(Мачульская Е. Е.) («Социальное и пенсионное право», 2011, N 4)
НАКОПИТЕЛЬНАЯ ПЕНСИЯ: ВОПРОСЫ И РЕШЕНИЯ <*>
Е. Е. МАЧУЛЬСКАЯ
——————————— <*> Machul’skaya E. E. Accumulative pension: questions and solutions.
Мачульская Елена Евгеньевна, член Комитета по применению конвенций и рекомендаций МОТ, член Комитета по социальным правам СЕ, профессор кафедры трудового права МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.
Статья посвящена исследованию актуальных проблем пенсионного страхования в России в части разделения их обязательной и накопительной компонент.
Ключевые слова: обязательное пенсионное страхование, накопительное пенсионное страхование, гериатрическое страхование, Пенсионный фонд России, негосударственный пенсионный фонд.
The article is devoted to research of topical issues of pension insurance in Russia with regard to division there of into obligatory and accumulative elements.
Key words: obligatory pension insurance, accumulative pension insurance, geriatric insurance, Pension Fund of Russia, non-state pension fund.
В апреле 2011 г. опубликован Доклад, подготовленный Экспертным советом при Общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений при Президенте РФ. Экспертно-аналитическую поддержку в его подготовке осуществляли Фонд «Центр стратегических разработок» и Российская академия народного хозяйства при Президенте РФ. Финансовую поддержку оказала Национальная ассоциация негосударственных пенсионных фондов. При обосновании предложений по организации инвестирования авторы Доклада руководствовались «Руководящими принципами ОЭСР <1> по управлению активами пенсионного фонда». ——————————— <1> Организация экономического сотрудничества и развития.
Отношение населения к накопительной части пенсии исследовалось на базе социологических опросов, проведенных в сентябре 2010 г. и в феврале 2011 г. в Москве, Санкт-Петербурге, Владимире, Краснодаре, Самаре, Хабаровске, Новокузнецке Кемеровской области. Было проведено 30 экспертных интервью в 16 фокус-группах. Всего в опросах участвовало 3200 человек. Основные направления дальнейшего реформирования российской пенсионной системы объединены в три группы: — модернизация страховой составляющей трудовой пенсии; — реформирование досрочного пенсионного обеспечения; — модернизация накопительного компонента пенсионной системы. Прежде чем анализировать юридические аспекты предлагаемых изменений, следует отметить, что побудительным мотивом к активизации исследовательской деятельности негосударственных пенсионных фондов (НПФ) послужили предложения Минздравсоцразвития РФ, изложенные в аналитическом докладе «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса» 2010 г. Одним из ключевых предложений Минздравсоцразвития РФ является выведение накопительной составляющей трудовых пенсий из системы обязательного пенсионного страхования и перевод его в добровольный формат. По действующему законодательству источником финансирования накопительной части является обязательный страховой взнос в размере 6% от фонда оплаты труда, который перечисляется работодателями в Пенсионный фонд РФ (ПФР) за застрахованных лиц моложе 1967 г. р. Сумма перечисленных взносов отражается в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица (ИЛС). Застрахованное лицо может оставить сумму накопительных взносов в ПФР, передать управляющей компании (УК) или НПФ для инвестирования. Если застрахованное лицо не сделает выбора в пользу УК или НПФ, то сумма накопительных взносов остается в ПФР и инвестируется Государственной управляющей компанией (ГУК), функции которой по Постановлению Правительства РФ от 22 декабря 2008 г. N 970 выполняет до 1 января 2014 г. «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» <2>. В средствах массовой информации застрахованных лиц, не сделавших ПФР распоряжения о переводе накопительных средств УК или НПФ, называют «молчунами». К 2010 г. 5,7 млн. застрахованных лиц заключили договоры обязательного пенсионного страхования с негосударственными пенсионными фондами (8,2% от 69 млн. человек, имеющих накопления) <3>. Это означает, что около 92% оставались «молчунами». Приведенные цифры свидетельствуют о нежелании подавляющего большинства застрахованных лиц передавать средства пенсионных накоплений коммерческим организациям из-за недостаточного доверия к ним или по каким-либо иным причинам. Не способствует росту доверия и недобросовестная практика отдельных НПФ по привлечению новых участников, которая получила широкую огласку в 2011 г. Она состояла в том, что ряд фондов представляли в ПФР фиктивные договоры с застрахованными лицами и заявления застрахованных лиц о переводе накопительных взносов в НПФ. Мошенничество вскрылось, когда застрахованные лица получили информацию из ПФР о переводе средств с их ИЛС в НПФ на основании заявлений, которых они не писали. НПФ возложили ответственность за указанные действия на своих агентов, осуществлявших непосредственное заключение договоров. За 2010 — 2011 гг. против агентов-мошенников было возбуждено семь уголовных дел, из них шестеро получили условные сроки за подделку подписи, а одного приговорили к лишению свободы <4>. ——————————— <2> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6404. <3> Доклад Минздравсоцразвития РФ «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом мирового финансового кризиса». 2010. С. 27. <4> Невинная И. Где заблудились накопления // Российская газета. 12.05.2011. N 100 (5476). С. 4.
В соответствии с Федеральным законом от 24.07.2002 N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» НПФ может заниматься инвестиционной деятельностью непосредственно или через управляющую компанию. В этом случае НПФ заключает договоры доверительного управления средствами с УК. В свою очередь, УК осуществляют операции с ценными бумагами через брокеров и спецдепозитарий. Все участники рынка ценных бумаг (УК, брокеры и спецдепозитарий), за исключением НПФ, являются коммерческими организациями. Поэтому за осуществление инвестиционной деятельности они взимают плату согласно условиям заключенных договоров. Вознаграждение УК может достигать 10% дохода, спецдепозитария — до 3% чистого дохода. Хотя НПФ по действующему законодательству не относится к коммерческим организациям, он также получает вознаграждение по договорам доверительного управления средствами в размере до 15% чистого дохода. Таким образом, общие затраты на администрирование и инвестирование обязательных пенсионных накоплений могут достигать 28% чистого дохода, что, соответственно, влечет за собой снижение на ту же сумму доходов, распределяемых по счетам застрахованных лиц. По расчетам Минздравсоцразвития РФ, из-за низкой эффективности инвестирования пенсионных накоплений для застрахованных лиц 1953 (мужчины) / 1957 (женщины) — 1966 г. р. полученная доходность позволила бы выплачивать накопительную часть трудовой пенсии по старости в 2010 г. в среднем в размере 91 руб., а для лиц моложе 1967 г. р. по достижении пенсионного возраста — в размере 1007 руб. При страховом стаже 30 лет средний размер накопительной части трудовой пенсии составит 5456 руб. в 2035 г. (15,7% от среднего размера трудовой пенсии по старости) <5>. ——————————— <5> Доклад Минздравсоцразвития РФ «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом мирового финансового кризиса». 2010. С. 27 — 28.
В период мирового финансового кризиса все УК, осуществлявшие вложение пенсионных накоплений, получили отрицательную доходность. Свои убытки НПФ распределили по счетам застрахованных лиц. Чтобы спасти средства пенсионных накоплений от неблагоприятного воздействия финансовых рисков, НАПФ внесло предложения по их страхованию по аналогии со страхованием банковских вкладов. Минздравсоцразвития РФ не разделяет оптимизма пенсионных фондов по поводу страховой защиты от финансовых рисков. Финансовые кризисы, имеющие циклический характер, будут приводить к убыткам и банкротству отдельных УК и НПФ. Страхование пенсионных накоплений по типу банковских вкладов не является адекватным решением проблемы в связи со слишком высокой степенью риска. Покрывать долги НПФ придется государству, поскольку в соответствии с международными стандартами оно несет общую ответственность за предоставление пенсий и функционирование пенсионной системы. Создав единую распределительно-накопительную систему обязательного пенсионного страхования, государство взяло на себя такую ответственность. Это означает, что объемы бюджетного финансирования пенсионной системы будут возрастать. Чтобы не допустить чрезмерного роста бюджетных расходов на финансирование трудовых пенсий, Минздравсоцразвития РФ и предложило ограничить государственные обязательства по выплате трудовых пенсий с помощью разделения обязательного и накопительного пенсионного страхования. По мнению Минздравсоцразвития РФ, поддержанному ПФР, Комитетом по социальному законодательству Ассоциации юристов России (АЮР) <6> и рядом экспертов, накопительное пенсионное страхование фактически носит коммерческий частноправовой характер и должно развиваться на добровольных началах в дополнение к государственной системе обязательного пенсионного страхования. ——————————— <6> Материалы круглого стола Комитета по социальному законодательству АЮР от 20.04.2011.
Позиция Минздравсоцразвития РФ вызвала яростную критику в прессе со стороны НАПФ, представителей Минэкономразвития РФ, Минфина РФ и финансовых структур, поскольку объемы средств, сконцентрированные в пенсионном сегменте финансового рынка, являются значительными и могут быть использованы для реализации национальных инвестиционных проектов. Рассмотрим более конкретно содержание предложений, изложенных в Докладе Экспертного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений при Президенте РФ 2011 г., с точки зрения интересов застрахованных лиц. Некоторые из них уже получили воплощение в законопроекте, прошедшем в Государственной Думе первое чтение. Одно из ключевых предложений заключается в том, чтобы выплата накопительной части трудовой пенсии по старости носила срочный, а не пожизненный характер, как установлено Федеральным законом от 17.12.2001 N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Так, пенсионеры по старости разделены на три группы. В первую группу входят пенсионеры «молодых» возрастов, не достигшие «рекомендуемого» пенсионного возраста (63 лет), которые сохраняют трудоспособность и продолжают работать. Авторы Доклада предлагают стимулировать их трудовую активность до достижения 63 лет. Стимулом является повышение размера накопительной части трудовой пенсии в случае отказа от ее назначения для женщин в возрасте от 55 до 63 лет, а для мужчин — от 60 до 63 лет. Указанные возрастные пределы распространяются на лиц, трудившихся в нормальных условиях труда. Что касается лиц, имеющих право на досрочную пенсию в связи с работой во вредных или тяжелых условиях труда, в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях, то для них продолжительность периода «добровольного отказа» от получения трудовой пенсии по старости увеличивается в зависимости от пенсионного возраста, установленного ныне действующим законодательством. В дальнейшем предусматривается создание для них профессиональных пенсионных систем, источником финансирования которых будут служить дополнительные взносы работодателей и самих застрахованных лиц. Вторую группу составляют пенсионеры «средних» возрастов — от 63 до 73 лет. Для этой категории предлагается увеличение размера накопительной части трудовой пенсии за счет выплаты не пожизненной, а срочной пенсии (например, в течение 10 лет) до исчерпания средств специальной части ИЛС. При этом совокупный коэффициент замещения «предпенсионного» заработка с учетом страховой части трудовой пенсии по старости, выплачиваемой ПФР, будет достигать 60% <7>. В случае смерти пенсионера предусматривается возможность наследования остатка средств с его счета. ——————————— <7> Предложения по развитию пенсионной системы в Российской Федерации. М., 2011. С. 23.
Следует отметить, что за пенсионерами сохраняется возможность выбора пожизненного срока выплаты (получения) накопительной части трудовой пенсии по старости. Но в этом случае ее размер сокращается. В соответствии с проведенными расчетами, при страховом стаже 30 лет и выплате накопительной части в течение 10 лет размер пенсии застрахованного лица, получавшего среднестатистическую по стране зарплату, составит в 2022 г. 36,5%, а в 2030 г. — 38% от «предпенсионного» заработка. При страховом стаже 35 лет показатели будут равны соответственно — 43,4% в 2022 г. и 45% в 2030 г. <8>. ——————————— <8> Там же.
Данное предложение не вполне соответствует Конвенции МОТ N 102 1952 г. «О минимальных нормах социального обеспечения», задача ратификации которой согласована в Генеральном соглашении на 2011 — 2013 гг. между Правительством РФ, общероссийскими объединениями профсоюзов и общероссийскими объединениями работодателей. В ст. ст. 65 — 67 этой Конвенции в качестве минимального стандарта установлен размер пенсии для типичного получателя на уровне 40% прежней заработной платы при стаже 30 лет и возрасте 65 лет. Конечно, это не означает необходимости повышения пенсионного возраста мужчин и женщин до 65 лет, поскольку российское законодательство содержит более благоприятные для пенсионеров нормы, а ратификация не должна приводить к их ухудшению. Это общее правило содержится во всех международных договорах. Третьего июня 2009 г. Россия ратифицировала Европейскую социальную хартию <9> и приняла на себя обязательства по § 1 ст. 12. В толковании Комитета по социальным правам Совета Европы согласно этому параграфу в стране должна быть создана такая система социального обеспечения, которая гарантирует более высокий уровень дохода — «50% от среднего эквивалентного уровня дохода, который рассчитывается с учетом порога «на грани бедности», установленного Евростатом» <10>. Отчет о выполнении этого параграфа Россия должна представить Комитету уже в 2012 г. Поэтому прогнозный уровень трудовой пенсии по старости имеет важнейшее значение для выполнения международных обязательств РФ. ——————————— <9> Федеральный закон от 03.06.2009 N 101-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 08.06.2009. N 23. Ст. 2756. <10> Digest of the Case Law of the European Committee of Social Rights. Council of Europe. 2008. P. 91.
Доклад Экспертного совета не предусматривает индексации накопительной части трудовой пенсии в связи с инфляцией, что неизбежно будет приводить к снижению уровня жизни пенсионеров и необходимости обращаться за социальной помощью из региональных бюджетов. Очень важно подчеркнуть, что в соответствии со ст. 30 Конвенции МОТ N 102 пенсии и другие пособия должны «предоставляться на всю продолжительность охватываемого случая», т. е. пожизненно. Никакого разграничения между продолжительностью выплаты разных частей, из которых складывается пенсия по старости, не проводится. Для третьей группы — пенсионеров старше 73 лет — гарантированный общий размер трудовой пенсии, включающий страховую и накопительную части, должен достигать в ближайшей перспективе двух, а в среднесрочной перспективе — трех прожиточных минимумов. По мнению авторов Доклада, для данной группы пенсионеров важен не столько номинальный размер пенсии, сколько лекарственное обеспечение и медицинское обслуживание. Для этого предлагается создать новый вид страхования — гериатрическое страхование, которому посвящена значительная часть Доклада. Одним из источников его финансирования, помимо средств федерального и регионального бюджетов, могут быть и накопительные взносы на обязательное пенсионное страхование. Однако не совсем ясно, как будет функционировать система гериатрического страхования на практике? Если пенсионер «среднего» возраста согласился на срочную выплату пенсии и средства на ее финансирование исчерпаны, из каких источников он сможет внести взносы на гериатрическое страхование? А если он предпочел получать пожизненную пенсию, которая будет весьма скромной по размеру, то вряд ли у него будет возможность участвовать в этом виде страхования. Большое внимание уделено в Докладе Экспертного совета механизмам компенсации потерь пенсионных накоплений под влиянием рыночного риска. Авторы Доклада признают, что управление средствами пенсионных накоплений не исключает возможности получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде <11>. В этом случае застрахованному лицу должна компенсироваться разница между фактической величиной пенсионных накоплений на дату назначения пенсии и объемом гарантированных пенсионных прав. Объем гарантированных пенсионных прав определяется как сумма страховых взносов, уплаченных за весь период страхования до назначения накопительной части трудовой пенсии, индексированная по инфляции. При этом сумма взносов уменьшается на величину расходов по администрированию и инвестированию пенсионных накоплений, а также взносов в гарантийный фонд. ——————————— <11> Предложения по развитию пенсионной системы в Российской Федерации. М., 2011. С. 37.
Предложено создать двухуровневый механизм компенсации рыночных рисков инвестирования: — страховые резервы НПФ по обязательному накопительному пенсионному страхованию; — средства гарантийного фонда с участием государства. В связи с этим следует отметить, что расходы НПФ по администрированию обязательного накопительного пенсионного страхования являются минимальными, поскольку сбор взносов, контроль за их своевременной и полной уплатой осуществляет ПФР. Средства пенсионных накоплений перечисляются в НПФ бесплатно. Оставаясь некоммерческими организациями, НПФ получают, как уже отмечалось выше, вознаграждение по договорам доверительного управления средствами в размере до 15% чистого дохода. Может быть, более справедливым механизмом вознаграждения НПФ будет установление прямой зависимости между его размером и средним размером выплачиваемой им накопительной части трудовой пенсии по старости? С другой стороны, административные расходы могут многократно возрасти, если формирование накопительной части трудовой пенсии по старости будет выведено из государственной системы обязательного пенсионного страхования и преобразовано в добровольное. В этом случае НПФ придется самостоятельно осуществлять сбор взносов, контролировать правильность их исчисления работодателями и своевременность уплаты, а также заниматься инвестиционной деятельностью. Исходя из содержания Доклада, НПФ категорически выступают против перевода формирования накопительной части трудовой пенсии по старости в добровольный формат. Основной причиной этого является очень высокая вероятность существенного сокращения количества участников страхования, а следовательно, и уменьшения поступления страховых взносов. Очевидно, что НПФ не готовы к самостоятельному сбору взносов в тех же объемах, что и ПФР. У них нет для этого необходимых ресурсов, материальной базы, кадрового состава. Вместе с тем они довольно настойчиво стремятся к самостоятельному выходу на финансовый рынок, минуя УК, требуют снятия действующих ограничений состава инвестиционного портфеля и его либерализации. Но если количество УК, с которыми у ПФР заключены договоры доверительного управления средствами пенсионных накоплений, составляет 54 организации, то количество НПФ, имеющих лицензию на право деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию, достигает 150. По данным Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР), на 01.01.2011 заявления о намерении осуществлять деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию подали 117 НПФ <12>. ——————————— <12> Угрюмов К. С. Отчет НАПФ о деятельности за период с июня 2010 г. по июнь 2011 г. // Пенсионное обозрение. Электронный журнал. N 3 (7). Июль — сентябрь 2011 г.
Необходимо понимать, что если УК являются специализированными организациями, специально созданными для инвестиционной деятельности, то основная цель деятельности НПФ — выплата пенсий. Это означает неизбежный рост затрат на осуществление инвестиций и соответствующее сокращение общего объема средств, распределяемых по счетам застрахованных лиц в виде инвестиционного дохода. В конечном счете рост затрат НПФ приведет к снижению размеров накопительной части пенсий. Поскольку огромное большинство застрахованных лиц не сделали распоряжения ПФР о переводе средств, учтенных в специальной части ИЛС в НПФ, т. е. остались «молчунами», члены Экспертного совета считают возможным установить «переходный период для выбора НПФ». Если застрахованное лицо не выберет никакого НПФ самостоятельно, то по истечении «переходного периода» выбор за него будет делать работодатель. Принцип «выбора по умолчанию» предусмотрен и для Программы государственного софинансирования накопительной части трудовой пенсии по Федеральному закону от 30.04.2008 N 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» <13>. ——————————— <13> Предложения по развитию пенсионной системы в Российской Федерации. М., 2011. С. 45.
Кроме того, для лиц, чья заработная плата превышает максимальный размер, установленный для уплаты страховых взносов по действующему законодательству, предлагается ввести обязательный дополнительный страховой взнос. В связи с этим хотелось бы обратить внимание авторов Доклада на то, что принуждение к личным накоплениям противоречит свободе воли и индивидуальной ответственности за собственное благосостояние, на котором основано гражданское общество и рыночная экономика. Из Доклада Экспертного совета следует, что сохраняется право застрахованного лица на возврат средств обязательных пенсионных накоплений из НПФ в ПФР. В случае угрозы банкротства, финансового кризиса и других неблагоприятных обстоятельств возможен массовый перевод накопительных взносов застрахованных лиц в ПФР. В такой ситуации государство будет вынуждено нести ответственность за выплату накопительной части трудовой пенсии в полном объеме. Страхование вряд ли поможет, так как оно не ориентировано на выплату пожизненной пенсии. Прогнозные сценарии развития накопительного компонента обязательной пенсионной системы должны предусматривать возможные варианты их решения. Представляется, что наиболее целесообразным решением будет законодательное установление запрета на возвращение застрахованных лиц в ПФР. Конечно, такое решение ущемляет интересы застрахованных лиц. Однако оно позволит избежать неконтролируемого и значительного роста бюджетных расходов. А государству в любом случае придется оказывать социальную помощь пенсионерам, чей доход будет ниже величины федерального или регионального прожиточного минимума пенсионера.
