ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ АЗАРТНЫХ ИГР: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
Н. В. СУБАНОВА
Субанова Наталья Викторовна, заведующая отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
В статье приводится общая характеристика правового регулирования в сфере организации и проведения азартных игр. Перечислены пробелы правового регулирования в этой сфере.
Legal regulation in the sphere of organization of games and gambling: history and modernity N. V. Subanova
The article gives general charactersitics of legal regulation in the sphere of organization of games and gambling. The problems of legal regulation in this sphere are listed.
Примеры регулирования отношений по организации и проведению азартных игр, установления ответственности за нарушение предусмотренных в этой сфере запретов были в отечественном законодательстве на протяжении многих веков.
В главе 92 Стоглава (изданного в 1551 г. Сборника постановлений Церковно-земского собора) упоминался запрет участия в азартных играх и присутствия при них <1>. ——————————— <1> См.: Российское законодательство X — XX веков: В 9 т. Т. 2. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства / Под ред. А. Д. Горского. М., 1985. С. 242.
Соборным уложением 1649 г. предусматривалась ответственность и «крепкое» наказание за игры в карты и зернь. Изданным в период правления Екатерины II Уставом благочиния, или полицейским (1782 г.) устанавливалось «запрещение о газардной игре» (то есть основанной «единственно на случае»). Статьей 215 Устава запрещалось как участие в игре, получение от нее «единственного пропитания», так и организация игорного дома («буде кто дом свой откроет днем и ночью игрокам и ради запрещенной игры»), пособничество в такой игре («в той игре записывать, или щет держать, или замечать чем, или способствовать игре» и т. п.), воровство и мошенничество во всякой игре. Предусматривался запрет на организацию и проведение лотерей «без дозволения императорского величества» (ст. 21 б) <2>. В качестве наказания применялись штрафы (пени), размер которых был дифференцирован в зависимости от характера деяния и определялся стоимостью содержания арестованного в смирительном доме. Так, участие в азартной игре влекло «пеню суточное содержание содержанного в смирительном доме»; за организацию игорного дома взыскивалось «шести суточное содержание содержанного в смирительном доме»; за участие в запрещенной игре в игорном доме — трехсуточное содержание. Судебная защита требований, следующих из запрещенной игры, не предполагалась («просьба не приемлется и иск уничтожается»). Статьи 258, 259 Устава устанавливали ответственность за проведение лотерей без надлежащего разрешения <3>. ——————————— <2> Устав благочиния, или полицейский // Российское законодательство X — XX веков. В 9 т. Т. 5. Законодательство в период расцвета абсолютизма / Под ред. Е. И. Индова. М., 1987. С. 368 — 369. <3> См.: Там же. С. 378 — 379.
В XIX веке организация азартных игр приобрела угрожающий размах. Известны слова А. Кони из выступления по делу об игорном доме штабс-ротмистра Колемина: «В последнее время всякий, кто следил за общественной жизнью в Петербурге, конечно, слышал или знает, что азартные игры развиваются очень сильно в низшем слое населения… Здесь проигрывается после хорошего дарового угощения заработок многих дней, и отсюда благодаря разным ловким мошенничествам неразвитой бедняк выпускается ограбленным и нередко со скамьею подсудимых в перспективе… Такие притоны, бесспорно, составляют большое зло, и допустить существование игорных домов между простым народом решительно невозможно по их растлевающему значению» <4>. Вмешательство государства было направлено на запрет различных видов азартных игр. ——————————— <4> Кони А. Ф. Избранные произведения. Государственное издательство юридической литературы. М., 1956. С. 440 — 441.
Ответственность за совершение общественно опасных деяний в сфере организации и проведения азартных игр детализировано отражалась в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных, принятом в 1845 г. Глава III Раздела VIII «О нарушениях общественного спокойствия, порядка и ограждающих оных постановлений» включала отделение десятое, озаглавленное «О запрещенных играх, содержании мест для игры сего рода и недозволенных лотереях», и состоявшее из семи статей. Ответственность предусматривалась в том числе за участие в запрещенных играх (ст. 1274) и устройство игорного дома (ст. 1276). Лицо, в третий раз совершившее деяние, предусмотренное ст. 1276 Уложения («кто в своем доме или ином каком-либо месте устроит или дозволит устроить род заведения для запрещенных игр»), подвергалось, помимо штрафа, заключению в тюрьму на время от 6 месяцев до 1 года. Впоследствии проступки в сфере организации и проведения азартных игр были включены в гл. 3 «О проступках против благочиния, порядка и спокойствия» Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г. (которым предусматривалась ответственность за совершение маловажных преступлений и проступков). Так, ст. 46 Устава устанавливала ответственность за устройство запрещенных игр в карты, кости и т. п. (не в виде игорного дома). Виновные подвергались аресту не свыше одного месяца или денежному взысканию не свыше 100 руб. В соответствии со ст. 47 Устава за устройство без надлежащего разрешения публичной лотереи, а равно за недозволенную законом раздачу билетов иностранной лотереи или промессов виновные, сверх отобрания найденных билетов или промессов, подвергались: денежному взысканию не свыше 20% со всей суммы, вырученной за проданные билеты или промессы; а если сумма эта неизвестна — денежному взысканию не свыше 200 руб. Наказуемым было также допущение в трактирах, харчевнях, питейных и других подобных заведениях недозволенных игр (ст. 41 Устава) <5>. ——————————— <5> См.: Российское законодательство X — XX веков: В 9 т. Том 8. Судебная реформа / Отв. ред. Б. В. Виленский. М.: Юридическая литература, 1991. С. 400 — 401.
Исполнение приведенных требований контролировалось полицией. Уездные исправники отмечали в рапортах о том, что в уездах «в клубах, гостиницах, трактирах, пивных азартных игр в карты не производится и за недопущением таковых игр имеется наблюдение». Владельцы питейных заведений должны были давать подписку о том, что они обязуются «не допускать никаких азартных игр» <6>. ——————————— <6> Салтык Г. А. В борьбе за сохранение «благочиния, добронравия и правопорядка»: из истории провинциальной полиции. История государства и права. 2009. N 18. С. 20 — 22.
Свод Законов гражданских, действовавший вплоть до Октябрьской революции, не содержал специальных норм, направленных на регламентацию отношений, возникающих между сторонами при проведении игр и пари. Упоминание об играх было в двух статьях Свода (ст. ст. 2014, 2019), регулирующих отношения по поводу займа в связи с играми и пари. Согласно ст. 2014 суды признавали ничтожными заемы «по игре или для игры», совершенные с ведома заимодавца. Проектом Гражданского уложения исключалась судебная защита требований, возникающих из игр. По мнению комментаторов того времени, для предоставления судебной защиты при договорах об играх и пари «необходимо еще, чтобы договор приводил к удовлетворению существенных потребностей не только тех лиц, которые вступают между собою в соглашение, а тем более не одного из них в ущерб другому, а потребностей общества или государства. Для этого необходимо, чтобы договор делал возможным достижение общеполезных целей, а не вызывался желанием удовлетворить личную прихоть, капризы» <7>. Особенностью проекта Гражданского уложения должна была стать выделенная в нем, наряду с гл. «Игра и пари», гл. «Лотерея». В отличие от иных игр одной из сторон в договоре лотереи должен был выступать предприниматель, чтобы между ним и участниками возникали обязательственные отношения, подлежащие судебной защите. Необходимым условием для этого называлась выдача предпринимателю надлежащего разрешения на проведение лотереи. Вместе с тем, если розыгрыш не состоялся, участник мог потребовать уплаченные им деньги обратно, независимо от соблюдения установленного разрешительного порядка <8>. ——————————— <7> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Договоры о банковском вкладе, банковском счете; банковские расчеты. Конкурс, договоры об играх и пари: В 5 т. Т. 2. М.: Статут, 2006. <8> См.: Молодых А. И. Правовое регулирование азартных игр в XIX веке в России // История государства и права. 2007. N 18.
С первых лет советской власти запрету организации азартных игр, противодействию их незаконному осуществлению уделялось серьезное внимание. Декретом СНК РСФСР от 19 декабря 1918 г. запрещались устройство лотерей денежных и вещевых, розыгрыши денежных премий, продажа билетов иностранных лотерейных займов и частных промессов <9> на лотереи (аналогичный запрет продажи всякого рода частных промессов на какие-либо лотереи предусматривался ранее ст. 1401 Свода законов гражданских). Лица, нарушившие указанный запрет, подвергались лишению свободы сроком до двух лет или денежному штрафу в размере по усмотрению суда. Полученные от продажи лотерейных билетов суммы конфисковывались. ——————————— <9> Промесса (фр. Promesse — букв. обещание) — в том числе документ, по которому владелец лотерейного билета обязуется за определенную плату уступить другому лицу выигрыш, если он падет на этот лотерейный билет. Словарь иностранных слов / Отв. ред. В. В. Бурцева, Н. М. Семенова. М.: Рус. Яз., Медиа, 2003. С. 542.
На местные органы исполнительной власти возлагалась организация мер борьбы с азартными играми <10>. ——————————— <10> См., напр.: п. 111 Положения об Уральской области, утв. Постановлением ВЦИК от 3 ноября 1923 г.; п. 41 Временного положения об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР, утв. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 25 октября 1926 г.
Кодифицированное гражданское законодательство (Гражданский кодекс 1922 г. и Гражданский кодекс 1964 г.) советского периода упоминания об играх и пари не содержало. Статьей 16 Закона СССР от 19 ноября 1986 г. «Об индивидуальной трудовой деятельности» в сфере бытового обслуживания населения запрещалось содержание игорных заведений, организация азартных игр, принятие ставок на спортивных и иных состязаниях. В соответствии со ст. 3 принятого 26 мая 1988 г. Закона СССР «О кооперации в СССР» кооператив мог заниматься любыми видами деятельности, за исключением запрещенных законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик. К числу видов деятельности, которыми кооперативы были не вправе заниматься, относились организация и содержание игорных заведений, а также организация азартных игр, принятие ставок на спортивных и иных состязаниях <11>. ——————————— <11> См.: приложение N 1 к Постановлению Совета Министров СССР от 29 декабря 1988 г. N 1468 «О регулировании отдельных видов деятельности в соответствии с Законом о кооперации в СССР» (с изм. и доп., внесенными Постановлением Совмина СССР от 18 ноября 1989 г. N 1003).
Административная ответственность в рассматриваемой сфере предусматривалась ст. 164.1 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Наказуемым было как участие в азартных играх, так и их организация. Участие в азартных играх (в карты, рулетку, «наперсток» и др.) на деньги, вещи и иные ценности, а равно принятие ставок частными лицами на спортивных и иных состязаниях влекло предупреждение или наложение штрафа в размере до 50 руб. с конфискацией игральных принадлежностей, а также денег, вещей и иных ценностей, являющихся ставкой в игре, или без таковой (ч. 1 ст. 164.1). Совершение тех же действий лицом, которое в течение года подвергалось административному взысканию за одно из приведенных нарушений, влекло наложение штрафа в размере от 50 до 300 руб. с конфискацией. За организацию азартных игр предусматривалось административное взыскание в виде штрафа в размере от 100 до 500 руб. с конфискацией. Уголовный кодекс РСФСР содержал несколько статей, устанавливающих уголовную ответственность в связи с организацией азартных игр. Использовалась административная преюдиция. Так, организация азартных игр (в карты, рулетку, «наперсток» и др.) на деньги, вещи и иные ценности лицом, к которому в течение года применялись меры административного взыскания за такое же нарушение, наказывалась лишением свободы на срок до одного года, или исправительными работами на срок до двух лет, или штрафом до десяти МРОТ с конфискацией имущества или без таковой (ч. 1 ст. 208.1 УК РСФСР). Те же действия, совершенные лицом, ранее судимым за аналогичное преступление, наказывались лишением свободы на срок до трех лет с конфискацией имущества (ч. 2 ст. 208.1 УК РСФСР). Уголовная ответственность предусматривалась также за вовлечение несовершеннолетних в занятие азартными играми (ст. 210 УК РСФСР); содержание игорных притонов (ст. 226 УК РСФСР). Современный период развития законодательства в сфере организации и проведения азартных игр отмечен противоречивыми тенденциями. С одной стороны, безусловно, положительно следует, на наш взгляд, расценить принятие специальных законов, нацеленных на определение правовой основы государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения азартных игр, и устанавливающих определенные ограничения осуществления этой деятельности для защиты нравственности, прав и законных интересов граждан (ФЗ от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ «О лотереях», ФЗ от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»). Так, ст. 5 ФЗ от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» установлено, что деятельность по организации и проведению азартных игр может осуществляться: — исключительно организаторами азартных игр при соблюдении установленных законодательством требований; — исключительно в игорных заведениях, соответствующих установленным законодательством требованиям; — без использования информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, а также средств связи, в том числе подвижной связи (такая деятельность запрещена); — путем открытия игорных заведений (за исключением букмекерских контор и тотализаторов) исключительно в игорных зонах в порядке, установленном этим Федеральным законом. При этом игорные зоны не могут быть созданы на землях поселений. Согласно ст. 3 названного ФЗ государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр проводится в том числе путем выдачи разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах; выдачи лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах. С другой стороны, неясны основания отмены законодателем лицензирования деятельности по организации и проведению азартных игр, принципы разграничения введенных разрешительных режимов. Лицензирование осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Лицензируемыми являются виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение указанного ущерба и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием (ст. 2 ФЗ от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» <12>). В контексте сказанного не поддается логическому обоснованию позиция законодателя, исключившего из числа лицензируемых все виды деятельности по организации и проведению азартных игр, кроме такой деятельности в букмекерских конторах и тотализаторах. ——————————— <12> Вступает в силу по истечении 180 дней после дня официального опубликования, за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки (Российская газета. 2011. 6 мая).
Законодатель, как представляется, совершенно обоснованно (с учетом негативной характеристики состояния законности) идет по пути ужесточения порядка проведения азартных игр, усиления ответственности за совершаемые в этой сфере правонарушения. Так, принят ФЗ от 22 апреля 2010 г. «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», направленный на повышение требований к организаторам азартных игр, в том числе к букмекерским конторам и тотализаторам. В свете декриминализации Федеральным законом от 7 апреля 2010 г. N 60-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» деяний, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности без специального разрешения (путем внесения соответствующих изменений в ст. 171 УК), что существенно снизило эффективность противодействия незаконному игорному бизнесу, крайне важным было принятие ФЗ от 20 июля 2011 г. N 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Этим Федеральным законом была установлена уголовная и административная ответственность в рассматриваемой сфере. Уголовный кодекс РФ был дополнен ст. 171.2 «Незаконные организация и проведение азартных игр». Согласно ч. 1 этой статьи уголовно наказуемой является организация и (или) проведение азартных игр с использованием игрового оборудования вне игорной зоны, либо с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, а также средств связи, в том числе подвижной связи, либо без полученного в установленном порядке разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне, сопряженные с извлечением дохода в крупном размере. Квалифицирующие обстоятельства следующие: совершение такого деяния с извлечением дохода в особо крупном размере; совершение деяния организованной группой. Кодекс РФ об административных правонарушениях был дополнен ст. 14.1.1 «Незаконные организация и проведение азартных игр». Часть 1 этой статьи предусматривает административную ответственность за организацию и (или) проведение азартных игр с использованием игрового оборудования вне игорной зоны либо с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, а также средств связи, в том числе подвижной связи; ч. 2 — за организацию и (или) проведение азартных игр без полученного в установленном порядке разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне, а равно осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах без лицензии. В соответствии с ч. 3 ст. 14.1.1 КоАП административному преследованию подлежит осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне с нарушением условий, предусмотренных разрешением, а равно осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах с нарушением условий, предусмотренных лицензией. Санкция ч. ч. 1 и 2 указанной статьи предусматривает назначение административного наказания в виде штрафа с конфискацией игрового оборудования, санкция ч. 3 ст. 14.1.1 — в виде штрафа. Вместе с тем ст. 14.1.1 КоАП по неясным причинам не закрепляет повышенную ответственность за осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах с грубым нарушением условий, предусмотренных лицензией (понятие грубого нарушения лицензионных требований и условий определено п. 5 Положения о лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах <13>). Хотя такой вариант представляется логичным: подобным способом сконструировано большинство «лицензионных» составов (ч. ч. 3, 4 ст. 8.40; ч. 3 ст. 9.1; ч. 5 ст. 13.12; ч. 4 ст. 14.1; ч. 2 ст. 18.13; ч. 3 ст. 19.20; ч. 2 ст. 20.8 КоАП). В соответствии с ч. 4 ст. 14.1 КоАП осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет как наложение на субъектов предпринимательства административного штрафа, так и административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Однако отсутствие аналогичной нормы в специальной по отношению к ней ст. 14.1.1 КоАП, как представляется, может препятствовать формированию единообразной практики правоприменения. ——————————— <13> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 17 июля 2007 г. N 451.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.1.1 КоАП, отнесено к компетенции судей. Полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях этой категории наделены должностные лица органов внутренних дел (полиции) (по ч. ч. 1 и 2 ст. 14.1.1 КоАП) и должностные лица налоговых органов (по ч. 3 ст. 14.1.1 КоАП). Вопросы вызывает ограничение в этой части полномочий лицензирующего органа: по общему правилу, определенному ч. 3 ст. 28.3 КоАП, должностные лица всех лицензирующих органов вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. ч. 2, 3, 4 ст. 14.1 КоАП (т. е. в том числе за деятельность без лицензии). Однако, поскольку ответственность за осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах без лицензии предусмотрена специальной нормой (ч. 2 ст. 14.1.1), полномочиями по составлению протоколов об этих административных правонарушениях должностные лица лицензирующего органа (ФНС России) не наделены. Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 214-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лотереях» более четко установлены рамки проведения стимулирующих лотерей, в том числе закреплен запрет на осуществление таких лотерей с использованием механических, электрических, электронных или иных технических устройств, используемых для определения выигрышей, призов и (или) подарков; на включение в условия стимулирующей лотереи положений, позволяющих участникам совершать действия с использованием таких устройств; определены требования к лотерейному оборудованию, установлены его обязательная регистрация и необходимость подтверждения соответствия требованиям, предусмотренным техническим регламентом. Вместе с тем изменения, внесенные в ст. 9 ФЗ от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ «О лотереях», запрещают проведение с помощью механических, электрических, электронных или иных технических устройств, используемых для определения выигрышей, призов и (или) подарков в том числе в денежных и натуральных показателях, только стимулирующих лотерей, что не охватывает все виды лотерей, предусмотренные законом. До настоящего времени нет порядка проверки соблюдения требований к лотерейному оборудованию. Технический регламент на лотерейное оборудование Правительством РФ не принят. Статьей 14.27 КоАП установлена административная ответственность лишь за совершение отдельных видов нарушений законодательства о лотереях: проведение лотереи без полученного в установленном порядке разрешения или без направления в установленном порядке уведомления; несвоевременное перечисление целевых отчислений от лотереи, а также их направление на иные цели, чем те, которые предусмотрены законодательством о лотереях; отказ в выплате, передаче или предоставлении выигрыша, а также нарушение порядка и (или) сроков выплаты, передачи или предоставления выигрыша, предусмотренных условиями лотереи. Иные виды нарушений (с учетом внесенных в законодательство о лотереях изменений) административной ответственности не влекут. Например, не предусмотрена в настоящее время административная ответственность за нарушения условий стимулирующей лотереи. Санкция ст. 14.27 КоАП не предусматривает в качестве административного наказания конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения (что явно не учитывает исторического опыта), оказывая тем самым негативное влияние на возможность противодействия незаконной игорной деятельности с использованием лотерейного оборудования. Таким образом, очевидно, что законодательство в сфере организации и проведения азартных игр остро нуждается в совершенствовании. Избрание эффективных государственных регуляторов предпринимательской деятельности должно базироваться на оптимальном сочетании частных и публичных начал с учетом обширного в этом случае исторического опыта.
Пристатейный библиографический список
1. Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Договоры о банковском вкладе, банковском счете; банковские расчеты. Конкурс, договоры об играх и пари. В 5 т. Т. 2. М.: Статут, 2006. 2. Кони А. Ф. Избранные произведения. Государственное издательство юридической литературы. М., 1956. 3. Молодых А. И. Правовое регулирование азартных игр в XIX веке в России // История государства и права. 2007. N 18. 4. Российское законодательство X — XX веков: В 9 т. Т. 2. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства / Под ред. А. Д. Горского. М., 1985. 5. Российское законодательство X — XX веков: В 9 т. Т. 5. Законодательство в период расцвета абсолютизма / Под ред. Е. И. Индова. М., 1987. 6. Российское законодательство X — XX веков: В 9 т. Т. 8. Судебная реформа / Отв. ред. Б. В. Виленский. М.: Юридическая литература, 1991. 7. Салтык Г. А. В борьбе за сохранение «благочиния, добронравия и правопорядка»: из истории провинциальной полиции // История государства и права. 2009. N 18. 8. Словарь иностранных слов / Отв. ред. В. В. Бурцева, Н. М. Семенова. М.: Рус. Яз., Медиа, 2003. 9. Степанова О. Азартные игры в сети Интернет // Законность. 2010. N 3.
