——————————— <*> Panov A. B. Powers of individual entrepreneur.
Панов Алексей Борисович, аспирант Российской академии правосудия.
Данная статья посвящена полномочиям индивидуального предпринимателя. Автор рассматривает позицию Президиума ВАС по данному вопросу и считает ее обоснованной.
The present article deals with the powers of individual entrepreneur. The author considers the position of the Presidium of the Higher Arbitrazh Court with regard to this issue and considers thereof to be substantiated.
Чем индивидуальный предприниматель должен подтвердить свои полномочия, если действует от своего имени? Этот вопрос был предметом рассмотрения Президиума ВАС РФ по делу N 16486/09 18 мая 2010 г. С принятием Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в развитии института государственного заказа начался новый этап. С одной стороны, процедура размещения заказов в вышеназванном Законе урегулирована более детально, более качественно, что позволило в рамках уже первого опыта его реализации говорить о фактическом достижении некоторых целей, поставленных законодателем при создании Закона. В частности, становится очевидным, что значительно расширены возможности для участия физических и юридических лиц в размещении заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов. С другой стороны, не менее очевидно, что достижение таких целей Закона, как эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, совершенствование деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов, требует его дальнейшего совершенствования, усилий всех заинтересованных в этом сторон. Практика реализации Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» указывает на наличие в его положениях некоторых существенных пробелов, которые можно вполне четко установить и, как нам представляется, устранить <1>. ——————————— <1> Сергачева О. А. Пробелы в законодательстве о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд и пути их преодоления // Российская юстиция. 2008. N 4. С. 27.
С даты вступления в силу Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» остро возникла необходимость в создании специального контролирующего органа, способного обеспечить реализацию созданного Федеральным законом сложного и совершенно нового механизма размещения государственного заказа. Правительство Российской Федерации постановило возложить функции контроля в сфере размещения заказов на Федеральную антимонопольную службу <2>. ——————————— <2> Постановление Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 9. Ст. 1017.
Согласно Положению ФАС осуществляет полномочия по контролю в сфере размещения заказов, в рамках которых рассматривает жалобы на действия (бездействие) государственного заказчика (далее — заказчик), уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссий при размещении государственного заказа; проводит плановые и внеплановые проверки соблюдения заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссиями законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации о размещении заказов; выдает предложения и обязательные для исполнения предписания; ведет реестр недобросовестных поставщиков. Весьма неоднозначным представляется содержание п. п. 5.3.2.4 и 5.3.2.5 Положения, в которых обязательные для исполнения предписания выдаются исключительно заказчику, не являющемуся органом государственной власти Российской Федерации, в то время как заказчику, являющемуся органом государственной власти Российской Федерации, — только предложения. Однако, как показывает практика, данный перечень действий не является исчерпывающим, что, в свою очередь, еще более усугубляет правовой коллапс, ведущий к неоднозначному пониманию Федерального закона, различной трактовке его положений, необратимо приводящих за разрешением спора и установлением истины по делу в суд. Предписания ФАС об аннулировании торгов, отмене протоколов, о внесении изменений в извещения и в документацию с одновременным продлением срока подачи заявок заранее невыполнимы. Федеральный закон содержит положения, регулирующие данные процедуры, при этом установлено, что только заказчик (уполномоченный орган) и только в определенных случаях вправе принимать решения об отказе от проведения торгов или о внесении соответствующих изменений в сроки, определенные Федеральным законом. Ни одна статья Федерального закона не содержит норму, регламентирующую вышеуказанные действия заказчика (уполномоченного органа), которые он обязан совершить для выполнения предписания контролирующего органа. Сложившаяся за последний год практика ФАС по рассмотрению жалоб в сфере размещения государственного заказа показывает, что территориальные органы ФАС принимают жалобы, порой закрывая глаза на такие «мелочи», как отсутствие необходимых данных, указанных в ч. 1 ст. 58 Федерального закона: фамилий, имен, отчеств членов комиссии, почтового адреса или местонахождения заказчика, номера контактного телефона и т. д. Более того, большинство жалоб подписывается руководителями организаций — участников размещения заказа, однако мало кто из них прикладывает к таким жалобам документ, подтверждающий полномочия на его подписание. Зачастую заказчикам приходится сталкиваться с излишней принципиальностью ФАС в применении норм Федерального закона, абсолютно приводящей к абсурдности принимаемых ею решений и выносимых предписаний. В соответствии с подп. «в» п. 1 ч. 3 ст. 25 Закона N 94-ФЗ заявка на участие в конкурсе должна содержать сведения и документы об участнике размещения заказа, подавшем такую заявку, в частности, документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа. На практике встречались споры по вопросу о правомерности отказа в допуске к участию в торгах для государственных и муниципальных нужд, мотивированного несоответствием поданной заявки требованиям Закона N 94-ФЗ ввиду отсутствия в соответствующей заявке документов, подтверждающих полномочия лица, имеющего право подписи. При разрешении подобных споров суды отклоняли доводы о том, что подобное основание для отказа в допуске к участию в торгах для государственных и муниципальных нужд не предусмотрено Законом N 94-ФЗ. Об этом свидетельствует, например, решение Арбитражного суда г. Москвы от 27.09.2007 N А40-24334/07-97-224, которое Постановлением ФАС Московского округа от 16.01.2008 N КГ-А40/13931-07 оставлено без изменения. В Постановлении ФАС Центрального округа от 19.02.2008 N А62-5768/2006 суд пришел к аналогичному выводу. В данном Постановлении суд отклонил доводы о необоснованности отклонения заявки ООО, мотивированные отсутствием необходимых документов, подтверждающих полномочия лица, имеющего право подписи, поскольку соответствующие сведения содержатся в представленной вместе с заявкой выписке из ЕГРЮЛ. При этом суд руководствовался следующим. В качестве подтверждения полномочий руководителя ООО в конкурсную комиссию необходимо было представить устав общества, а также копию протокола общего собрания участников общества либо выписку из него. Согласно подп. «в» п. 1 ч. 3 ст. 25 Закона N 94-ФЗ в редакции от 20.04.2007, действовавшей на момент проведения конкурса, заявка на участие в конкурсе должна была содержать документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа в случае необходимости. Как указал суд, в рамках применения данной нормы конкурсная комиссия правомерно предусмотрела в информационной карте конкурса необходимость представления участниками размещения заказа копий учредительных документов и документов, подтверждающих полномочия лица, имеющего право подписи договоров и финансово-хозяйственных документов (копии протокола собрания учредителей, доверенность или иные). Приведенные позиции судов подтверждаются тем, что в ч. 3 ст. 25 Закона N 94-ФЗ, устанавливающей исчерпывающий перечень документов, которые должна содержать заявка на участие в конкурсе, выписка из ЕГРЮЛ и документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа, указаны в разных пунктах. Данный факт свидетельствует о том, что представление в составе заявки выписки из ЕГРЮЛ не является выполнением требований по представлению документов, подтверждающих полномочия лица, имеющего право подписи заявки. Законом N 308-ФЗ данный вывод закреплен законодательно. Установлено, что заявка на участие в конкурсе должна содержать сведения и документы об участнике размещения заказа, подавшем такую заявку, в частности, документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения — юридического лица (копия решения о назначении или об избрании либо приказа о назначении физического лица на должность, в соответствии с которым такое физическое лицо обладает правом действовать от имени участника размещения заказа без доверенности). В случае если от имени участника размещения заказа действует иное лицо, заявка на участие в конкурсе должна содержать также доверенность на осуществление действий участника размещения заказа, заверенную печатью участника размещения заказа и подписанную руководителем размещения заказа (для юридических лиц) или уполномоченным этим руководителем лицом, либо нотариально заверенную копию такой доверенности. В случае если указанная доверенность подписана лицом, уполномоченным руководителем участника размещения заказа, заявка на участие в конкурсе должна содержать также документ, подтверждающий полномочия такого лица. Законом N 94-ФЗ (в редакции Закона N 308-ФЗ) также установлено, что заявка на участие в конкурсе должна содержать копии учредительных документов участника размещения заказа (для юридических лиц). Ранее такого требования Закон N 94-ФЗ не устанавливал. Однако только совсем недавно ВАС РФ наконец определился с позицией в отношении предоставления тех или иных документов. В своем Постановлении он определил, что в правовом пространстве нет места формализму. Государственным заказчиком был проведен открытый конкурс по четырем лотам на право заключения договора (государственного контракта) на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов с одновременной куплей-продажей лесных насаждений для заготовки древесины, расположенных на территории лесного фонда Курганской области, на первое полугодие 2009 г. Конкурсной комиссией 12.02.2009 составлен протокол N 2 вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе. Согласно п. 7.3 данного протокола по лоту N 3 имелось 4 запечатанных конверта с заявками. Предметом государственного контракта по названному лоту являлось выполнение работ, услуг по охране, защите, воспроизводству лесов с одновременной куплей-продажей лесных насаждений для заготовки древесины, расположенных на территории Государственного учреждения «Курганское лесничество», общей площадью 13840 га. В отношении заявок на участие в конкурсе была объявлена следующая информация: наименование участника размещения заказа; наличие сведений и документов, предусмотренных конкурсной документацией; условия исполнения государственного контракта, указанные в заявке и являющиеся критерием оценки заявок на участие в конкурсе. Согласно таблице результатов вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе (приложение N 3 к названному протоколу) по лоту N 3 поступило 4 заявки: от предпринимателя, предприятия, еще одного предпринимателя и общества. Предпринимателем государственному заказчику были представлены документы на 59 листах, в т. ч. заявка, выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, копия паспорта и сведения об участнике размещения заказа. Конкурсной комиссией проведена процедура оценки и сопоставления всех поданных заявок на участие в открытом конкурсе, в т. ч. по лоту N 3, о чем был составлен протокол N 02 с приложениями. В соответствии с данным протоколом победителем конкурса по лоту N 3 был признан один предприниматель. На основании жалобы предпринимателя Надирашвили С. Т. управлением проведена проверка соблюдения департаментом законодательства Российской Федерации о размещении заказов. В ходе проверки управлением установлено нарушение ч. 1 ст. 27 Закона N 94-ФЗ, выразившееся в необоснованном допуске к участию в конкурсе заявки предпринимателя. По результатам проверки антимонопольный орган вынес решение о нарушении заказчиком законодательства о размещении заказов и предписание об устранении выявленного нарушения. Не согласившись с указанными ненормативными актами, департамент обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением. Решением Арбитражного суда Курганской области в удовлетворении заявленных требований отказано. Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда решение суда первой инстанции оставлено без изменения. Федеральный арбитражный суд Уральского округа Постановлением решение суда первой инстанции и Постановление суда апелляционной инстанции оставил без изменения. Отказывая в удовлетворении требования департамента о признании решения антимонопольного органа недействительным в части п. п. 2 — 4, суды исходили из того, что в соответствии со ст. 12 Закона о размещении заказов при рассмотрении заявки на участие в конкурсе конкурсной комиссией не допускается к участию в конкурсе участник размещения заказа, не представивший всех необходимых документов, определенных ч. 3 ст. 25 Закона. Согласно подп. «в» п. 1 ч. 3 ст. 25 Закона о размещении заказов (в редакции, действовавшей на момент проведения конкурса), подп. «в» п. 3 конкурсной документации на выполнение работ для департамента «Требования к содержанию и форме заявки, инструкция по ее заполнению», утвержденной Приказом от 12.01.2009 N 9, заявка на участие в конкурсе должна содержать документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа. Поскольку предпринимателем Невзоровым А. Ф. не был представлен документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа, а именно свидетельство о государственной регистрации крестьянского (фермерского) хозяйства, суды сочли неправомерным допуск государственным заказчиком данной заявки к участию в конкурсе по лоту N 3. В силу ст. 23 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. Глава крестьянского (фермерского) хозяйства, осуществляющий деятельность без образования юридического лица, признается предпринимателем с момента государственной регистрации крестьянского (фермерского) хозяйства. В соответствии с п. 2 ст. 8 Федерального закона от 11.06.2003 N 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (далее — Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве) распоряжение имуществом фермерского хозяйства осуществляется в интересах фермерского хозяйства его главой. Исходя из ст. ст. 1, 4, 8 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве фермерское хозяйство может быть создано одним гражданином. В этом случае заключение каких-либо соглашений не требуется. Следовательно, подтвердить полномочия лица, имеющего право действовать от имени фермерского хозяйства, как в случае с юридическими лицами, различными выписками из решений общих собраний и приказами о назначении на должность невозможно. Правовой статус предпринимателя Невзорова А. Ф. возможно подтвердить выпиской из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и паспортом гражданина. Однако Закон о размещении заказов не содержит конкретного перечня документов, способных подтвердить полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа, в т. ч. не имеется никаких указаний на предоставление в качестве такого документа копии свидетельства о государственной регистрации крестьянского (фермерского) хозяйства. Согласно п. 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 19.06.2002 N 439 «Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей» свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя является документом, подтверждающим только факт внесения записи в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей. К заявке на участие в конкурсе предпринимателем Невзоровым А. Ф. были приложены выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей от 06.10.2008 N 507 и копия его паспорта. Установленная подп. «в» п. 1 ч. 3 ст. 25 Закона о размещении заказов обязанность представления вместе с заявкой на участие в конкурсе документа, подтверждающего полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа, не распространяется на действующих от своего имени индивидуальных предпринимателей. Таким образом, представляется правильным, обоснованным и справедливым анализируемое Постановление Президиума ВАС РФ.
