(Геворкян М. Г.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 3)
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ: ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ <*>
М. Г. ГЕВОРКЯН
——————————— <*> Gevorkyan M. G. Constitutional-law limitations of ownership right: concept and classification.
Геворкян Мушех Геворкович, соискатель кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, адвокат.
В статье рассматриваются понятие конституционно-правовых ограничений в целом и их критерии; анализируются существующие классификации конституционно-правовых ограничений собственности и предлагается собственная. Ограничения права собственности предлагается классифицировать в зависимости от их содержания и выделить следующие группы: ограничения, связанные с прекращением права собственности; ограничения, связанные с осуществлением определенных правомочий собственника; ограничения по кругу объектов, которые могут находиться в собственности. Сущность и содержание конституционно-правовых ограничений собственности освещается с учетом сложившейся практики Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека, проводится сравнение с аналогичными институтами в США. Особое внимание уделено принудительному изъятию имущества у собственника и необходимым для этого условиям.
The article considers concept of constitutional-law limitations in general and criteria thereof; analyses the existing classifications of constitutional-law limitations of ownership and proposes its own. Limitations of ownership right are classified depending on the contents thereof, the author points out the following groups: limitations related to termination of ownership right, limitations related to effectuation of certain powers of owners; limitations related to the objects which can be in ownership. The essence and contents of constitutional-law limitations of ownership are revealed taking into consideration the existing practice of the Constitutional Court of the RF and the European Court of Human Rights; the author compares them with similar institutes of the USA. The special attention is drawn to compulsory seizure of property from owners and necessary conditions thereof.
Key words: constitutional-law limitations of ownership, tax, compulsory seizure of property from owner.
Несмотря на то что собственность является материальным фундаментом свободы индивида <1>, право частной собственности не является абсолютным и может в определенной степени быть ограничено в публичных интересах <2>. Данная позиция была воспринята российской практикой с учетом практики Европейского суда по правам человека. ——————————— <1> Покровский И. П. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 228. <2> Постановление Конституционного Суда от 17.12.1996 N 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. N 1. Ст. 197.
В теории права правовые ограничения, во-первых, связаны с неблагоприятными условиями (угроза или лишение определенных ценностей) для осуществления собственных интересов субъекта, поскольку направлены на их сдерживание и одновременно на удовлетворение интересов противостоящей стороны и общественных интересов в охране и защите. Во-вторых, сообщают об уменьшении объема возможностей, свободы, а значит, и прав личности, что достигается с помощью обязанностей, запретов, наказаний и т. п. В-третьих, направлены на защиту общественных интересов, выполняют функцию их охраны <3>. Конституционным ограничением следует признать императивное, основанное на положениях Конституции и предпринятое в установленных ею целях и в соответствии с определяемыми ею требованиями нормативного сужения круга возможностей того или иного субъекта конституционного права <4>. Конституционное ограничение, по сути, означает изменение содержания (объема) субъективного права. ——————————— <3> Теория государства и права: курс лекций. Саратов, 1995. С. 40. <4> Троицкая А. А. Конституционно-правовые пределы и ограничения свободы личности и публичной власти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 9.
Конституционные ограничения прав должны отвечать критерию правомерности, т. е. должным образом установлены (в соответствии со ст. 55 Конституции — только федеральным законом), ограничение должно производиться в определенных целях (защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства — также ст. 55 Конституции), соразмерность ограничения конституционно закрепляемым целям и сохранение сущности, основного содержания права. Кроме того, можно сделать вывод о запрете на ограничения права по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч. 2 ст. 19 Конституции). В определенной мере можно говорить и о необходимости соответствия ограничений международным стандартам (ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции) <5>. ——————————— <5> Квитко А. Ф. Конституционно-правовые основы ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 4.
Данные положения являются справедливыми и в отношении конституционных ограничений права собственности. Так, А. В. Бестшанько считает, что конституционно допустимые ограничения права частной собственности должны соответствовать следующим признакам: а) ограничения должны быть сообразно пропорции частного и публичного интереса в экономической сфере общества; б) такие ограничения не должны быть направлены на сущность права частной собственности — реализацию собственного усмотрения в отношении материального или нематериального блага; в) конституционно допустимое ограничение права частной собственности может быть осуществлено только в той обоснованной степени и теми средствами, которые соответствуют конституционно значимой цели — защите конституционного строя Российской Федерации <6>. ——————————— <6> Бестшанько А. В. Конституционно-правовые основы частной собственности в Российской Федерации. С. 106.
Подобные критерии отвечают позиции Конституционного Суда РФ, который отметил, что ограничения права собственности наряду с ограничениями имущественных прав, а также свободы договора в гражданско-правовом обороте должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерны конституционно значимым целям защиты соответствующих прав и законных интересов и основываться на законе (Постановление от 6 июня 2000 г. N 9-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца третьего п. 2 ст. 77 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой открытого акционерного общества «Тверская прядильная фабрика» <7>). Но в решениях Конституционного Суда РФ можно найти еще один критерий, дополняющий предложенные в литературе, — это принцип стабильности гражданского оборота. Данный принцип был сформулирован при рассмотрении норм Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г. <8> о добросовестном приобретателе в Постановлении от 21 апреля 2003 г. N 6-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан О. М. Мариничевой, А. В. Немировской, З. А. Скляновой, Р. М. Скляновой и В. М. Ширяева» <9>. Этот принцип является чрезвычайно важным, поскольку право собственности является не только наиболее широким, но и наиболее устойчивым вещным правом, составляя основу и результат нормального хозяйственного оборота. ——————————— <7> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. N 24. Ст. 2658. <8> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301. <9> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. N 17. Ст. 1657.
К сожалению, в настоящий момент отсутствует общепринятая классификация ограничений права собственности. Дополнительный протокол N 1 к Европейской конвенции «О защите прав человека и основных свобод» 1950 г. предусматривает две формы ограничения права собственности: контроль за ее добросовестным использованием (позитивная обязанность государства) и возмездное лишение собственника его имущества. При этом государство обязано обеспечить собственнику судебную защиту в обоих случаях ограничения его прав с целью выяснения судом, было ли сохранено справедливое равновесие между требованиями общих интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности. Отсутствие такого равновесия констатируется Европейским судом по правам человека как чрезмерное бремя, противоправно возлагаемое на собственника <10>. ——————————— <10> Нешатаева Т. Н. Защита собственности в Европейском суде по правам человека и арбитражных судах РФ // Арбитражная практика. 2006. N 3(60). С. 60.
Что касается контроля над использованием собственности в соответствии с Дополнительным протоколом N 1 к Европейской конвенции, то государство должно оценивать необходимость подобного вмешательства в отношении права собственности. Под контролем в данном случае понимаются все меры, которые тем или иным способом могут повлиять на содержание права собственности <11>. Такой контроль должен осуществляться либо с целью обеспечения общественного интереса, либо с целью обеспечения уплаты сборов, отчислений или штрафов. Подобное вмешательство должно осуществляться при соблюдении справедливого равновесия между требованиями интересов общества и необходимостью защищать основные права личности, т. е. должно существовать разумное отношение пропорциональности между используемыми средствами и преследуемой целью. ——————————— <11> Де Сальвиа М. Европейская конвенция по правам человека. СПб., 2004. С. 260.
Г. А. Гаджиев предлагает рассматривать ограничения в зависимости от классификации объектов собственности и тех последствий для общества, которые возникают в результате осуществления правомочий пользования и распоряжения ими <12>. Отсюда возможности законодателя по установлению ограничений по отношению к объектам, предназначенным для личного потребления, должны носить разумно-минимальный характер и могут быть обусловлены социальной функцией собственности. С другой стороны, осуществление права собственности на средства производства или объекты недвижимости, используемые в общих целях, затрагивает интересы большого количества людей, а ограничения носят более интенсивный характер. Г. А. Гаджиев пишет, что подобная классификация учитывается Конституционным Судом РФ, и в качестве примера приводит Постановление Конституционного Суда от 16 мая 2000 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 4 ст. 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой компании «Timber Holdings International Limited» <13>. В данном Постановлении Конституционный Суд указал, что «жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, как объекты недвижимости, входящие в имущество должника-собственника, используются не только в его частных интересах, но и в интересах населения, подлежащих защите со стороны государства. Поэтому отношения, связанные с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения указанных объектов, носят публично-правовой характер. Осуществляя их регулирование, законодатель, исходя из публичных целей, вправе определять, что те или иные объекты, необходимые для жизнеобеспечения населения, в процессе конкурсного производства подлежат передаче соответствующему муниципальному образованию… Исключение названных объектов из конкурсной массы и передача их — в силу прямого предписания закона — муниципальным образованиям является допустимым ограничением права частной собственности должника, которое осуществляется в целях защиты прав и законных интересов других лиц (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). При этом, однако, не могут не учитываться и частные интересы, в т. ч. интересы должника и кредиторов в рамках конкурсного производства». ——————————— <12> Гаджиев Г. А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. N 12. С. 35. <13> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. N 21. Ст. 2258.
Классификация Г. А. Гаджиева в качестве критерия использует объекты права собственности. Можно также предложить классифицировать ограничения права собственности в зависимости от их содержания и выделить следующие группы: — ограничения, связанные с прекращением права собственности; — ограничения, связанные с осуществлением определенных правомочий собственника; — ограничения по кругу объектов, которые могут находиться в собственности. К первой группе ограничений следует отнести налоги, случаи принудительного изъятия имущества у частного собственника <14>. Ко второй группе могут быть отнесены лицензирование или любое ограничение правомочий собственника (прекращение всей триады правомочий — владения, пользования и распоряжения, по сути, означает лишение права собственности) <15>. Третья группа представляет собой случаи невозможности приобретения тех или иных объектов либо прекращения права собственности на имущество, которое не может принадлежать данному лицу в силу закона (на основании ст. 238 ГК). ——————————— <14> В рамках данной работы не рассматриваются институт конфискации имущества и другие виды ограничений права собственника, связанные с его противоправным поведением. <15> В американском праве существует институт «регулятивного изъятия» — когда государство прямо и явно не осуществляет свое право принудительного отчуждения частной собственности, но вводит такие ограничения на использование собственности, что их можно квалифицировать как «изъятие».
Можно также предложить классификацию ограничений собственности в зависимости от ее форм: 1) ограничения частной собственности; 2) ограничения публичной собственности. Следует согласиться с мнением Г. А. Гаджиева, что объекты публичной собственности могут иметь целевое назначение, что предполагает допустимость более интенсивного ограничения содержания публичного права собственности <16>. Однако в настоящей статье нами будет использована классификация ограничений собственности в зависимости от содержания. ——————————— <16> Гаджиев Г. А. Указ. соч. С. 35.
Начнем рассмотрение ограничений права собственности с налога. Так, Д. В. Винницкий совершенно справедливо определяет налог как ограничение права собственности, заключающееся в законном отчуждении ее части в пользу публичных образований <17>. Подобное определение отвечает и позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 4 апреля 1996 г. N 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное местожительство в названные регионы» <18>: налогообложение всегда означает определенные ограничения права собственности, закрепленного в ст. 35 Конституции Российской Федерации. ——————————— <17> Винницкий Д. В. Налоги и сборы: понятие, юридические признаки, генезис. М., 2002. С. 43. <18> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 16. Ст. 1909.
Некоторые конституционалисты считают, что многочисленная практика Конституционного Суда РФ по рассмотрению дел о соответствии отдельных налоговых законов Конституции РФ связана с противопоставлением публично-правовой обязанности гражданина платить налог его праву частной собственности <19>. Налог фактически ограничивает право собственности путем отчуждения части материальных благ в пользу публичного образования. По сути, уплата налога означает прекращение права собственности налогоплательщика на вносимые в качестве налогов денежные средства <20>. Следует согласиться с С. В. Белых и Д. В. Винницким, что налог как ограничение права собственности заключается в законном отчуждении ее части с возложением на собственника обязанностей предпринять активные действия по ее передаче государству (или муниципальному образованию) <21>. ——————————— <19> Белых С. В., Винницкий Д. В. Налоговое право России. М., 2004. С. 32 — 33. <20> Овсянников С. В. Конституционно-правовые основы налоговых отношений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2001. С. 33. <21> Белых С. В., Винницкий Д. В. Указ. соч. С. 40.
В литературе высказывается позиция, что имеет место «несостыковка» между ч. 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 35 Конституции, поскольку Конституция разрешает изъятие имущества только по решению суда, а налогообложение противоречит данной норме <22>. Данные рассуждения нельзя признать правильными. С. В. Белых совершенно не берет в расчет конституционную обязанность платить налоги, которая конкретизируется в нормах налогового законодательства. Подтверждение данному тезису можно найти в Постановлении Конституционного Суда от 17 декабря 1996 г. N 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» <23>: налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, и обязан регулярно перечислять эту сумму в пользу государства, т. к. иначе были бы нарушены права и охраняемые законом интересы других лиц, а также государства. Взыскание налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника его имущества, оно представляет собой законное изъятие части имущества, вытекающее из конституционной публично-правовой обязанности. В этой обязанности налогоплательщиков (в т. ч. граждан, занятых предпринимательской деятельностью с образованием юридического лица) воплощен публичный интерес всех членов общества. Необходимо акцентировать внимание на том, что налог — это изъятие лишь части имущества (что отличает налог от таких институтов, как национализация или конфискация). ——————————— <22> Белых С. В. Свобода предпринимательской деятельности как конституционно-правовая категория в Российской Федерации. М., 2005. С. 140 — 141. <23> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. N 1. Ст. 197.
Подобная позиция вызывает определенные опасения у ряда авторов. Так, Р. А. Мюллерсон пишет, что «возможность ограничения основных прав и свобод личности по соображениям обеспечения интересов общества в целом или прав и свобод других лиц всегда таит в себе угрозу даже если не злоупотреблений, то, во всяком случае, принятия несоразмерных охраняемому общественному интересу ограничительных мер» <24>. ——————————— <24> Мюллерсон Р. А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991. С. 86.
Отсюда встает вопрос о соразмерности и справедливости налогового ограничения права собственности. Для решения данного вопроса необходимо применять общие правила установления ограничений в конституционном праве: они должны быть подчинены идее согласования таких конституционных ценностей, как свободы личности, верховенство права, суверенитет народа, легитимность и эффективность власти <25>. Более того, налог следует рассматривать как производную от права собственности лица и исходить из первичности прав индивидуума. Подобный подход мы можем обнаружить в большинстве европейских конституций: ст. 14 Конституции Германии гласит, что собственность обязывает и ее использование должно одновременно служить общему благу. В этом также проявляется социальная функция собственности. ——————————— <25> Троицкая А. А. Указ. соч. С. 14.
Следующим ограничением и чрезвычайно важным вопросом является принудительное изъятие имущества у собственника. Статья 1 Дополнительного протокола N 1 к Европейской конвенции 1950 г. устанавливает три обязательных требования к лишению имущества: 1) интерес общества; 2) на условиях, предусмотренных законом; 3) на условиях, соответствующих общим принципам международного права. В соответствии с данными положениями публичный интерес должен получить отражение в законе. Подобный закон, в свою очередь, должен быть ясным, определенным, без обратной силы, не допускающим двусмысленного толкования. Общие же принципы международного права следует применять в случае изъятия собственности у иностранных граждан. Поскольку изъятие собственности осуществляется в интересах общества, то очевидно, что к иностранцам должны применяться другие положения, т. к. граждане страны должны нести большее бремя в интересах общества, чем несут лица, не имеющие гражданства: «В особенности, что касается изъятия собственности, проводимого в контексте социальных реформ, то вполне могут существовать разумные основания для установления различий для граждан страны и лиц, не имеющих ее гражданства, в вопросе о праве на компенсацию. Начать следует с того, что иностранцы более уязвимы в смысле действия в их отношении норм внутреннего законодательства: в отличие от граждан страны они обычно не участвуют в выборах или назначении на должность тех, кто составляет законодательство, и их мнение не учитывается при принятии этого законодательства. Во-вторых, хотя изъятие собственности всегда должно осуществляться в интересах общества, к иностранцам и гражданам страны могут применяться различные соображения, и может существовать правомерное обоснование, обязывающее граждан нести большее бремя в интересах общества, нежели несут лица, не имеющие ее гражданства» (Постановление Европейского суда по правам человека по делу «Джеймс и другие против Соединенного Королевства» (James and others v. The United Kingdom) от 21 февраля 1986 г. <26>). ——————————— <26> Европейский суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000.
При этом интересна позиция Европейского суда по правам человека относительно общественной необходимости изъятия. Европейский суд считает, что национальные власти, будучи наиболее осведомленными о состоянии общества и его нуждах, обычно в состоянии лучше, чем международные судьи, оценить, что именно соответствует общественной необходимости внутри данной страны. Отсюда дискреционные полномочия органов власти в государстве относительно оценки степени заинтересованности общества в лишении собственности отдельного лица и мер, которые необходимо для этого принять <27>. Как отметил Европейский суд, решение о принятии законов о лишении собственности требует обычно рассмотрения политических, экономических и социальных вопросов, по которым в демократическом обществе могут существовать глубоко противоположные мнения. При этом также необходимо уважать то, каким образом национальное законодательство толкует требования общественной необходимости, например, в области борьбы с социальной несправедливостью, если только его положения не противоречат полностью здравому смыслу. Поэтому за государством признается широкий круг дискреционных полномочий для осуществления своей социальной политики, особенно в том, что касается урбанистической политики: «Примером задач, стоящих перед демократическими законодательными органами, является устранение того, что считается социальной несправедливостью. Более конкретно, в современных обществах обеспечение населения жильем считается важнейшей социальной потребностью, которая не может быть целиком отдана на откуп рыночных сил. Рамки усмотрения законодательных органов достаточно широки, чтобы охватить законотворчество, направленное на гарантирование большей социальной справедливости в сфере обеспечения народа жильем, даже если такое законотворчество вмешивается в существующие договорные отношения между частными сторонами и не дает никакой прямой выгоды государству и обществу в целом. В принципе, из этого следует, что цель, преследуемая законодательством о реформе арендных правоотношений, является правомерной» (Постановление Европейского суда по правам человека по делу «Джеймс и другие против Соединенного Королевства» (James and others v. The United Kingdom) от 21 февраля 1986 г. <28>). ——————————— <27> Де Сальвиа М. Указ. соч. С. 257. <28> Европейский суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000.
Обязательным признаком принудительного изъятия имущества у собственника является возмездность. Лишение имущества без выплаты его стоимости рассматривается Европейским судом как чрезмерное посягательство, которое не может быть оправдано. Невыплата такого возмещения может быть оправдана только в исключительных обстоятельствах, таких как война, борьба с терроризмом или иное чрезвычайное положение <29>. При этом не гарантируется право на полное возмещение стоимости имущества во всех случаях, т. е. компенсация может быть меньше рыночной стоимости имущества. Что опять-таки может быть объяснено стремлением обеспечить социальную справедливость. Тем не менее выплата суммы, разумно соотносимой со стоимостью имущества, является необходимым условием; в противном случае Европейский суд по правам человека может признать превышение разумных мер и неоправданных с точки зрения Европейской конвенции. ——————————— <29> Harris D. Y., O’Boyle M., Warbrick C Law of the European convention on human rights. L., 1995. P. 525. Цит. по: Нешатаева Т. Н. Защита собственности в Европейском суде по правам человека и арбитражных судах РФ // Арбитражная практика. 2006. N 3(60). С. 61.
В отличие от Европейской конвенции Конституция России не установила публичного или общественного интереса в качестве обязательного условия для изъятия имущества у собственника. В п. 3 ст. 35 Конституции говорится о государственных нуждах — а это понятие гораздо более узкое, чем публичный или общественный интерес. В дореволюционном российском законодательстве также в качестве условия изъятия земельного участка был общественный интерес <30>. В других странах это условие также лежит в плоскости общественного, а не государственного интереса: в Германии — «общее благо», в Португалии — «общественные интересы», в Испании — «общественная целесообразность или социальные интересы» <31>. ——————————— <30> Кассо Л. А. Русское поземельное право. М., 1906. С. 150. <31> Дамбиева Т. В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Адвокат. 2006. N 10. С. 40.
Можно даже сделать вывод о противопоставлении общественного интереса и государственных нужд: так, в ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» <32> говорится о государственных нуждах и нуждах населения, таким образом, эти понятия различаются. Следовательно, представляется необходимым указание на публичный интерес, а не на государственные нужды в анализируемой статье Конституции РФ. ——————————— <32> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. N 5. Ст. 375.
На практике можно столкнуться с расширительным толкованием государственных нужд Конституционным Судом РФ (фактически их расширения до общественного интереса): определив, что принудительное отчуждение имущества при условии предварительного и равноценного возмещения возможно не только для государственных нужд, но и в случаях, когда оно осуществляется в целях «общего для акционерного общества блага», и что в этих случаях вмешательство в право собственности акционеров открытого акционерного общества носит оправданный, не противоречащий Конституции Российской Федерации характер и допускается только при наличии эффективных правовых средств, направленных на преодоление конфликта интересов преобладающего и миноритарных акционеров, Конституционный Суд Российской Федерации, таким образом, расширил границы применения гарантий права частной собственности, содержащихся в ст. 35 (ч. 3) Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2004 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона «Об акционерных обществах», регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании «Кадет Истеблишмент» и запросом Октябрьского районного суда г. Пензы» <33>). ——————————— <33> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 9. Ст. 830.
Подобную концепцию возможности изъятия частной собственности на частные нужды, если это в конечном итоге пойдет на пользу общества в целом, можно найти и в США. Данное положение было выведено путем расширительного толкования пятой поправки к Конституции. Этому предшествовало принятие легислатурой штата Гавайи акта, предусматривающего принудительный выкуп земли у крупных землевладельцев с последующей продажей небольших наделов их арендаторам для того, чтобы улучшить структуру рынка земли и повысить эффективность ее использования. В 1984 г. Верховный суд США подтвердил конституционность указанного акта штата <34>. Суд признал, что власти штата руководствовались общественными нуждами: основная часть земельного фонда штата ранее контролировалась малочисленной группой собственников, поэтому увеличение числа собственников путем перераспределения земель отвечало государственным интересам <35>. Однако американские правоведы отмечают, что вследствие специфичности проблемы с земельной собственностью в штате Гавайи факты данного дела являются достаточно уникальными <36>. ——————————— <34> Мишин А. А. Конституционно-правовой механизм контроля над частной собственностью в США. Актуальные проблемы правоведения за рубежом. Вып. 4. М., 1993. С. 52 — 54. <35> Hawaii Housing Authority v. Midkiff, 467 U. S. 229 (1984). <36> Бернам У. Правовая система США. 3-й вып. М., 2007. С. 763.
Предметом рассмотрения Верховного суда Мичигана также было дело о принудительном отчуждении городскими властями территории целого жилого квартала под строительство частного завода. При этом суд согласился с общественной значимостью этого проекта, т. к. новый завод создавал большое число рабочих мест, способствуя сокращению уровня безработицы в этом экономически депрессивном районе <37>. ——————————— <37> Poletown Neighborhood Council v. City of Detroit, 304 N. W. 2d 455 (Mich. 1981).
В обоих случаях и американской, и российской практики необходимо ужесточить критерий общеполезности, в особенности если выгодоприобретателем в результате принудительного отчуждения имущества одного час тного собственника становится другой частный собственник. Так, например, Г. Н. Андреева пишет, что в целом ряде законов и подзаконных актов «государственные нужды» получили расширительное толкование путем установления возможности изъятия частной собственности для муниципальных нужд, следовательно, поскольку речь идет об ограничении основного права, данное положение должно истолковываться строго и узко, а не расширительно. А само по себе детальное регулирование на конституционном уровне вопросов о целях изъятия имущества свидетельствует о проблемах в данной области и недостаточной защищенности собственников <38>. При этом следует согласиться с автором, что на уровне текущего законодательства устанавливаются соответствующие процедуры для решения вопроса о том, имеется ли действительно такой общественный интерес, нельзя ли достичь указанных общеполезных и необходимых целей иным, менее болезненным для собственников путем <39>. ——————————— <38> Андреева Г. Н. Институт собственности в конституциях зарубежных стран и Конституции Российской Федерации. М., 2009. С. 325; Там же. С. 325 — 331. <39> Там же. С. 334.
Одной из наиболее острых проблем является определение соразмерной компенсации. Доктрина и судебная практика пытаются выработать ряд общих приемлемых правил для установления размера компенсации. В качестве таковых предлагаются: соответствие размера компенсации стоимости изымаемого имущества; учет существующей ситуации и статуса лица; учет социальной обстановки; учет нематериального (морального) и материального вреда, причиненного лицу <40>. ——————————— <40> Нешатаева Т. Н. Указ. соч. С. 62.
К сожалению, в решениях Конституционного Суда РФ не раскрывается понятие справедливой и соразмерной компенсации. В частности, не говорится об учете морального вреда, причиненного лицу. Судебная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов также обычно не учитывает данный вид вреда и не обязывает его компенсировать. Так, в п. 28 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» <41> говорится, что под равноценным возмещением понимается выкупная цена земельного участка, в которую в силу п. 2 ст. 281 ГК РФ и п. 4 ст. 63 ЗК РФ включаются рыночная стоимость изымаемого участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он понесет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в т. ч. упущенную выгоду. ——————————— <41> Вестник ВАС. 2005. N 5.
Однако социальный критерий компенсации нашел свое отражение в решении Конституционного Суда РФ, которое выше нами уже частично рассматривалось (Постановление Конституционного Суда от 16 мая 2000 г. N 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 4 ст. 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой компании «Timber Holdings International Limited»). Конституционный Суд РФ сформулировал принцип соразмерности компенсации с точки зрения обеспечения справедливого баланса между публичными и частными интересами. В данном случае имеется в виду возможность уменьшения компенсации в случаях необходимости учета публичных интересов (в решении речь шла о социально значимых объектах (школах, больницах, жилищном фонде и т. п.), включенных в конкурсную массу при процедуре банкротства). С точки зрения Конституционного Суда РФ, данный принцип отвечает и европейской практике. В качестве примера приведены решения ЕСПЧ (решение от 23 сентября 1982 г. по делу Sporrong and Lonnroth, Series A no. 52, para. 69; решение от 21 февраля 1986 г. по flenyjames and Others, Series A no. 98, paras. 50, 54; решение от 8 июля 1986 г. по делу Lithgow and Others, Series A no. 102, paras. 109, 122), где при определенных фактических обстоятельствах учет публичных интересов, связанных с необходимостью обеспечения большей социальной справедливости, может обусловливать выплату возмещения ниже рыночной. Подобная позиция может справедливо быть подвергнута критике, особенно в части расплывчатой формулировки «необходимость обеспечения большей социальной справедливости». Рыночная оценка социально значимых объектов и без того затруднена, а последующее занижение ее результатов неоправданно ущемит права собственника. В США главное назначение конституционного требования о выплате «справедливого возмещения» заключается в том, чтобы не позволить правительству «принудить отдельных граждан взять на себя бремя государственных расходов, которое по всей справедливости должны нести все граждане страны» <42>. Установленная законом обязанность государства выкупить у собственника изымаемое имущество позволяет распределить расходы по финансированию общественно полезных преобразований среди всех налогоплательщиков. В случае же занижения рыночной стоимости пусть и социально значимых объектов финансовое бремя ляжет на плечи одного собственника, что несправедливо. ——————————— <42> Armstrong v. United States, 364 U. S. 40 (1960).
Еще одним важным конституционно-правовым аспектом принудительного изъятия имущества у собственника является эффективный судебный контроль. Конституционное положение об обязательном судебном рассмотрении дел о принудительном изъятии имущества у собственника является основополагающей гарантией прав собственника. Данная позиция была четко сформулирована Конституционным Судом РФ в Постановлении от 24 февраля 2004 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона «Об акционерных обществах», регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании «Кадет Истеблишмент» и запросом Октябрьского районного суда г. Пензы») <43>. В случаях принудительного изъятия имущества у собственника — независимо от оснований такого изъятия — должен осуществляться эффективный судебный контроль как гарантия принципа неприкосновенности собственности. В соответствии со ст. 35 (ч. 3) Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Термин «лишен» означает принудительный характер прекращения права частной собственности и предполагает наличие спора, что в обязательном порядке требует судебного контроля, который может быть либо предварительным, либо последующим. ——————————— <43> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 9. Ст. 830.
Подобную позицию Конституционного Суда РФ можно подвергнуть критике. Последующий судебный контроль не соответствует положению Конституции РФ о том, что «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда» (ч. 3 ст. 35). «По решению суда» означает в судебном порядке, а это означает предварительный судебный контроль. Поэтому нельзя признать соответствующими Конституции любую административную процедуру, в результате которой происходит конфискация имущества. Последующий судебный контроль может не состояться не только потому, что собственник согласен с произведенной конфискацией, но и по другим, в т. ч. объективным, причинам. Таким образом, только предварительный судебный контроль следует признать надлежащей процедурой лишения собственника имущества, гарантирующей соблюдение его прав. При этом следует отличать лишение имущества, связанное с переходом права собственности, от превентивных мер, которые также могут быть связаны с лишением собственника его имущества (например, арест или задержание транспортного средства), но при этом не влекущие перехода права собственности. Так, в своем Постановлении от 11 марта 1998 г. «По делу о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса РФ, ч. 2 ст. 85 и ст. 22 Кодекса об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М. М. Гаглоевой и А. Б. Пестрякова» <44> Конституционный Суд постановил, что до вынесения судебного решения должностные лица, реализующие установленные законом полномочия по применению превентивных мер в целях обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в т. ч. для обеспечения возможной конфискации соответствующего имущества, вправе изымать у нарушителя вещи и документы, налагать арест на имущество, задерживать транспортные средства и т. д. именно потому, что все подобные меры, не являясь санкцией за совершенное правонарушение, не связаны с лишением имущества. ——————————— <44> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 12. Ст. 1458.
Следующим видом ограничения собственности, относящимся ко второй группе, является лицензирование определенных видов деятельности. В соответствии со ст. 55 Конституции РФ подобное ограничение вводится федеральным законом. В настоящее время действует Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» N 128-ФЗ <45>. Некоторыми специалистами по конституционному праву институт лицензирования рассматривается как осуществляемая государственными органами деятельность, направленная на обеспечение экономического конституционного порядка, устанавливающего, в каких случаях и пределах она может быть в публичных интересах ограничена <46>. В данном определении есть ряд недостатков, но суть лицензирования, заключающаяся в ограничении прав, в нем отражена. Необходимые условия для получения лицензии, а также четкие основания для отказа в ее выдаче должны быть указаны в федеральном законе. Их отсутствие или неясность могут привести к ущемлению прав лиц. Так, в своем Постановлении от 12 ноября 2003 г. N 17-П «По делу о проверке конституционности ряда положений ст. 19 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» в связи с запросом арбитражного суда Псковской области и жалобой гражданина А. Н. Гасанова» <47> Конституционный Суд РФ отметил, что отсутствие в оспариваемом Законе механизма согласования, в частности, оснований для отказа уполномоченных органов субъектов РФ в даче согласия на получение лицензии допускает возможность принятия данными органами не основанных на законе, произвольных, немотивированных решений, что приводит к отказу лицензирующим органом в выдаче соискателю федеральной лицензии без разрешения вопроса по существу. По мнению Конституционного Суда РФ, отсутствие в рассматриваемом федеральном законе норм, регламентирующих порядок согласования субъектом Российской Федерации вопроса о выдаче федеральной лицензии, в т. ч. сроки, а также основания отказа, не означает, что при принятии соответствующего решения он вправе действовать произвольно, создавая тем самым для организации — соискателя федеральной лицензии дискриминирующие либо, напротив, необоснованно благоприятствующие условия. ——————————— <45> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430. <46> Титова Е. В. Конституционные основы лицензирования отдельных видов деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2002. С. 8. <47> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. N 47. Ст. 4586.
Что касается третьей группы ограничений, связанной с ограничением объектов, которые могут находиться в собственности частных лиц, то подобные ограничения вполне оправданны. Они вызваны прежде всего необходимостью обеспечения безопасности, обороноспособности страны, в т. ч. это объекты, составляющие основу национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, охраняемые природные объекты, объекты историко-культурного наследия и художественные ценности и т. п.). Выделение подобных объектов характерно для конституций многих стран. При этом мы можем увидеть два основных подхода к их перечислению — это либо конкретное перечисление таких объектов, либо отсылка к соответствующему закону. Примером первого подхода является упоминавшаяся ст. 18 Конституции Республики Болгария 1991 г., где говорится о том, что «подземные богатства, прибрежная полоса пляжей, республиканские дороги, а также воды, леса и парки национального значения, природные и археологические резерваты, определенные законом, являются исключительной государственной собственностью». Второй подход демонстрируется в ст. 128 Конституции Испании, которая гласит, что наиболее важные ресурсы или услуги могут быть «резервированы» законом за публичным сектором. В российской Конституции также отсутствует перечень объектов, которые могут находиться исключительно в государственной собственности. Подобный перечень содержится в Постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 <48>. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 10 сентября 1993 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992 г. «Об организации управления электроэнергетическим комплексом РФ в условиях приватизации» <49> признал не соответствующим прежней Конституции РФ в редакции от 21 апреля 1992 г. отнесение к объектам исключительно федеральной собственности предприятий топливно-энергетического комплекса и предприятий и объектов электроэнергии. Больше данное Постановление не было предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Следует отметить необходимость принятия федерального закона по столь важной проблеме, как объекты исключительно государственной собственности. ——————————— <48> Российская газета. N 8. 1992. 11 янв. <49> Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. N 4 — 5.
Итак, мы пришли к выводу, что, несмотря на то что собственность является материальным фундаментом свободы индивида, право частной собственности не является абсолютным и может в определенной степени ограничено в публичных интересах. Ограничения права собственности должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерны конституционно значимым целям защиты соответствующих прав и законных интересов и основываться на законе; сохранять стабильность гражданского оборота.
