(Пронин А. А.) («Вопросы ювенальной юстиции», 2012, N 2)
СИРОТСТВО: ПУТИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ
А. А. ПРОНИН
Пронин А. А., доцент кафедры правового и документационного обеспечения управления Российского государственного профессионально-педагогического университета, член РАЮН, кандидат исторических наук (г. Екатеринбург).
28 марта 2005 г. в Москве под эгидой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации состоялся Круглый стол на тему «Право ребенка на семью: проблемы семейного устройства детей-сирот». В его заседании приняли участие около ста делегатов: представители Государственной Думы и Совета Федерации, Верховного Суда РФ и судов ряда регионов РФ, Генеральной прокуратуры, министерств и ведомств, уполномоченные по правам ребенка субъектов РФ, руководители детских учреждений, представители правозащитных и общественных организаций <1>. ——————————— <1> Права детей: рекомендации экспертов. URL: http://www. hro. org/edi-tions/child/2005/04/08.php? printv=1.
В ходе работы форума констатировано, что право ребенка на семью, необходимое для нормального развития ребенка и признанное приоритетным Конвенцией о правах ребенка и российским законодательством, в Российской Федерации нарушается в массовом порядке. Ситуация становится критической: поток социальных сирот неуклонно нарастает. Сейчас ежегодно выявляется 120 — 130 тыс. новых сирот <2>. Примерно 80% из них относятся к категории социальных сирот, т. е. оставшихся без семьи при живых родителях. Общее число детей-сирот и детей, лишенных родительского попечения, в России в 2009 г. составило более 800 тыс. <3>. (В 1945 г., после кровавой мировой войны, их было 678 тыс. <4>.) Статистика беспощадна: по числу детей-сирот, приходящихся на каждые 10 тыс. юного населения, Россия впереди планеты всей. Детские сиротские учреждения переполнены. От 30% детей отказались матери в роддомах <5>. Все это происходит в условиях снижения населения России на 1 млн. ежегодно. В 1991 г. в России было 40 152 440 детей, а в 2008 г. их осталось 27 млн. Убыль числа несовершеннолетних — 13 млн. <6>. ——————————— <2> Рожаева Е., Милкус А. Почему все чаще приемные родители сдают сирот обратно в детдома. URL: http:// gonly. ucoz. ua/ news/ pochemu_ vse_ chashhe_ priemnye_ roditeli_ sdajut_ sirot_ obratno_v_detdoma/ 2011-02-17-63. <3> Там же. <4> Лиханов А. Из волчат вырастают волки // Рос. газ. 2002. 27 сент. <5> Сирот раздадут в семьи // Урал. рабочий. 2006. 26 дек. <6> Рожаева Е., Милкус А. Почему все чаще приемные родители сдают сирот обратно в детдома. URL: http:// gonly. ucoz. ua/ news/ pochemu_ vse_chashhe_ priemnye_ roditeli_ sdajut_ sirot_ obratno_ v_detdoma/ 2011-02-17-63.
В 2009 г. 15 тыс. детей и подростков оказались втянутыми в преступные сообщества и совершили преступления <7>. ——————————— <7> Там же.
Ежегодно выявляется 100 тыс. родителей и опекунов, не выполняющих свои обязанности по отношению к детям <8>. ——————————— <8> Там же.
В официальном докладе правительства России, представленном в 1999 г. в Комитет по правам детей ООН, говорилось: «Одной из главных причин роста сиротства является алкоголизм родителей и, как следствие, жестокое отношение к детям в семье, пренебрежение их потребностями и интересами…» <9>. ——————————— <9> Российский вестник «Международной амнистии». 2000. N 18. С. 22.
На фоне общего кризиса семьи до сих пор не выстроена действенная система профилактики семейного неблагополучия, социального сиротства и детской безнадзорности. Иногда родительского внимания бывают лишены дети и в благополучных полных семьях, т. к. оба родителя слишком заняты работой и поддержанием определенного уровня жизни. Пренебрежение интересами и потребностями ребенка часто приводит в таких случаях к неуспеваемости в школе. На смену родительскому авторитету приходит авторитет одноклассников, уличных группировок или даже средств массовой информации. Такая ситуация может подтолкнуть ребенка к приему наркотиков или алкоголя и увеличивает шансы оказаться втянутым в криминальную деятельность. Безнадзорность детей, лишенных родительской заботы, часто приводит к тому, что они вынуждены самостоятельно бороться за выживание и иногда могут оказаться на улице. Таким детям, которых часто называют «дети улицы», угрожает опасность превращения в социальных изгоев, занимающихся опасными видами деятельности, и/или присоединения к маргинальным и преступным сообществам. У подавляющего большинства детей, живущих или проводящих почти все свое время на улице, есть живые родители. Иногда дети приходят с улицы домой, только чтобы переночевать, или возвращаются домой в определенное время года (например, зимой). Дети живут или проводят все свое время на улице по нескольким причинам, в числе которых жестокое обращение, отсутствие родительского присмотра, коммерческая или сексуальная эксплуатация или исключение из школы. Однако независимо от того, живет ли ребенок на улице постоянно или время от времени возвращается в свое жилище, факт остается фактом: спустя очень короткое время более половины таких детей вступают в конфликт с законом, бросают школу, начинают злоупотреблять психоактивными веществами и практиковать другие виды поведения, связанные с риском для здоровья, и/или становятся жертвами насилия и злоупотреблений со стороны лиц старше и сильнее их. Признание приоритетности права ребенка на семью означает признание факта необходимости совершенствования и развития механизмов как внутрироссийского, так и международного усыновления, что особенно важно для тяжелобольных детей и детей-инвалидов, остро нуждающихся в экстренной медицинской помощи. Установленный российским законодательством порядок усыновления по принципу «ребенок для семьи» и порядок информирования о детях-сиротах, живущих в учреждениях, превратили этих детей в заложников существующего законодательства. В результате этого внутри российское усыновление достигло неприемлемо низкого уровня, равного усыновлению за рубеж — 4% в год от общего числа (170 тыс.) детей, разрешенных к усыновлению. С принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве», вступившего в силу 1 сентября 2008 г. <10>, усыновление стало самым материально невыгодным для потенциальных родителей способом приема ребенка в семью. Как следствие, по статистике, на начало июля 2009 г. усыновлены всего 5554 сироты. Для сравнения: в 2008 г. — 13 173 <11>. ——————————— <10> Об опеке и попечительстве: Федер. закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ // Рос. газ. 2008. 30 апр. <11> Рожаева Е., Милкус А. Почему все чаще приемные родители сдают сирот обратно в детдома. URL: http:// gonly. ucoz. ua/ news/ pochemu_ vse_ chashhe_ priemnye_ roditeli_ sdajut_ sirot_ obratno_ v_detdoma/ 2011-02-17-63.
Известно, что детский дом — далеко не лучшая форма воспитания сирот. В конце 1990-х гг. Генеральная прокуратура России, обследовав группу областей Центрального региона, опубликовала статистические данные относительно выпускников государственных сиротских заведений: 40% выпускников детских домов становятся алкоголиками и наркоманами, 40% — преступниками или обслугой преступности, 10% кончают жизнь самоубийством, потому что у них не было крыши над головой, а местная власть не могла предоставить им жилье. И только 10% как-то устраивались <12>. И задумываться сильно не надо — 90-процентный брак. Брак гигантской социальной, образовательной работы под названием «интернатные учреждения для сирот и детей, лишенных родительской опеки». И проблема не в том, что в детских домах плохо воспитывают, а в том, что психика человека в принципе не может нормально развиваться в интернатных условиях. Именно поэтому Россия — последняя из развитых стран, в которой не все сироты воспитываются в семьях. ——————————— <12> Лиханов А. Из волчат вырастают волки // Рос. газ. 2002. 27 сент.; Ефременко Т. Прощай, детдом // Рос. газ. 2006. 16 дек.
В западных странах от традиционных сиротских заведений отказались еще в 50-е годы. В США, например, ребенка, которого забрали из семьи, где его обижали, почти сразу же передают в приемную семью. Она может быть временной — на несколько месяцев и даже недель, пока ему не подберут постоянных опекунов. Главное, дети постоянно находятся в семейной атмосфере. Исследования медиков и психологов показали: месяц пребывания ребенка в сиротском учреждении тормозит его развитие на три. Дальнейшее пребывание лишь увеличивает отставание. Заторможенность в интеллектуальном и психологическом развитии наблюдается даже у тех детей, которые до приюта были совершенно здоровыми и развивались с опережением сверстников. Как известно, в России существуют четыре основные формы семейного устройства сирот. Первая — усыновление, это наиболее полная интеграция ребенка в семью, утеря статуса сироты, пособий и льгот. Согласно Семейному кодексу РФ (ч. 1 ст. 124) усыновление (удочерение) является приоритетной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Вторая — опека (попечительство). Она обычно оформляется кровными родственниками, которые получают на ребенка соответствующее пособие. Опека — форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) или признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия. Попечительство — форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со ст. 30 Гражданского кодекса РФ <13>. ——————————— <13> Об опеке и попечительстве: Федер. закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ // Рос. газ. 2008. 30 апр.
Третья — патронат. Патронатное воспитание (понятие расшифровывается в региональном законодательстве) — это форма устройства ребенка, нуждающегося в государственной защите, в семью патронатного воспитателя при обязательном условии разграничения прав и обязанностей по защите законных интересов этого ребенка между родителями (законными представителями) ребенка, уполномоченной службой (организацией), патронатным воспитателем. Ребенок, нуждающийся в государственной защите, может быть передан на воспитание в семью патронатного воспитателя уполномоченной службой (организацией) на основании договора о патронатном воспитании между уполномоченной службой и патронатным воспитателем. Уполномоченная служба действует на основании договора с муниципалитетом как органом опеки и попечительства, который возлагает на нее работу по передаче воспитанников в патронатные семьи. Патронатный воспитатель действует на основании договора с уполномоченной службой, является законным представителем ребенка в объеме, предусмотренном договором о патронатном воспитании, получает на ребенка пособие на питание, одежду и мягкий инвентарь по нормам, предусмотренным для воспитанников школы-интерната, и заработную плату. Патронат над ребенком может устанавливаться: а) краткосрочно — на срок от 1 дня до 6 месяцев; б) долгосрочно — от шести месяцев и более (до совершеннолетия). На патронатное воспитание могут быть переданы дети, не имеющие юридического статуса, — расширяется круг детей, которые могут жить в семье, а не в учреждении, пока решается вопрос с их кровной семьей. Для кандидатов в патронатные воспитатели нет жестких возрастных ограничений, ограничений по размерам жилой площади, по размеру дохода патронатного воспитателя, поскольку средства на питание ребенка выделяются. Существует только требование какого-либо еще источника дохода семьи, помимо зарплаты патронатного воспитателя. Таким образом, круг семей, которые могут принять ребенка, расширяется. Отличие патронатного воспитания от опеки и усыновления прежде всего в том, что эта форма позволяет осуществлять отбор семей, профессиональную подготовку и сопровождение семьи после принятия ребенка. Четвертая — приемная семья. Приемной семьей признается опека или попечительство над ребенком (детьми) на основании договора о приемной семье, заключенного органом опеки и попечительства и приемными родителями (приемным родителем) на срок, указанный в договоре. На воспитание в приемную семью передается ребенок, оставшийся без попечения родителей. Количество детей в приемной семье, включая родных и усыновленных детей, не превышает, как правило, 8 человек. Приемные родители (приемный родитель) являются законными представителями принятого на воспитание ребенка и вправе выступать в защиту его прав и законных интересов в любых отношениях без специального полномочия. Передача в приемную семью ребенка, достигшего 10 лет, осуществляется только с его согласия. Дети, являющиеся родственниками, передаются в одну приемную семью, за исключением случаев, когда они не могут воспитываться вместе <14>. ——————————— <14> Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан: Постановление Правительства РФ от 18.05.2009 N 423 // Рос. газ. 2009. 27 мая.
Из существующих четырех форм устройства сирот в семьи (усыновление, опека, приемная семья и патронат) во всех, кроме усыновления, ежемесячно выплачиваются пособия (при усыновлении за ребенка новым родителям полагается только единовременное пособие). Особняком в российском законодательстве стоит еще одна форма устройства ребенка в семью — детский дом семейного типа. Детский дом семейного типа организуется на базе семьи при желании обоих супругов взять на воспитание не менее 5 и не более 10 детей и с учетом мнения всех совместно проживающих членов семьи, в т. ч. родных и усыновленных (удочеренных) детей (а с 10-летнего возраста — только с их согласия). Общее количество детей в детском доме семейного типа, включая родных и усыновленных (удочеренных) детей находящихся в зарегистрированном браке супругов, не должно превышать 12 человек. Детский дом семейного типа в организационно-правовой форме воспитательного учреждения создается, реорганизуется и ликвидируется по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления. Таким образом, детский дом семейного типа сегодня согласно Положению, утвержденному Правительством РФ <15>, — это контора, учреждение, а это значит регистрация в органах, фондах, снова учет и бумаги в первую очередь. ——————————— <15> Правила организации детского дома семейного типа: утв. Постановлением Правительства РФ от 19.03.2001 N 195 «О детском доме семейного типа» // Рос. газ. 2001. 30 марта.
По мнению основателя Детского фонда им. В. И. Ленина писателя А. Лиханова, тут уж не до детей. Скорее, речь идет о бюрократизации защиты детства, чем о ее настоящей защите <16>. ——————————— <16> Лиханов А. Из волчат вырастают волки // Рос. газ. 2002. 27 сент.
Идея же состояла и состоит в следующем. Семья, имеющая собственных детей, берет не менее пяти (но не более десяти) покинутых детей, а государство дает им за это те же самые деньги, которые ребенок получал бы в государственном сиротском заведении на еду, одежду и мягкий инвентарь, а родителю-воспитателю выплачивается зарплата старшего воспитателя интернатного учреждения. В сущности, зарплата эта — гроши (Президентом РФ в 2006 г. была названа сумма в 1 — 1,5 тыс. руб. <17>). Однако он пользуется всеми льготами и гарантиями, установленными для работников образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. ——————————— <17> Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Рос. газ. 2006. 11 мая.
По состоянию на 2002 г. семейные детские дома взяли из сиротских заведений России 2700 детей (а в бывшем Советском Союзе — 4 тыс. детей). Этих семейных детских домов было 368 в России и 568 на пространстве Советского Союза <18>. ——————————— <18> Лиханов А. Из волчат вырастают волки // Рос. газ. 2002. 27 сент.
По оценке А. Лиханова, семейные детские дома стали не просто социальным экспериментом, а утвердившейся социальной практикой, показавшей потрясающие результаты: дети обрели семью, получили образование, поступили в вузы, с некоторых были сняты диагнозы олигофрении, олигофрении в стадии дебильности и т. п. <19>. Дети, воспитанные в семейных детских домах, лучше приспособлены к жизни. ——————————— <19> Там же.
Нельзя не сказать и о роли общественных организаций. Например, за 15 неполных лет существования Российский детский фонд вместе со своими организациями в областях собрал и оказал помощь детям деньгами и материальными ценностями на сумму около 180 млн. долл. «Это немало, — говорит А. Лиханов, — а могло бы быть больше, если бы законы об общественных организациях и о благотворительности предусматривали льготы для таких, как мы. Наши законники не могут или не хотят дать уточнений, по которым оказание помощи ребенку общественной организацией не должно облагаться налогом. Ну не смешно ли: давая детям стипендию нашего фонда в 100 руб., мы должны 13 из них вычитать в качестве налога?» <20>. ——————————— <20> Там же.
Российский детский фонд перечислял деньги для лечения детей, тяжело изуродованных в Чечне, и оказания им помощи на их персональные счета, управляемые фондом. «Мы получали проценты с капитала, с которых платили все положенные налоги, — рассказывает А. Лиханов. — Но вот при выплате девочке, раненной снайпером в позвоночник и навеки прикованной к постели, 25 тыс. долл. ей на квартиру мы вынуждены удерживать налог, равный 5 тыс. долл. А это цена наших усилий, направленных на увеличение капитала. Куда идут эти вычеты? В бюджет. Но не стыдно ли бюджету и законодателям, его формирующим, за такого свойства налог? Ведь это налог против воспитания детей и против человеческой солидарности» <21>. ——————————— <21> Там же.
По результатам работы состоявшегося в 2005 г. Круглого стола «Право ребенка на семью: проблемы семейного устройства детей-сирот» экспертный совет при уполномоченном по правам человека предложил: 1. В целях совершенствования системы профилактики социального сиротства: — ускорить принятие законов, обеспечивающих формирование в Российской Федерации ювенальной юстиции как правовой основы социальной политики в отношении несовершеннолетних и защиты их прав; — принять законодательные и административные акты, регулирующие исполнение комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав координирующих функций, возложенных на них федеральным законодательством, а также акты, регулирующие учет семей и детей, находящихся в социально опасном положении, в трудной жизненной ситуации, детей уязвимых групп; — внести в законодательство правовую норму семейного патроната, возможно, в виде одной из форм опеки (попечительства), необходимую для осуществления ранней профилактики семейного неблагополучия, проведения социально-реабилитационных мероприятий, не сопряженных с отобранием ребенка и разрушением семьи (это предложение услышано); — организовать выявление и раннюю профилактику семейного и детского неблагополучия во всех учреждениях территории детства (школы, детские сады, медицинские учреждения, родильные дома и т. п.). (С этой целью в 2007 г. российским Правительством в состав Федеральной целевой программы «Дети России» на 2007 — 2010 гг. введен компонент «Дети и семья», в котором уделяется особое внимание безнадзорным детям, детям, проходящим социальную реабилитацию в специализированных реабилитационных центрах для несовершеннолетних, детям с ограниченными возможностями и их семьям, а также сиротам и детям, оставшимся без родительского попечения <22>. Как видим, усилия государства и общества направляются отныне не только на устройство детей, оставшихся без родительского попечения, но в какой-то мере и на устранение причин этого явления — предупреждение жестокого обращения с детьми и пренебрежения их основными потребностями, что добавляет оптимизма прогнозу на будущее.) ——————————— <22> О Федеральной целевой программе «Дети России» на 2007 — 2010 годы: Постановление Правительства РФ от 21.03.2007 N 172 // Собр. законодательства РФ. 2007. N 14. Ст. 1688.
2. Для развития усыновления, других форм семейного устройства детей-сирот разработать и принять федеральную программу постепенного отказа от интернатной системы воспитания, основанную на принципе «семья для ребенка» и включающую следующие первоочередные меры: — преодоление недопустимой закрытости информации о детях, нуждающихся в семейном устройстве, для чего внести в законодательство изменения, допускающие выбор детей гражданами, получившими право быть усыновителями, непосредственно в детских учреждениях, а также изменения, допускающие (при условии соблюдения конфиденциальности информации о личности ребенка) создание живой внятной информации о детях-сиротах для последующего ее широкого распространения в печатных и электронных СМИ; — административное разделение управления процессами семейного устройства и управления системой детских сиротских учреждений, объективно заинтересованной в самосохранении; — изменение базовой схемы бюджетного финансирования, отказ от традиционного принципа финансирования учреждений как таковых и переход на подушное распределение бюджетных средств для оказания необходимых услуг конкретному ребенку, в т. ч. услуг, обеспечивающих семейное устройство ребенка-сироты; — внесение в законодательство положений, позволяющих усилить органы опеки и попечительства уполномоченными учреждениями по оказанию услуг, связанных с семейным устройством детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в т. ч. услуг по поиску, подготовке и сопровождению усыновителей и других замещающих родителей для этих детей (сделано); — внесение в законодательство положения, устанавливающего понятия патронатного воспитания и семейной воспитательной группы, возможно, в виде одной из форм опеки (попечительства), что позволит организовать работу детских интернатных учреждений и приютов органов социальной защиты по принципу семейного воспитания; для многих тысяч старших (старше 7 лет) воспитанников детских учреждений современной России эти формы семейного воспитания являются единственной возможностью покинуть детское учреждение и вырасти в нормальной семье (это сделано); — повсеместная реализация региональных программ краткосрочного проживания воспитанников интернатных учреждений в семьях граждан, гостевых визитов, семейного наставничества и других моделей, создающих психологическую привязанность и побуждающих к приему ребенка-сироты на постоянное проживание в семье; — обязательное составление плана семейного устройства для каждого ребенка — воспитанника сиротского учреждения; — проведение кампаний социального маркетинга, направленных на вовлечение населения в процессы семейного устройства детей-сирот, реализация программ размещения в СМИ и Интернете производной информации о детях, подлежащих устройству в семью, из государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей. 3. В целях совершенствования процедур международного усыновления и недопущения его ограничения в ущерб интересам детей, нуждающихся в семейном устройстве: — ратифицировать Гаагскую конвенцию «О защите детей в области международного усыновления (удочерения)», подписанную Президентом России 7 сентября 2000 г. (эта рекомендация не выполнена по сегодняшний день); — отказаться от внесения в законодательство требования о заключении двусторонних международных договоров как условия осуществления международного усыновления, поскольку такая законодательная новелла приведет к прекращению усыновления в страны с федеративным устройством (США, Канада, Германия) и тем самым станет существенно дискриминационной в отношении тысяч российских детей-сирот, в т. ч. детей-инвалидов и тяжело больных детей, нуждающихся в срочном лечении. (Однако в 2009 — 2010 гг., после череды трагических историй с детьми, усыновленными иностранцами, контроль за передачей российских сирот зарубежным папам и мамам усилен. Россия настаивает на заключении двусторонних межгосударственных договоров об усыновлении, как, например, с США. Но за всю 17-летнюю историю усыновления иностранцами российских сирот (1992 — 2009) погибли 18 детей. А теперь посчитаем, скольких детей зверски избивали, калечили, насиловали и убивали приемные родители в России. По данным Минздравсоцразвития, только в 2006 г. в приемных семьях по самым разным причинам умерли 1220 детей. Будем справедливы — не все они ушли из жизни в результате злого умысла родителей. Но все же…) — законодательно усилить контроль за процедурами независимого международного усыновления и за судьбой ребенка, усыновленного в рамках этих процедур. (Данное предложение властью было услышано: 4 ноября 2006 г. Правительством РФ было принято положение об усыновлении детей иностранцами, в котором учтена практически вся критика, звучавшая после тотальных проверок Генеральной прокуратурой деятельности в России организаций по усыновлению <23>. Однако, по мнению депутатов Государственной Думы, ряд норм положения не соответствует законодательным актам Российской Федерации <24>.) ——————————— <23> Положение о деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением: утв. Постановлением Правительства РФ от 04.11.2006 N 654 «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением» // Рос. газ. 2006. 16 нояб. <24> Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания РФ к Председателю Правительства РФ М. Е. Фрадкову о соответствии законодательным актам РФ Постановления Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 654 «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением»: Постановление Гос. Думы Федер. Собр. РФ от 24.11.2006 N 3810-4 ГД // Собр. законодательства РФ. 2006. N 49. Ч. II. Ст. 5169.
4. Для интенсификации семейного устройства особо уязвимой группы детей-инвалидов и тяжелобольных детей: — законодательно установить особый режим усыновления для детей-инвалидов (т. е. возможность иностранного усыновления на равных с гражданами РФ, максимальная открытость информации о ребенке-инвалиде, нуждающемся в семейном устройстве, регулярный допуск представителей СМИ в психоневрологические интернаты органов социальной защиты и т. п.); — создать условия для реабилитации и образования ребенка-инвалида, воспитывающегося в семье (кровной или замещающей), в т. ч. путем обеспечения в соответствии с индивидуальной программой реабилитации доступного дошкольного (включая психолого-педагогическую помощь в раннем возрасте) и основного общего образования; создать нормативную и методическую базы интегративного образования; расширить сеть специальных коррекционных классов в системе общего образования; — включить соответствующие меры в Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, определяющий также нормативы затрат на реабилитацию и образование ребенка. 5. С целью совершенствования механизмов контроля за соблюдением прав детей и привлечения гражданских инициатив к помощи семье и детям: — ввести в федеральное законодательство положения о создании следующих организационных форм защиты прав детей: федерального уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации; региональных уполномоченных по правам ребенка; системы общественного контроля за соблюдением прав детей, в первую очередь в детских учреждениях (эти предложения услышаны); — принять федеральные и региональные законодательные акты, способствующие привлечению к социально-профилактической работе общественных инициатив; — создать действенные финансовые механизмы, позволяющие поддерживать государственными средствами работу соответствующих негосударственных учреждений и организаций. Учредить федеральные стандарты и правила лицензирования деятельности общественных организаций по работе с биологическими и замещающими семьями. Государственная политика по охране семьи, материнства и детства стала ключевой темой Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, озвученного в 2006 г. Глава государства дал поручение Правительству РФ создать совместно с регионами механизм, который позволит решать проблему социального сиротства в России и сократить число сирот в интернатных учреждениях <25>. ——————————— <25> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Рос. газ. 2006. 11 мая.
Во исполнение поручения Президента федеральным Правительством в 2006 г. были приняты меры по финансированию сокращения сиротства в России из госбюджета. С 1 января 2007 г. введена новая система пособий для семей, берущих на воспитание сироту. Согласно Федеральному закону «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной поддержки граждан, имеющих детей» от 05.12.2006 N 207-ФЗ семье, берущей на воспитание сироту, выплачивается единовременное пособие, равное тому, что получает сегодня женщина при рождении младенца, — 8 тыс. руб. Если же усыновляемый ребенок окажется уже вторым в семье, то согласно Федеральному закону «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» от 29.12.2006 N 256-ФЗ семья получает право на «материнский капитал» в 250 тыс. руб., размер которого ежегодно пересматривается с учетом темпов роста инфляции и устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. На состоявшейся в ноябре 2006 г. в Москве конференции «Пути решения проблемы сиротства в России» были озвучены планы Минздравсоцразвития резко снизить уровень социального сиротства в стране с помощью его профилактики и за счет передачи все большего количества детей из интернатных учреждений в разнообразные формы семейного воспитания. Начать Министерство предлагает с решения в 2007 г. трех первоочередных задач. Во-первых, провести углубленную диспансеризацию воспитанников всех сиротских заведений России, завести на каждого медпаспорт с реальными показателями здоровья, составить индивидуальные планы лечения и реабилитации. Во-вторых , создать реестр семей, готовых взять детей-сирот на воспитание в любой существующей форме. В-третьих, отработать на практике все меры материальной и иной поддержки семей с приемными детьми. Месяц спустя, 15 декабря 2006 г., эти намерения Минздравсоцразвития были подтверждены заявлением его руководителя о намерении в течение 5 — 6 лет ликвидировать интернаты. «У нас есть все шансы ликвидировать интернатные учреждения как базовую форму воспитания детей-сирот в течение ближайших пяти — шести лет», — сказал М. Зурабов. Министр отметил, что речи о полной ликвидации интернатов не идет. По словам Министра, эти учреждения будут постепенно перепрофилированы на социальную работу, в частности, они будут готовить семьи для приема детей и заниматься сопровождением семей, которые взяли на воспитание ребенка. «Основная тенденция — ребенок должен найти свою семью», — заключил М. Зурабов <26>. ——————————— <26> Зурабов сказал «нет» интернатам в России! URL: http:// www. newsinfo. ru/ news/ 2006/ 12/ prn_news1341787.php? id_r= 15.12.2006 15:56.
Однако заместитель Министра образования и науки РФ А. Свинаренко считает, что до конца ликвидировать детские дома все-таки нельзя. «Есть дети, которых очень трудно устроить в семью, — утверждает он. — Например, тяжелобольные или уже почти выросшие. Возможно, для таких детей лучшим выходом из ситуации станут небольшие детские дома, устроенные по семейному принципу» <27>. ——————————— <27> Цит по: Ефременко Т. Прощай, детдом // Рос. газ. 2006. 16 дек.
В 2007 г. примерно 85 тыс. детей из 200 тыс. проживающих ныне в детских домах должны были быть переданы на воспитание в семьи <28>. Что же касается большинства детских домов, то их планировалось постепенно перепрофилировать в учреждения подготовки приемных семей, подбора патронатных семей и прочие подобные. ——————————— <28> Там же.
В перечень оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ включен необычный показатель — работа региона по семейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей <29>. ——————————— <29> Брынцева Г. Тебя не бросят // Рос. газ. 2007. 5 окт.
В итоге кропотливую, сложную, щемящую сердце работу с сиротами подменили кампанейщиной. «Детьми чиновники просто спекулировали. Людей уговаривали взять сирот, соблазняя деньгами, — уверен председатель Российского детского фонда писатель А. Лиханов. — Знаю, что в пунктах регистрации безработных буквально агитировали: «Возьмите детей из приюта, и дело доброе, и деньги верные». В какой-то момент усыновление стало псевдостахановским движением. Детей раздавали «пачками» кому попало. Детдома закрывали, а бывшие здания интернатов и их земля перепродавались» <30>. При таком подходе за первые полгода 2009 г. под опеку были взяты 38 835 сирот, в 2008 г. — 75 933 ребенка <31>. Где уж тут работа по психологической подготовке приемных родителей к появлению в семье нового члена? А она, по мнению специалистов, должна продолжаться не менее полугода до усыновления. Где контроль социальных служб за тем, как сироте живется с новыми папой и мамой? Инспекторы из социальных служб с мизерными окладами не успевают и заполнять горы отчетных бумаг, и ездить по городкам и поселкам, чтобы даже не столько поговорить с приемной семьей, а хотя бы взглянуть на бывшего сироту. ——————————— <30> Цит. по: Рожаева Е., Милкус А. Почему все чаще приемные родители сдают сирот обратно в детдома. URL: http:// gonly. ucoz. ua/ news/ pochemu_ vse_ chashhe_ priemnye_ roditeli_ sdajut_ sirot_ obratno_ v_detdoma/ 2011-02-17-63. <31> Там же.
А счет «возвращенцев» — детей-сирот, от которых отреклись и приемные родители, — пошел на тысячи. По статистике, каждого третьего приемного сироту возвращают потом в детдом. Каждого четвертого ребенка приемные родители в России берут из корысти <32>. «Берут малыша, подают заявление на улучшение жилищных условий, получают квартиру, — говорит директор столичного детского дома N 19, директор Благотворительного фонда поддержки детей, семьи и молодежи «Наша семья» М. Терновская. — Ребенок, который уже не нужен, возвращается в приют. И с этим поделать ничего нельзя: по закону эти дети не вправе претендовать на жилплощадь, приемные родители больше для них никто» <33>. Наше законодательство не наказывает за отказ от ребенка, даже если в действиях усыновителей был очевидный корыстный умысел. Детдома, отрапортовав о решении сиротской проблемы, закрыли. «Возвращенцев» «распихивают» по оставшимся приютам, которые переполнены. ——————————— <32> Рожаева Е., Милкус А. Почему все чаще приемные родители сдают сирот обратно в детдома. URL: http:// gonly. ucoz. ua/ news/ pochemu_ vse_ chashhe_ priemnye_ roditeli_ sdajut_ sirot_ obratno_ v_detdoma/ 2011-02-17-63. <33> Цит. по: Там же.
По данным Минобрнауки, в 2008 г. в России отменено 1261 решение об устройстве детей в семьи — опекуны не выполняли свои обязанности. Наибольшее количество возвратов в Иркутской области — 72 и в Свердловской — 68 детей, более 30 — по причине жестокого обращения с детьми. Всего таких случаев выявлено 3012. Три ребенка погибли по вине опекунов <34>. ——————————— <34> Там же.
Кроме того, необходимо отметить следующее. Чтобы система опекунов и приемных семей работала, она должна укорениться в массовом сознании. Пока же в России на усыновляющих детдомовского ребенка смотрят с недоумением. Чтобы это отношение изменилось, при самых идеальных условиях должно пройти несколько лет. И вряд ли меры финансовой поддержки семей, имеющих детей, к тому же остающейся весьма незначительной, являются сегодня определяющими. По справедливому мнению известного педиатра Л. Рошаля, в России люди боятся воспроизводить население, они не знают, что ждет их детей, и соображение «растить не на что» — самое последнее» <35>. ——————————— <35> Семенихин И. Общественная палата РФ ищет пути решения демографической проблемы в России. URL: http://www. c-society. ru/main. php? ID=269907&ar2;=275&ar3;=450.
Для сокращения сиротства стоит подумать и о том, чтобы разрешить становиться приемными родителями и одиночкам, и, может быть, даже однополым парам. Пора обсуждать реальную ответственность (хотя бы материальную) для женщин, бросающих детей в роддоме, пропагандировать использование контрацептивов. Однако это вряд ли корреспондирует с озвученной с высоких трибун государственной целью повышения рождаемости…
