ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ИНСТИТУТА НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВА) <*>
Е. В. НАУМОВА
——————————— <*> Naumova E. V. Financial-law and organizational aspects of the institute of insolvency (bankruptcy).
Наумова Евгения Валерьевна, ассистент кафедры конституционного и муниципального права Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета.
В статье рассматривается институт банкротства (несостоятельности) с точки зрения финансово-правового и организационного аспектов, анализируются положения Налогового кодекса РФ, регулирующие институт несостоятельности, проводится анализ полномочий органов государственного управления, которые участвуют в процессах финансового оздоровления и банкротства. Особое внимание уделяется полномочиям Федеральной налоговой службы РФ как основного представителя интересов государства в судебных процессах, связанных с неуплатой налогов предприятий, находящихся в процессе банкротства.
The article deals with the bankruptcy (insolvency) in terms of financial rules and organizational aspects are analyzed provisions of the Tax Code, the governing institution of insolvency, the analysis of the powers of government that are involved in the process of financial recovery and bankruptcy. Special attention is paid to the authority of the Federal Tax Service of the Russian Federation, as the main representative of the interests of the state in lawsuits related to tax evasion enterprises in the bankruptcy process.
Key words: bankruptcy, insolvency, financial and legal basis, financial and legal responsibility, legal institute, arbitration managing director, regulator, self-regulating organization, insolvency.
Институт банкротства — один из важнейших институтов, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. В связи с этим применение законодательства о несостоятельности (банкротстве) вызывает много споров, поскольку всегда существуют субъекты, чьи интересы бывают нарушены. Вследствие этого на протяжении последних десяти лет принимается уже третий закон о банкротстве. Центральное место в системе правового регулирования несостоятельности занимает Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о банкротстве), задачами которого являются исключение из оборота неплатежеспособных субъектов и предоставление возможности добросовестным предпринимателям улучшить свои дела и вновь достичь финансовой стабильности. Кроме того, в систему законодательства, регулирующего институт банкротства, входят подзаконные нормативные акты, касающиеся сферы финансового оздоровления и банкротства, которые издает Правительство РФ. Кроме того, Правительство РФ осуществляет проведение государственной политики в сфере финансового оздоровления и банкротства, оно наделено нормотворческими функциями в указанной сфере, способствует урегулированию различных вопросов в применении Закона о банкротстве. Вместе с тем следует указать, что одним из глобальных изменений вышеназванного Закона является смена структуры государственных органов, участвующих в процедурах финансового оздоровления и банкротства, а также появление нового органа, ранее не упоминавшегося в российском законодательстве, — регулирующего органа. Анализ действующих законов и подзаконных актов, посвященных вопросам несостоятельности (банкротства), свидетельствует о том, что законодательство о несостоятельности остается все еще довольно противоречивым. Так, наметилась коллизия между Законом о банкротстве, указывающим только на две административные структуры (регулирующий и уполномоченный органы) в отношениях по финансовому оздоровлению и банкротству, и Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», где одна из функций по регулированию отношений института несостоятельности передается третьему органу — Министерству экономического развития Российской Федерации, ранее не принимавшему участия в данных правоотношениях <1>. ——————————— <1> Ткаченко О. Проблемы не саморегулируются // ЭЖ-Юрист. 2009. N 30. С. 105.
Следует отметить, что появление нового вышеназванного участника, в полномочия которого входит регулирование отношений института несостоятельности, является не случайным фактом, так как именно данный орган государственного управления осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию предпринимательской деятельности. Анализ действующего законодательства в контексте заявленной темы позволяет указать на следующее. Со дня вступления в силу Закона о банкротстве (в течение трех месяцев) исполнение функций как регулирующего, так и уполномоченного органа возлагалось на Федеральную службу России по финансовому оздоровлению и банкротству (Постановление Правительства РФ от 30 ноября 2002 г. N 855 «Об уполномоченном и регулирующем органе в делах о банкротстве и процедурах банкротства»). Далее, в целях реализации Закона о банкротстве Правительство РФ установило, что уполномоченным органом, представляющим в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам, является Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству (далее — ФСФО России). Регулирующим органом, осуществляющим контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, с 3 марта 2003 г. является Министерство юстиции РФ (Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2003 г. N 100 «Об уполномоченном органе в делах о банкротстве и в процедурах банкротства и регулирующем органе, осуществляющем контроль за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих»). Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» коренным образом изменена структура органов, участвующих в проведении финансового оздоровления и банкротства, Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству ликвидирована. Функции по представлению интересов Российской Федерации перед кредиторами в процедурах банкротства переданы Федеральной налоговой службе, а функции по принятию нормативных актов в сфере финансового оздоровления и банкротства — Министерству экономического развития и торговли РФ. Функции регулирующего органа исполняются Федеральной службой государственной регистрации. Таким образом, в настоящее время наметилась тенденция регулирования вопросов банкротства широким кругом уполномоченных органов, а это не всегда является эффективным, поскольку, как показывает практика, разброс полномочий, их дублирование не способствуют четкому регулированию сложившихся в указанной сфере отношений. Следовательно, пересмотр правовых актов в сторону «концентрации» полномочий за одним органом государственной власти мог бы способствовать устранению многих негативных явлений в практике применения законодательства о банкротстве. Вместе с тем следует отметить, что законодательство о несостоятельности (банкротстве) имеет ряд проблемных вопросов. Во-первых, в законе о несостоятельности (банкротстве) дается слишком узкое определение «регулирующего органа», что не отражает его специфику в функциональном содержании. Законодатель делает акцент на контролирующей функции данного субъекта. Деятельность данного субъекта направлена на разработку политики государства и регулирование нормативно-правовой сферы в области несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления, следовательно, данный орган в большей степени выполняет регулирующую функцию, нежели контролирующую. При этом укажем, что правильным является проведенное в Законе о банкротстве разделение функций регулирующего органа и органа по контролю (надзору) (ст. 29 Закона о банкротстве), соответственно, это Министерство экономического развития Российской Федерации <2> и Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) <3>. Разделение функций между указанными органами соответствует идеологии проводимой в стране административной реформы. Применительно к сфере финансового оздоровления и банкротства это означает следующее. Нормотворческие функции Правительства РФ в указанной сфере резко сужены, т. е. оно освобождено от принятия значительного количества нормативных правовых актов, регулирующих организацию применения Закона о банкротстве. Многие правила, содержавшиеся ранее в постановлениях Правительства РФ, теперь нашли закрепление непосредственно в Законе о банкротстве (об организации и проведении теоретического экзамена, стажировках арбитражных управляющих, контроле за саморегулируемой организацией (далее — СРО), компенсационном фонде и др.), т. е., по существу, поднят уровень регулирования. ——————————— <2> Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2867. <3> Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3052.
Довольно широкий перечень нормотворческих функций теперь должен осуществлять регулирующий орган — Министерство экономического развития РФ. Эти функции перешли к нему от Правительства РФ. Во-вторых, в юридической литературе имеет место ошибочное представление об уполномоченных органах как субъектах публичного права в деле о банкротстве. На практике это приводит к тому, что к частноправовым по юридической природе отношениям банкротства применяются нормы публичного (налогового) права. Такой подход приводит к коллизии указанных норм, которая разрешается в пользу публичных правил. В настоящее время налоговое законодательство ограничивает возможности уполномоченного органа по реструктуризации долгов (рассрочке, отсрочке, скидке с долгов и т. п.) при согласовании графика погашения задолженности и заключении мирового соглашения (глава 9 Налогового кодекса РФ). Полагаем, было бы правильным установить иное соотношение Закона о банкротстве и Налогового кодекса РФ — как специального и общего законов. Уравнивая конкурсных кредиторов и государство в лице уполномоченных органов в качестве кредиторов в деле о банкротстве, нельзя предусматривать разный правовой режим требований тех и других. В-третьих, один из наиболее активных и заинтересованных участников в делах о банкротстве организаций — это государство. Прежде всего надо отметить, что большинство процедур по делам банкротства реализуется государственными органами, в частности арбитражным судом. В решении ряда вопросов по этим делам может принимать участие прокурор, который вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о возбуждении производства по делу о несостоятельности (ст. 7 Закона о банкротстве). Но функция обеспечения интересов государства в процессах финансового оздоровления и банкротства прежде всего возложена на налоговые органы. Уполномоченным органом по требованиям Российской Федерации является Федеральная налоговая служба России (далее — ФНС). Территориальные органы ФНС России обращаются в арбитражные суды с заявлениями от имени ФНС России. В таком подходе изначально заложен конфликт интересов: с одной стороны, ФНС России заинтересована в сборе налогов, а с другой — должна голосовать за введение отсрочки в исполнении налоговой обязанности (например, за введение моратория при внешнем управлении). Функцию государства как кредитора в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, никак нельзя отнести к контрольно-надзорным функциям, закрепленным за ФНС России. Скорее, это оказание публичных услуг или управление государственным имуществом, если рассматривать задолженность перед государством как имущество, подлежащее возврату в казну. Следовательно, необходимо предусмотреть в системе федеральных органов исполнительной власти в качестве уполномоченного специальный орган исполнительной власти, который должен быть подобен упраздненной Федеральной службе по финансовому оздоровлению и банкротству, но с прописанным в законе узким спектром задач в связи с предотвращением дублирования функций в государственном аппарате. Данное решение вполне закономерно с позиции налогового администрирования. Сбор налогов можно представить как единый процесс, начинающийся декларированием и заканчивающийся либо зачислением налогов в бюджет, либо решением о списании задолженности. Подход, заключающийся в разрыве этого процесса передачей прав кредитора от одного органа исполнительной власти другому в случае начала или окончания процедур банкротства, является достаточно дискуссионным, тем более что передача таких полномочий может осуществляться неоднократно, поскольку дело о банкротстве может прекращаться и возбуждаться вновь, а задолженность перед бюджетной системой оставаться непогашенной. В настоящее время Федеральная налоговая служба является крупнейшим кредитором должников, находящихся в процедурах, применяемых в деле о банкротстве. На 1 октября 2012 г. ФНС России представляет интересы Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве более 24 тысяч должников <4> (дело N А37-461/10 о несостоятельности (банкротстве) возбуждено по заявлению налогового органа в отношении ЗАО «Дальстальсервис» — основанием для возбуждения дела явилась задолженность общества по обязательным платежам в бюджет и во внебюджетные фонды в размере 10971802,51 руб., дело N А37-1149/10 о несостоятельности (банкротстве) возбуждено по заявлению налогового органа в отношении МУП «Дельта» (Тенькинский район) — основание для возбуждения дела — задолженность по обязательным платежам в бюджет и во внебюджетные фонды в размере 413379,74 руб. и др.). ——————————— <4> Российская бизнес-газета: налоговое обозрение. 2012. N 869 (40). URL: http://www. nalog. ru/media/3987706/print.
Также необходимо обратиться к судебной практике, где наглядно продемонстрировано, что в случае, если ФНС России не удается удовлетворить свои требования в процессе банкротства должника, она может попытаться взыскать убытки с арбитражного управляющего. Анализ таких дел позволяет выявить аргументы, которые с большей долей вероятности убедят суд удовлетворить требования ФНС России. Отдельным вопросом, заслуживающим внимания, является необходимость не только усиления контроля за деятельностью арбитражных управляющих, но и применение соответствующих санкций за неправомерные действия или бездействие данных лиц. Здесь необходимо выделить вопрос о привлечении к ответственности арбитражных управляющих, а именно уточнить, к какому виду ответственности они могут привлекаться. Так, в зависимости от тяжести совершенного неправомерного действия (бездействия) арбитражные управляющие могут привлекаться к уголовной или административной ответственности. Применение определенного вида санкций к данным субъектам зависит от того, как будут классифицироваться неправомерные действия (бездействие), а именно будет ли иметь место правонарушение либо уже имеется факт преступления. Важно заметить, что все процессы, связанные с банкротством, связаны с предпринимательской деятельностью, одной из составляющих которой является уплата налогов и сборов. Арбитражные управляющие довольно часто «забывают» об этой составляющей. Вознаграждение арбитражного управляющего и прибыль индивидуального предпринимателя имеют совершенно разную правовую природу. Но порядок налогообложения доходов арбитражного управляющего не отличается от порядка, установленного для других индивидуальных предпринимателей. Неуплата налогов и сборов как правонарушение можно классифицировать как налоговое, следовательно, лицо будет привлекаться к налоговой ответственности. Следует сказать, что данная ответственность является подвидом финансово-правовой ответственности. Исходя из анализа юридической природы данного вида ответственности, укажем, что Н. А. Саттарова определяет финансово-правовую ответственность как «применение к нарушителю финансово-правовых норм мер государственного принуждения уполномоченными на то государственными органами, возлагающими на правонарушителя дополнительные обременения имущественного характера» <5>. ——————————— <5> Саттарова Н. А. Финансовая ответственность // Финансовый механизм и его правовое регулирование: Тезисы докладов международ. научно-практ. конф. Саратов, 2003. С. 74.
Законодательство о банкротстве — одна из подотраслей гражданского законодательства. К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. При этом ни в Гражданском, ни в Налоговом кодексе, ни в Законе о банкротстве не сказано, что к налоговым отношениям, возникающим с организациями, находящимися в процедурах банкротства, должно применяться какое-либо иное законодательство, а не Налоговый кодекс РФ. Законодательство о налогах и сборах не содержит каких-либо ограничений прав и обязанностей налоговых органов по отношению к налогоплательщику, находящемуся в процедуре банкротства, в том числе и в части применения мер по взысканию задолженности. Однако позиция арбитражных судов, как это часто бывает, отличается от позиции налогового органа. По мнению Высшего Арбитражного Суда РФ <6>: ——————————— <6> Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 25 // СПС «КонсультантПлюс».
а) текущие налоговые платежи не подлежат взысканию в ходе конкурсного производства в бесспорном порядке, а подлежат установлению, как требования, подлежащие погашению после требований, включенных в реестр требований кредиторов; б) не подлежит применению механизм взыскания текущей налоговой задолженности, предусмотренный ст. ст. 46, 47 Налогового кодекса РФ; в) не допускается приостановление операций по счетам в соответствии со ст. 76 Налогового кодекса РФ, потому что Закон о банкротстве прямо не допускает ограничения распоряжения имуществом должника. Необходимо помнить и про налог на доходы физических лиц и страховые взносы в Пенсионный фонд, которые в силу особой правовой природы и прямого указания Закона о банкротстве погашаются в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ. Следует отметить, что во всех производствах по данной категории дел истцом выступает Федеральная налоговая служба, освобожденная от уплаты государственной пошлины (подп. 1.1 п. 1 ст. 333.37 НК РФ). Важно оговорить, что Правительством РФ установлено, что регулятором в сфере несостоятельности (банкротства) является Министерство экономического развития РФ. ФНС России как уполномоченный орган в делах о банкротстве при реализации своих полномочий руководствуется нормативными правовыми актами, принятыми регулятором. В частности, порядок голосования на собрании кредиторов установлен Приказом Министерства экономического развития от 3 августа 2004 г. N 219 <7>. Кроме того, в целях повышения эффективности деятельности ФНС в России утвержден порядок разграничения полномочий между центральным аппаратом и территориальными органами службы. Таким образом, сотрудник налогового органа, принимающий участие в собраниях кредиторов, судебных заседаниях, выражает позицию, сформированную в соответствии с требованиями нормативных актов, а не исходя из своего личного усмотрения. ——————————— <7> Приказ Минэкономразвития РФ от 3 августа 2004 г. N 219 «О порядке голосования органа, уполномоченного представлять в делах о банкротстве и процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требовании РФ по денежным обязательствам при участии в собрании кредиторов» // СПС «КонсультантПлюс».
Эффективность процедур банкротства должников, в которых участвует уполномоченный орган, составила на 1 сентября 2012 г. 6,8%, что является достаточно серьезным показателем, учитывая большой объем задолженности перед бюджетной системой Российской Федерации отсутствующих должников, находящихся в процедурах банкротства, которая на 1 июля 2012 г. превысила 30 млрд. рублей. Начиная с 2009 г. среднегодовая эффективность процедур банкротства должников, в которых участвует уполномоченный орган, устойчиво возрастает с 1,8% в 2009 г. до 5,4% в 2011 г. При этом в ряде зарубежных стран налоговые органы получают меньший процент от своих требований, предъявленных к должникам-банкротам <8>. ——————————— <8> Российская бизнес-газета: налоговое обозрение. 2012. N 869. С. 13.
Таким образом, эффективность работы ФНС при представлении интересов государства как кредитора в делах о банкротстве и процедурах, применяемых в деле о банкротстве, не вызывает сомнения. В-четвертых, анализ финансового состояния должника осуществляется арбитражным управляющим в рамках процедур, применяемых в деле о банкротстве, в соответствии с Правилами проведения арбитражным управляющим финансового анализа <9> (далее — Правила). Как указывают специалисты, указанные Правила и Приложения к ним не свободны от недостатков <10>. Принцип полноты и достоверности, закрепленный в Правилах, целесообразно было бы сочетать с принципом существенности, согласно которому учету подлежат существенные данные, необходимые для оценки платежеспособности должника, исходя из условий хозяйственной деятельности и величины организации. Следовательно, можно сказать, что этот принцип игнорируется, Правила излишне детализированы. ——————————— <9> Постановление Правительства РФ от 25 июня 2003 г. N 367 «Об утверждении Правил проведения арбитражным управляющим финансового анализа» // СЗ РФ. 2003. N 26. Ст. 2664. <10> Львова Н. Финансовый анализ в условиях неплатежеспособности: нормативный подход // Территория бизнеса. 2005. N 2. С. 29.
В соответствии с Правилами арбитражный управляющий обязан провести юридическую и аудиторскую экспертизу, оценку рыночной стоимости имущества, инвестиционный и маркетинговый анализ, исследование технологического аспекта. Вместе с тем вознаграждение лицам, привлеченным арбитражным управляющим для обеспечения своей деятельности, выплачивается за счет имущества должника (ст. 20.6 Закона о банкротстве), что влечет уменьшение конкурсной массы и возможностей кредиторов получить удовлетворение своих требований. Следовательно, необходимо упростить порядок анализа финансового состояния должника и тем самым удешевить его. Вероятно, следует непосредственно в Законе о банкротстве урегулировать необходимые требования к анализу финансового состояния должника. Таким образом, исследование правовых основ функционирования института несостоятельности (банкротства) позволяет сделать вывод о том, что законодательная база в сфере несостоятельности (банкротства) очень разнообразна и обширна и содержит не только нормы частного права, но и публичного, в том числе финансового, на основании которых осуществляется государственное регулирование несостоятельности (банкротства). Из вышеизложенного анализа можно определить, что нормы, составляющие правовую основу института несостоятельности, могут применяться различными субъектами государственного управления, участвующими в процедурах банкротства. Данный круг участников можно разделить на три группы: 1. Субъекты, непосредственно принимающие участие в процессах несостоятельности (банкротства) и обладающие властными полномочиями, — это Федеральная налоговая служба, особый субъект финансовой деятельности государства. 2. Субъекты, обеспечивающие процедуры финансового оздоровления, — это Министерство экономического развития и торговли и Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (указанные субъекты также являются субъектами бюджетных правоотношений — получателями бюджетных средств). 3. Субъекты — участники процесса несостоятельности, не обладающие властными полномочиями, при этом обеспечивающие проведение процедуры финансового оздоровления, — это арбитражные управляющие.
