушения, методы финансовой диагностики противоправных действий. Подобное положение во многом обусловлено следующим: отсутствует статистическая информация по данному вопросу, закрыт доступ к финансовой отчетности организаций, в отношении которых были установлены признаки преднамеренного банкротства; приходится констатировать отсутствие должного внимания к проблеме преднамеренного банкротства со стороны государства. Единственным документом, напрямую регулирующим порядок проведения экспертизы признаков преднамеренного банкротства, являются Методические рекомендации ФСДН, утвержденные в 1999 г. и с тех пор не редактированные <10>. ——————————— <10> Приходько Е. О некоторых проблемах правового регулирования государственного контроля и надзора // Государство и право. 2009. N 12. С. 32.
2. При рассмотрении дел о административных правонарушениях арбитражными управляющими суд обоснованно выбирает более мягкую меру наказания — наложение административного штрафа, тем самым пресечение различных правонарушений в сфере несостоятельности не осуществляется в полной мере. Дисквалификация, как более строгая санкция к правонарушителю, является новым для отечественного законодательства видом административного наказания. Так, в Арбитражный суд Республики Башкортостан обратилось УФРС России с заявлением о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, за невыполнение арбитражным управляющим обязанностей, установленных ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», и просило суд применить наказание в виде дисквалификации с учетом тех обстоятельств, что нарушения являются тяжкими. Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан заявленное требование удовлетворено, арбитражный управляющий привлечен к административной ответственности в виде наложения административного штрафа. Суд исходил из следующего. Учитывая обстоятельства, смягчающие административную ответственность арбитражного управляющего (правонарушение совершено впервые, и данное обстоятельство представитель регистрационной службы не оспаривал в судебном заседании), суд считает возможным назначить арбитражному управляющему минимальное наказание, предусмотренное ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, в виде наложения административного штрафа. 3. Судебная практика по привлечению арбитражных управляющих к административной ответственности неоднозначна. Так, одни судьи признают нарушение сроков проведения собраний кредиторов административным правонарушением и накладывают наказание в виде штрафа, а другие судьи считают данное нарушение малозначительным и прекращают производство по делу. Единственным примером применения Арбитражным судом Республики Бурятия такой меры наказания, как дисквалификация в отношении арбитражного управляющего, является дело, по которому решением суда арбитражный управляющий С. привлечен к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ в виде дисквалификации сроком на два года. Так, при реализации права обжалования вынесенного решения суда у арбитражных управляющих есть реальная возможность избежать наказания. 4. Анализ действующего законодательства Российской Федерации и обобщение судебной практики рассмотрения дел по заявлениям о привлечении к административной ответственности арбитражных управляющих Арбитражным судом Республики Башкортостан свидетельствуют о том, что полномочия регулирующего органа не реализуются в полном объеме, имеются сложности при выборе меры наказания арбитражному управляющему между штрафом и дисквалификацией, поскольку четко определенной границы между ними не существует, понятия «соразмерность» наказания характеру совершенного правонарушения и «малозначительность» носят неопределенный и оценочный характер <11>. ——————————— <11> Свириденко О. М. Назначение и цели института банкротства в хозяйственном обороте // Право и экономика. 2009. N 3. С. 109.
5. Несостоятельность (банкротство) в ряде случаев представляет собой объект административной противоправности. Наличие возможности подачи в арбитражный суд заявления о признании банкротом предприятия до введения процедуры наблюдения способствует использованию хорошо отработанных и действующих достаточно эффективно методик фиктивного, преднамеренного банкротства с помощью договоров по передаче долгов новому кредитору, использования вексельных обязательств в залог имущества. Для решения данной проблемы предлагается внести в законодательство о банкротстве более четкие критерии определения признаков преднамеренного и фиктивного банкротства. 6. Несогласованность действий государственных органов, в обязанность которых входит принятие мер по выводу предприятий из кризисного состояния, а также недопущение фиктивного и преднамеренного банкротства требуют введения в законодательство о банкротстве дополнительных, более строгих положений для возбуждения производства по делу о банкротстве. В целях устранения такой несогласованности предлагается также предусмотреть в структуре органов исполнительной власти специально уполномоченный по делам о несостоятельности (банкротстве) орган (по образцу упраздненной в 2004 г. Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству). 7. Законодательство о несостоятельности (банкротстве) в части определения полномочий арбитражных управляющих должно быть дополнено ограничениями для руководителя предприятия-должника и сокращено в части несвойственных арбитражному управляющему функций и задач по оперативному руководству хозяйственной деятельностью должника. Таким образом, исследование правовых проблем ликвидации несостоятельности (банкротства) позволяет сделать вывод о том, что законодательная база в сфере несостоятельности (банкротства) очень разнообразна и обширна и содержит не только нормы частного права, но и публичного, в т. ч. административного, на основании которых осуществляется административно-правовое регулирование несостоятельности (банкротства) и которые устанавливают его пределы, методы и формы. Правовые основы функционирования института несостоятельности (банкротства) постоянно подвергаются изменениям, которые должны отвечать требованиям социальной справедливости и практической применимости.
Литература
1. Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. N 43 Ст. 22. 2. Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 42 Ст. 4110. 3. Агеев А. Б. Законодательство о банкротстве: защита интересов должника // Законодательство. 2009. N 2. С. 15 — 25. 4. Витрянский В. В. Пути совершенствования законодательства о банкротстве // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. N 3. Спец. прилож. С. 154. 5. Ткаченко О. Проблемы не саморегулируются // Эж-Юрист. 2009. N 30. С. 105. 6. Гольмстен А. Х. Законодательства о банкротстве // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2009. Спец. прилож. С. 14. 7. Степанов В. В. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 2009. С. 521. 8. Приходько Е. О некоторых проблемах правового регулирования государственного контроля и надзора // Государство и право. 2009. N 12. С. 32. 9. Свириденко О. М. Назначение и цели института банкротства в хозяйственном обороте // Право и экономика. 2009. N 3. С. 109. 10. Ткачева В. Н. Актуальные проблемы правового регулирования несостоятельности (банкротства) в современном российском праве: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 24. 11. Щенникова Л. М. Банкротство в гражданском праве России: традиции и перспективы // Российская юстиция. 1998. N 10. С. 50.
