РОЛЬ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В ФОРМИРОВАНИИ ПРАВОВОЙ
ИНФРАСТРУКТУРЫ НА РЫНКЕ ЦЕННЫХ БУМАГ
Р. Н. АДЕЛЬШИН
Адельшин Р. Н., доцент кафедры гражданского и предпринимательского права.
Практика показывает, что на фондовом рынке одного регулятора в лице государства недостаточно. Административное регулирование рыночных отношений, осуществляемое исключительно на условиях власти — подчинения, не всегда эффективно. В ряде случаев более уместно регулирование частного порядка. В связи с этим институт саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг (СРО) имеет существенное значение.
Самыми крупными СРО России являются: Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР) и Профессиональная ассоциация регистраторов, трансферт-агентов и депозитариев (ПАРТАД).
Высокий уровень развития государства, как правило, становится следствием развития полноценного гражданского общества, в результате чего акты общественных организаций занимают самостоятельное место в правовом пространстве наряду с актами исполнительных органов государственной власти.
СРО следует отнести к числу самостоятельных субъектов рынка ценных бумаг. В то же время эту точку зрения разделяют далеко не все. И причина, как представляется, кроется в противоречивости правового статуса СРО согласно Закону «О рынке ценных бумаг» с учетом ведомственного регулирования актами ФСФР России.
На сегодняшний день правовое положение саморегулируемых организаций в России определено Законом «О рынке ценных бумаг», Законом «О саморегулируемых организациях» (далее — Закон) и другими нормативно-правовыми актами. Согласно ст. 48 Закона «О рынке ценных бумаг» саморегулируемая организация — добровольное объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг, действующее на принципах некоммерческой организации. В связи с этим можно говорить и о том, что Федеральный закон «О некоммерческих организациях» также распространяется на СРО в части, не противоречащей специальному законодательству. Это подтверждается и нормами Закона, прямо закрепившими это положение. Главная задача деятельности СРО на фондовом рынке состоит в обеспечении условий профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг, соблюдении норм профессиональной этики. Кроме того, важнейшей задачей является снижение рисков инвесторов при заключении сделок с ценными бумагами и создание максимально безопасных условий для работы инвесторов с профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Саморегулируемые организации также могут осуществлять профессиональную деятельность по организации торговли на фондовом рынке. Требование о добровольности объединения профессиональных участников в полной мере соответствует ч. 2 ст. 30 Конституции РФ, которой закреплено, что никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Это согласуется с требованиями ст. 1 ГК РФ, в которой в качестве основных принципов гражданского законодательства определены равенство участников отношений, регулируемых гражданским законодательством, а также свобода договора. Установлено, что юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора. СРО создаются профессиональными участниками в соответствии с видами профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и условиями их совмещения. Фактически это положение укладывается в принцип «один вид деятельности — один вид СРО». СРО должна объединять в своем составе не менее десяти профессиональных участников рынка ценных бумаг. Анализ законодательства приводит к выводу о том, что СРО — это не организационно-правовая форма, а лишь развивающийся институт, позволяющий акцентировать внимание на самостоятельности в выборе профессиональными участниками того или иного критерия (направления деятельности), вплоть до стандартов деятельности, не урегулированных государством или отданных на откуп самим профессиональным участникам. Кроме того, это понятие, используемое для наименования юридического лица, призванного выполнять специфические функции. Закон вообще не указывает на организационно-правовую форму некоммерческой организации, в которой создаются СРО, как это сделано, к примеру, в отношении фондовых бирж. При этом в тексте Закона неоднократно употребляются слова «члены саморегулируемых организаций». Отсюда можно сделать вывод, что некоммерческая организация, в форме которой создается СРО, должна быть основана на членстве. По Федеральному закону «О некоммерческих организациях» ими могут быть либо общественные организации, либо ассоциации и союзы, либо некоммерческие партнерства. Исходя из ч. 2 ст. 48 Федерального закона «О рынке ценных бумаг», которая устанавливает цели деятельности саморегулируемых организаций, можно утверждать, что более всего подходит к ним форма некоммерческого партнерства, поскольку она лучше всего обеспечивает возможность установления правил и стандартов проведения того или иного рода операций с ценными бумагами. Все доходы организации используются ею исключительно для выполнения уставных задач и не распределяются среди ее членов. Закон о СРО предусмотрел, что она не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, в т. ч. профессиональную деятельность, или являться участником юридического лица, осуществляющего такую деятельность. Полагаю, что эта норма в части запрета заниматься предпринимательской деятельностью противоречит ст. 50 ГК РФ и ст. 24 Закона «О некоммерческих организациях», предусматривающих, что некоммерческая организация, коей и является СРО, может заниматься предпринимательской деятельностью, если это служит достижению целей, ради которых она создана. Косвенным подтверждением служит приведенная формулировка Закона «О рынке ценных бумаг», о том, что «все доходы используются ею исключительно для выполнения уставных задач». Таким образом, законодатель не разделяет доходы от коммерческой или некоммерческой деятельности. Кроме того, в Законе прямо называются среди источников формирования имущества такие поступления, как выручка от реализации услуг по предоставлению информации, образовательных услуг, выручка от реализации информационных материалов, доходы, получаемые от собственности саморегулируемой организации. В связи с этим правомерно говорить, что любые ограничения на источники доходов СРО могут устанавливаться только законом. В ст. 50 Закона «О рынке ценных бумаг» закреплено положение о том, что организация, созданная профессиональными участниками рынка ценных бумаг, приобретает статус СРО на основании разрешения, выданного ФСФР. Несколько по-иному прописаны основания возникновения статуса СРО в Законе. В нем, в частности, предусмотрено положение о том, что некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации с момента включения ее в единый государственный реестр саморегулируемых организаций. Таким образом, СРО должна быть зарегистрирована изначально как некоммерческое юридическое лицо, внесена в Единый государственный реестр юридических лиц, а затем и в реестр саморегулируемых организаций. В связи с тем что проект закона призван регламентировать правовое положение СРО в различных отраслях, будь то рынок ценных бумаг, аудиторская деятельность или процедура банкротства организаций, закономерно возникает вопрос о том, кто же будет вести единый государственный реестр саморегулируемых организаций. Создание нового органа, на который была бы возложена эта функция, считаем нецелесообразным и не соответствующим курсу проводимых административных реформ. По нашему мнению, ведение реестров надо разграничить по отраслевому принципу и оставить его ведение в отношении СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг ФСФР России. Для получения разрешения в ФСФР России на приобретение статуса СРО, кроме копий документов о ее создании, необходимо представить правила и положения, принятые членами данной организации и содержащие требования, предъявляемые к саморегулируемой организации и ее членам в отношении профессиональной квалификации персонала; правил и стандартов осуществления профессиональной деятельности; правил, ограничивающих манипулирование ценами; документации, ведения учета и отчетности; минимальной величины их собственных средств; правил вступления членов в организацию, выхода или исключения из нее; в отношении закрепленных норм защиты прав клиентов, включая порядок рассмотрения их претензий и жалоб. Федеральная служба вправе отказать в выдаче разрешения в приобретении статуса саморегулируемой организации, если в представленных документах не содержатся соответствующих требований, а также если предусматривается хотя бы одно из следующих положений: возможность дискриминации прав клиентов, пользующихся услугами данной организации; необоснованная дискриминация членов организации; необоснованное ограничение на вступление в организацию и выход из нее; ограничения, препятствующие развитию конкуренции профессиональных участников рынка ценных бумаг, в т. ч. регламентация ставок вознаграждения и доходов от профессиональной деятельности членов организации; регулирование вопросов, не относящихся к компетенции, а также не соответствующих целям деятельности саморегулируемой организации; предоставление недостоверной или неполной информации. Отзыв разрешения на обладание статусом саморегулируемой организации производится в случае обнаружения федеральным органом исполнительной власти в области рынка ценных бумаг нарушений законодательства о ценных бумагах, требований и стандартов, установленных этим органом, правил и стандартов саморегулируемой организации, предоставления недостоверной или неполной информации. Отказ в выдаче разрешения или его отзыв могут быть обжалованы в судебном порядке, хотя на это нет прямого указания в Законе «О рынке ценных бумаг». Такой вывод вытекает из норм гражданского законодательства, в частности из п. 2 ст. 49 ГК РФ, где предусмотрено, что юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, установленных законом. Саморегулируемая организация обязана представлять в федеральный орган данные обо всех изменениях, вносимых в документы о создании, в положения и правила организации, с кратким обоснованием причин и целей таких изменений. Они считаются принятыми, если в течение 30 календарных дней с момента их поступления не направлено письменное уведомление об отказе с указанием его причин. Строгие правила приобретения статуса саморегулируемой организации вызваны тем, что она обладает, по существу, функциями, присущими органам государственной власти. Именно в этом и проявляется противоречие в правовом статусе СРО. С одной стороны, это обычное юридическое лицо, учреждаемое на добровольных началах другими юридическими лицами. Обычный субъект гражданско-правовых отношений, основанных на принципе равенства всех участников. Хорошим примером этого является случай, когда СРО осуществляет профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг в качестве организатора торговли. С другой стороны, как справедливо заметил в своей работе Е. А. Павлодский, реально юридическое лицо может быть отнесено к СРО только в том случае, когда на основании закона отдельные полномочия по осуществлению государственного управления переходят к данной организации. Таким образом, наделение СРО отдельными полномочиями органов государственного управления вступает в противоречие с основными началами гражданского права. Объясняется это тем, что модель СРО разрабатывалась с учетом зарубежного опыта, где они входят в звено, отвечающее за управление фондовым рынком, и играют в нем значительную роль. Англосаксонский опыт, к примеру, основан на том, что долгое время государственное вмешательство в сферу рынка ценных бумаг было минимальным. По сути, в их опыте несколько центральных саморегулируемых организаций способствуют их реализации, имея в своем распоряжении мощную инфраструктуру и достаточные полномочия по принуждению своих участников к применению законодательства о ценных бумагах и своих внутренних правил и стандартов.
Особо стоит отметить Национальную ассоциацию фондовых дилеров (NASD) США, объединяющую все американские брокерские и дилерские организации. Влияние NASD основывается на возможности наложения штрафа или другого взыскания вплоть до исключения из состава ее членов на любого брокера или дилера, действующего неэтично или неразрешенным образом. Потеря статуса члена Ассоциации фактически преграждает путь к деятельности в этой сфере. Между тем универсальной и стандартной для всех стран модели организации деятельности СРО и распределения полномочий между государством, СРО и участниками рынка не существует. Российские СРО в соответствии с Законом «О рынке ценных бумаг» разрабатывают правила и стандарты осуществления профессиональной деятельности и операций с ценными бумагами своими членами, а также контролируют соблюдение ими принятых организацией правил и стандартов. СРО в соответствии с квалификационными требованиями Федеральной службы вправе разрабатывать учебные программы и планы, осуществлять подготовку своих должностных лиц и персонала, определять их квалификацию и выдавать им квалификационные аттестаты. Согласно Закону к функциям СРО относится, во-первых, установление правил и стандартов осуществления профессиональной деятельности для своих членов. Уровень таких стандартов и требований должен быть не ниже уровня стандартов и требований, устанавливаемых Федеральной службой. Фактически происходит оптимизация и детализация регулирования. Во-вторых, СРО выдает ходатайства для получения в лицензирующих органах лицензий на право осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг; в-третьих, осуществляет контроль за соблюдением ее членами требований законодательства о ценных бумагах, актов ФКЦБ России и ФСФР России, а также внутренних документов самой организации. В отдельных случаях СРО осуществляет контроль и за деятельностью лиц, подавших заявление на вступление в организацию. В-четвертых, налагает санкции и применяет меры воздействия к своим членам, нарушающим требования законодательства.
Предусмотрена возможность применения мер пресечения, которые, в отличие от мер ответственности, направлены на приостановление противоправной деятельности участника фондового рынка. К таким мерам можно отнести направление нарушителю требования об устранении нарушения или исключение его из членов СРО. Саморегулируемые организации осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии с Федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Это взаимодействие происходит в нескольких плоскостях. С одной стороны, во избежание игнорирования СРО общественных интересов в угоду интересам корпоративным и предотвращения нарушения законодательства ФСФР России осуществляет контроль за деятельностью СРО. Как уже отмечалось, именно ФСФР России решает вопрос о выдаче разрешения на приобретение статуса СРО, а также об отзыве этого разрешения. СРО обязана согласовывать с ФСФР России все изменения и дополнения, вносимые в документы о создании, положения и правила саморегулируемой организации. С другой стороны, СРО совместно с ФСФР России проводит проверки своих членов. Отчеты о выявленных нарушениях незамедлительно направляются в ФСФР России. В Законе закреплена ранее не имевшаяся у СРО функция — организация проведения третейских разбирательств споров, возникающих между участниками саморегулируемой организации, а также споров с участием потребителей производимых участниками СРО товаров (работ, услуг) и иных лиц, в соответствии с законодательством о третейских судах. Согласно Федеральному закону «О третейских судах в Российской Федерации», третейский суд разрешает споры на основании исключительно нормативных правовых актов. В связи с этим встает вопрос о необходимости создания в рамках СРО третейских судов, которые не смогут использовать при разрешении спора такие свои внутренние локальные акты, не имеющие нормативного характера, как правила и стандарты. В литературе по этому поводу уже высказано мнение, что выполнение СРО функции третейского судьи не может рассматриваться как ее квалифицирующий признак. Несмотря на то что третейская функция является очень важной и полезной, создание третейских судов при СРО не влияет на специфику ни самой СРО, ни третейских процедур. Закон предоставил право СРО участвовать в формировании нормативной базы. Регулирующие органы направляют в СРО проекты нормативных правовых актов, подготовленных ими по вопросам осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности в соответствии с предметом саморегулирования ее участников. Регулирующие органы привлекают СРО к участию в подготовке проектов законодательных и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования. Следует отметить, что любое саморегулирование неразрывно связано с уровнем развития правовой культуры лиц, осуществляющих регулирование, и развитостью самого рынка. В наших условиях, когда идет активное становление фондового рынка, формируются правила игры на нем, следует осторожно относиться к чрезмерному наделению СРО административными функциями. Возможный перекос в сторону саморегулирования может привести к злоупотреблению со стороны СРО.
Основные претензии к бирже в результате деятельности СРО со стороны крупных инвестиционных институтов связаны с тем, что, с одной стороны, биржа неэффективно выполняет регулятивные функции, а с другой, пользуясь своим статусом, избегает прозрачности биржевых торгов. В этой связи в российских условиях правильным будет сохранение двухуровневой системы регулирования рынка ценных бумаг, когда осуществляется и полноценное государственное регулирование, и саморегулирование. Правовое положение СРО, их функции, задачи и полномочия не должны целиком и полностью совпадать с положением и компетенцией соответствующих государственных органов, в противном случае они превратятся в придаток государственных органов. Думается, что СРО должна наделяться особыми полномочиями посредством не простого закрепления таковых в нормативных актах, а волей ее членов. Только самим профессиональным участникам рынка ценных бумаг, образовавшим СРО, может принадлежать право на добровольных началах наделять ее какими-либо контрольными полномочиями в отношении их же самих. Именно такой подход позволит добиться максимального эффекта от деятельности саморегулируемых организаций на фондовом рынке России.
