НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НОТАРИУСА В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА N 335-ФЗ «ОБ ИНВЕСТИЦИОННОМ ТОВАРИЩЕСТВЕ» <*>
Е. А. ЧЕФРАНОВА
——————————— <*> Chefranova E. A. Some issues of the notary work in connection with adoption of Federal laws N 335-FZ «On in vestment partnership».
Чефранова Елена Александровна, проректор Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, заведующая кафедрой адвокатуры и нотариата, доктор юридических наук, профессор.
Принятие Федерального закона «Об инвестиционном товариществе», направленного на регулирование отношений по коллективному инвестированию, ставит перед отечественным нотариатом ряд новых задач, поскольку к компетенции нотариусов отнесено не только удостоверение договора инвестиционного товарищества, но и его дальнейшее сопровождение. Уже при внимательном прочтении Закона становится ясно, что его применение не будет простым. Предлагаемая вниманию читателей статья содержит попытку дать ответы на некоторые из вопросов, которые неминуемо встанут перед нотариальной практикой в процессе практического применения названного Закона.
Ключевые слова: договор инвестиционного товарищества, уполномоченный управляющий товарищ, доверенность на ведение общих дел товарищей, раскрытие информации.
The adoption of law «On investment partnership» aimed at regulating relations in collective investment puts a number of new tasks before the Russian notaries because the notary competence includes not only the certification of investment partnership agreement but further procedures with it. Even careful reading of the law makes it clear that its application will not be easy. The proposed article provides an attempt to answer some of the questions which the notarial practice will inevitably face in the process of practical application of the new law.
Key words: investment partnership agreement, authorized managing partner, warrant to conduct common affairs of partners, disclosure of affairs.
1 января 2012 г. вступил в действие Закон «Об инвестиционном товариществе», направленный на регулирование отношений по коллективному инвестированию. Согласно Закону отношения между соинвесторами (товарищами) строятся исключительно на основе договора, юридическое лицо при этом не создается. По мысли законодателя, конструкция инвестиционного товарищества призвана объединить преимущества хозяйственных товариществ и простого товарищества, исключив основные их недостатки и заняв некоторое промежуточное положение между простым товариществом как договорной формой организации лиц и товариществом на вере как объединением лиц на основе юридического лица. Нормы Закона об инвестиционном товариществе получили приоритет перед положениями ГК РФ, других федеральных законов. В Законе содержится специальная оговорка о том, что нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с инвестиционным товариществом, могут применяться лишь с учетом особенностей, установленных в Законе об инвестиционном товариществе. В соответствии с рассматриваемым Законом под договором понимается договор простого товарищества, заключенный для осуществления инвестиционной деятельности. В качестве таковой Закон об инвестиционном товариществе рассматривает деятельность по приобретению и (или) отчуждению не обращающихся на организованном рынке акций (долей), облигаций хозяйственных обществ, товариществ, финансовых инструментов срочных сделок, а также долей в складочном капитале хозяйственных партнерств (пп. 1 ст. 2 Закона об инвестиционном товариществе). Субъектами договора инвестиционного товарищества могут выступать как коммерческие организации, так и некоммерческие организации, осуществляющие предпринимательскую деятельность для достижения своих целей, а также индивидуальные предприниматели (ч. 3 ст. 3 Закона об инвестиционном товариществе). Рассматриваемый Закон допускает участие в договоре инвестиционного товарищества иностранных юридических лиц, а также иных объединений, не являющихся юридическими лицами, если их правовое положение согласно международным договорам и российскому законодательству допускает это участие (ч. 4 ст. 3 Закона об инвестиционном товариществе). Число участников договора инвестиционного товарищества может составлять от 2 до 50 лиц. При этом участники инвестиционного товарищества могут участвовать сразу в нескольких инвестиционных товариществах (ч. 5 ст. 3 Закона об инвестиционном товариществе). Договор инвестиционного товарищества — срочный договор. Срок его действия может определяться периодом времени или достижением определенной цели. В любом случае срок действия договора инвестиционного товарищества не может превышать 15 лет. Отсутствие указания в договоре на срок действия не влечет недействительность такого договора, в таком случае договор инвестиционного товарищества считается заключенным на 15 лет (ч. 1 ст. 13 Закона об инвестиционном товариществе). Кроме указания на стороны и срок действия, договор инвестиционного товарищества должен содержать следующие условия (ч. 1 ст. 11 Закона об инвестиционном товариществе): — размер и состав вкладов (в том числе совокупный размер вкладов); — сроки и порядок внесения вкладов в общее дело; — размер долей каждого из товарищей в общем имуществе товарищей и порядок изменения таких долей; — ответственность товарищей за нарушение обязанностей по внесению вкладов; — иные условия, необходимость включения которых установлена Законом об инвестиционном товариществе. Наряду с этим Закон допускает включение в договор об инвестиционном товариществе положений об ответственности за неисполнение его участниками принятых на себя обязательств (ч. 4 ст. 11 Закона об инвестиционном товариществе). Следует отметить, что в этом договоре могут быть определены даже критерии уменьшения судом пределов неустойки в зависимости от различных обстоятельств. Законом установлено обязательное нотариальное удостоверение договора инвестиционного товарищества. Правило об обязательном нотариальном удостоверении договоров инвестиционного товарищества с «депонированием» одного из экземпляров этого договора у нотариуса для целей ознакомления третьими лицами с его условиями должно заменить сложную и формализованную процедуру государственной регистрации юридического лица (что, к примеру, является необходимым условием создания товарищества на вере). В то же время эти правила должны сохранить определенные гарантии для кредиторов, которые смогут узнать основополагающие условия договора инвестиционного товарищества, способные повлиять на исполнение обязательства товарищами (соинвесторами). Количество экземпляров договора инвестиционного товарищества должно превышать на один количество товарищей по данному договору (ч. 1 ст. 8 Закона об инвестиционном товариществе). Один из экземпляров договора инвестиционного товарищества должен храниться у нотариуса по месту нахождения уполномоченного управляющего товарища. Также должны быть нотариально заверены все изменения, дополнения и приложения к договору инвестиционного товарищества (ч. 1 ст. 8 Закона об инвестиционном товариществе). Как исключение из общего правила изменение договора в судебном порядке по инициативе одного из товарищей не требует нотариального удостоверения в соответствии с п. 2 ст. 450 ГК РФ (ч. 2 ст. 17 Закона об инвестиционном товариществе). С принятием рассматриваемого Закона в нотариальной практике появляется новая сделка, за законность содержания которой нотариус ответственен. Наряду с самой сделкой Закон предусматривает действия нотариуса по «депонированию» договора инвестиционного товарищества, что также является новеллой. Нотариусу, удостоверившему первоначально договор инвестиционного товарищества, предстоит в дальнейшем осуществлять деятельность по дальнейшему сопровождению такого договора. Как видим, с введением в действие Закона об инвестиционном товариществе компетенция нотариуса расширилась. Наряду с удостоверением договора инвестиционного товарищества и доверенности на ведение общих дел, нотариусам предстоит осуществлять хранение документов и раскрытие информации об инвестиционном товариществе. Учитывая особенности правового регулирования отношений инвестиционного товарищества, закрепленные в Законе, при нотариальном удостоверении данной сделки необходимо: — проверить правоспособность участников договора, в особенности некоммерческих организаций (п. 3 ст. 3 Закона): не запрещено ли осуществление инвестиционной деятельности уставом организации; — исключить из договора любые положения, ограничивающие право участников договора участвовать в других договорах инвестиционного товарищества (п. 5 ст. 3); — проверить количество участников договора — не более 50 (п. 6 ст. 3); — проверить отражение в договоре порядка ведения общих дел товарищей, если присутствует несколько управляющих товарищей, либо назначения уполномоченного управляющего товарища (исключительно юридическое лицо) (п. 3, 5 ст. 4); — проверить отражение в договоре вопросов порядка и сроков предоставления уполномоченным управляющим товарищем участникам договора сведений, указанных в п. 4 ст. 4 Закона (в случае, если назначается уполномоченный управляющий товарищ) (п. 4 ст. 4); — если предусматривается вознаграждение управляющего товарища — проверить отражение в договоре условия о размере и порядке выплаты такого вознаграждения (данные условия являются существенными условиями договора в случае, если вообще предусматривается вознаграждение управляющего товарища; если вознаграждение не предусматривается, то данные условия, естественно, к числу существенных не относятся) (п. 1 ст. 5); — проверить отражение в договоре таких существенных условий договора, как размер вкладов товарищей, сроки и порядок внесения вкладов, размер долей каждого из товарищей, порядок изменения долей, ответственность товарищей за нарушение обязанностей по внесению вкладов, совокупный размер вкладов (п. 1 и 4 ст. 6; п. 1 ст. 11); — проверить наличие заключения независимого оценщика, совершенного в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, в случае внесения управляющим товарищем вклада не в денежной форме (п. 3 ст. 6); — проверить определение в договоре условий продажи участникам договора части доли в общем имуществе товарища, не исполнившего обязанность по последующему внесению части вклада в общее дело (если договором предусмотрено последовательное внесение вклада) (пп. 2 п. 5 ст. 6); — если предусматривается создание инвестиционного комитета — проверить отражение в договоре условий разграничения компетенций, порядка его созыва, формирования и проведения его собраний (п. 4 ст. 9) (данные условия являются существенными условиями договора при условии создания комитета); — проверить отражение в договоре таких существенных условий, как порядок и возмещение расходов управляющего товарища, обязанность его предоставлять регулярные отчеты, содержащие информацию об общей сумме расходов, произведенных по сделкам, не относящимся к совместной деятельности, но необходимых в интересах товарищества (если в договоре не предусмотрено, что такие расходы не возмещаются, то данные условия договора являются существенными) (п. 12 ст. 9); — проверить отражение в договоре таких существенных условий, как условия совместного ведения общих дел управляющими товарищами, порядок их взаимодействия, распределение полномочий между ними (если управляющих товарищей, на которых возложено ведение общих дел, несколько — это существенные условия договора); — проверить договор на ничтожность по п. 2 ст. 12, п. 2 ст. 13, п. 6 ст. 14, п. 2 ст. 15; — проверить отражение в договоре наличия срока его действия либо цели в качестве отменительного условия (п. 1 ст. 13). При нотариальном удостоверении сделки следует уточнять у участников договора и при необходимости давать соответствующие разъяснения по вопросам возможности закрепления в договоре: — прав и обязанностей участников дополнительно к указанным в ст. 4 Закона (п. 6 ст. 4); — случаев, когда товарищ, не являющийся управляющим товарищем, вправе обращаться в суд от имени всех товарищей (п. 7 ст. 4); — внесудебного порядка прекращения полномочий управляющего товарища на ведение общих дел (п. 15 ст. 9); — особых условий, регулирующих вопросы ответственности (п. 4 ст. 11); — преимущественного права на совершение сделки по полному или частичному приобретению прав и обязанностей по договору (п. 6 ст. 15). Согласно Закону не допускается нотариальное удостоверение договора у нескольких нотариусов, а также замена нотариуса, который хранит экземпляр договора инвестиционного товарищества (ч. 1 ст. 8 Закона об инвестиционном товариществе). Не допускается внесение изменений и дополнений в договор иным нотариусом. Доступ к договору инвестиционного товарищества не является публичным. Для третьих лиц он допускается лишь с письменного разрешения уполномоченного управляющего товарища (ч. 2 ст. 8 Закона об инвестиционном товариществе). Исключение составляют случаи, когда такой доступ осуществляется на основании федеральных законов. Кроме того, ряд условий этого договора не охраняется Федеральным законом от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне», и они должны быть открыты нотариусом третьим лицам без получения разрешения управляющего товарища. К таким условиям ч. 3 ст. 12 Закона об инвестиционном товариществе отнесены: — дата заключения договора; — номер договора; — наименование (индивидуальное обозначение) договора; — перечень управляющих товарищей инвестиционного товарищества. Указанная информация должна быть раскрыта с момента вступления в силу договора инвестиционного товарищества. Порядок и сроки раскрытия информации должны быть указаны в подзаконном акте, который на момент подготовки настоящей статьи еще не принят. Несмотря на то что положения Закона об инвестиционном товариществе еще только предстоит применять на практике, уже при ознакомлении с его положениями возникает ряд вопросов. В настоящей статье предпринята попытка дать ответы на некоторые из них. Так, не вполне ясно, каким образом может быть обеспечено требование ч. 1 ст. 8 Закона о том, что не допускается нотариальное удостоверение и хранение документов инвестиционного товарищества несколькими нотариусами. Как отмечалось, нотариальные действия, перечисленные в п. 1 ст. 8 Закона, осуществляются только нотариусом, ведущим дела инвестиционного товарищества, тогда как другие нотариусы не вправе совершать перечисленные в п. 1 ст. 8 Закона нотариальные действия. Информацию о нотариусе, ведущем дела инвестиционного товарищества, третьи лица могут получить у уполномоченного управляющего товарища. Поскольку первым документом, подлежащим нотариальному удостоверению при создании инвестиционного товарищества, всегда будет являться договор инвестиционного товарищества, то нотариусу следует отказать в удостоверении изменений и дополнений к такому договору, а также в удостоверении иных документов, если договор инвестиционного товарищества не был им первоначально удостоверен или же передан ему с архивом другого нотариуса и соответственно не находится у него на хранении. Из вышеизложенного вытекает также вопрос о том, каким нотариусом может быть засвидетельствована копия договора инвестиционного товарищества. Полномочен совершить такое действие любой нотариус или только тот, у которого хранятся документы инвестиционного товарищества? Кроме того, не является очевидным, у нотариуса или у уполномоченного управляющего товарища можно получить копию нотариально удостоверенного договора инвестиционного товарищества. Пункт 1 ст. 8 Закона устанавливает перечень нотариальных действий, которые могут совершаться только нотариусом, ведущим дела инвестиционного товарищества. Этот перечень сформулирован исчерпывающим образом. Поскольку свидетельствование копий договора в данный перечень не входит, постольку копию договора инвестиционного товарищества вправе засвидетельствовать любой нотариус. Копию нотариально удостоверенного договора можно получить только у уполномоченного управляющего товарища, ибо к компетенции нотариуса не относится решение вопроса о праве того или иного лица на получение соответствующей копии. Отсутствует ясность по вопросу о том, каким образом могут быть реализованы положения Закона об удостоверении, хранении или ознакомлении с документами инвестиционного товарищества в случае временного отсутствия нотариуса. Представляется, что в этом случае следует руководствоваться общими правилами о порядке замещения временно отсутствующего нотариуса. Положения п. 4 — 6 ст. 8 Закона не распространяются на случаи временного отсутствия нотариуса. В соответствии с п. 2 ст. 8 Закона доступ третьих лиц к нотариально удостоверенным и хранящимся у нотариуса документам осуществляется с письменного согласия уполномоченного управляющего товарища, осуществляющего ведение общих дел товарищей, за исключением случаев, если такой доступ осуществляется на основании федеральных законов. Письменное согласие на доступ к указанным документам может быть изменено или отозвано без письменного разрешения лица, получившего такой доступ, в течение срока, установленного соглашением между этим лицом и уполномоченным управляющим товарищем, только на основании решения суда. В этой связи встал вопрос: должен ли срок, на который уполномоченным управляющим товарищем выдается согласие третьим лицам на доступ к документам инвестиционного товарищества, быть указан в самостоятельном (отдельном) документе или такой срок может быть установлен в самом тексте согласия? Формальное прочтение п. 2 ст. 8 Закона позволяет сделать вывод о том, что в нем говорится не о сроке действия согласия, а о сроке отзыва такого согласия, разница при определенных обстоятельствах может иметь принципиальное значение (хотя, скорее всего, законодатель имел в виду именно срок действия согласия). Срок отзыва согласия, равно как и срок, на который согласие дается, как определено Законом, «устанавливается соглашением между лицом, получившим доступ, и уполномоченным управляющим товарищем». Следовательно, при установлении срока речь идет о двусторонней сделке. Непосредственно согласие на доступ к документам является односторонней сделкой. Таким образом, можно оформлять: — двустороннюю сделку (соглашение о предоставлении доступа к документам) между лицом, получившим доступ к документам, и уполномоченным управляющим товарищем с установлением срока отзыва доступа; — одностороннюю сделку (предоставление доступа к документам) и двустороннюю сделку (установление срока отзыва доступа). Срок действия согласия может быть установлен и односторонней сделкой. Поскольку доверенность на ведение общих дел товарищей подлежит нотариальному удостоверению (п. 1 ст. 8, п. 8 ст. 9 ФЗ), то остается неочевидным, должна ли в указанном случае оформляться единая доверенность от имени всех товарищей или должны оформляться отдельные доверенности от имени каждого из товарищей. В Законе (п. 1 ст. 8 и п. 8 ст. 9) слово «доверенность» употреблено в единственном числе. Возможность выдачи доверенности от нескольких лиц предусматривается п. 2.1 Методических рекомендаций по удостоверению доверенностей, утв. решением Правления ФНП (Протокол N 03/03 от 7 — 8 июля 2003 г.). Однако при оформлении такой доверенности следует руководствоваться также и положением п. 2 ст. 9 Закона, согласно которому возложение на одного управляющего товарища или нескольких управляющих товарищей обязанностей по ведению общих дел осуществляется по решению, принятому простым большинством голосов участников договора. То есть, во-первых, представителей тоже может быть несколько, и во-вторых, следует до оформления доверенности подтвердить волеизъявление простого большинства товарищей либо при их личном присутствии у нотариуса, либо документально. Зададимся вопросом: является ли ознакомление с документами инвестиционного товарищества, хранящимися у нотариуса (п. 2 ст. 8 ФЗ), нотариальным действием, учитывая тот факт, что процедура требует установления личности гражданина, проверки его полномочий? Перечень нотариальных действий дается в ст. 35 — 36 Основ законодательства о нотариате, и изменен, в том числе и дополнен, может быть исключительно на законодательном уровне. Ознакомление с документами инвестиционного товарищества не введено в состав нотариальных действий, следовательно, таковым не является. При ознакомлении с документами нотариус должен проверить наличие законных или договорных полномочий на доступ к документам, согласия на доступ к документам (когда оно необходимо), а также удостоверить личность обратившегося. Но ни проверка личности обратившегося к нотариусу, ни проверка его полномочий самостоятельными нотариальными действиями также не являются. Согласно ст. 35, 36 и 42 Основ законодательства о нотариате установление личности необходимо для совершения нотариального действия, но само по себе таковым не признается. Представляется, что по своему существу доступ третьих лиц к нотариально удостоверенным и хранящимся у нотариуса документам инвестиционного товарищества можно рассматривать как прямо не поименованное сегодня в законодательстве нотариальное действие. Во-первых, допуск к документам носит самостоятельный характер: за ознакомлением обращается любое третье лицо, которое не совершало предыдущие нотариальные действия (удостоверение документов и передача их на хранение). Во-вторых, при ознакомлении с документами на нотариуса возлагается весь комплекс прав и обязанностей как при совершении любого поименованного нотариального действия, начиная с проверки полномочий и личности лица, установления места совершения нотариального действия, завершая контролем за ознакомлением лица с документами товарищества. Однако в Федеральном законе «Об инвестиционном товариществе» прямо не указывается на то, что ознакомление является самостоятельным нотариальным действием. Кроме того, действующие на сегодняшний день НК РФ и Основы законодательства Российской Федерации о нотариате не позволяют тарифицировать данное действие, хотя тарификация исходя из трудоемкости данного действия и ответственности за его совершение для нотариуса представляется вполне логичной. Учитывая изложенное, имеет смысл обратить внимание на данное обстоятельство и отразить его соответствующим образом в проекте Федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности». Кто должен уведомить уполномоченного управляющего товарища о прекращении полномочий нотариуса и о передаче документов инвестиционного товарищества другому нотариусу (ч. 4 ст. 8 ФЗ)? Вопрос не урегулирован. Законом не определена обязанность нотариуса информировать уполномоченного управляющего о прекращении полномочий нотариуса и о передаче документов инвестиционного товарищества другому нотариусу. Однако определена ответственность уполномоченного управляющего перед третьими лицами за неисполнение своей обязанности по уведомлению третьих лиц, имеющих право доступа к нотариальным документам. Соответственно, отслеживание вопроса сохранения полномочий нотариуса, ведущего дела инвестиционного товарищества, — вопрос прямой заинтересованности уполномоченного товарища (но не обязанность). Коль скоро вопрос о передаче архива нотариуса находится в компетенции территориального органа юстиции и нотариальной палаты субъекта, то сведениями о том, кому будет передан архив нотариуса при прекращении его полномочий, в первую очередь будут обладать именно эти субъекты. Федеральный закон «Об инвестиционном товариществе» устанавливает жесткие сроки для уведомления управляющим товарищем третьих лиц, имеющих право доступа к документам такого товарищества. Представляется, что было бы логичным, чтобы информацию управляющий товарищ о том, какому нотариусу будут переданы документы инвестиционного товарищества, получил не позднее дня передачи этих документов иному нотариусу. Очевидно, что уведомить его об этом может только нотариальная палата. Несмотря на прямое отсутствие в Федеральном законе предписания нотариальной палате (иным органам и лицам) уведомлять управляющих товарищей, имеет смысл обсудить это в ФНП и дать соответствующие рекомендации нотариальным палатам субъектов. Каким образом и на основании каких документов нотариус может проверить исполнение уполномоченным управляющим товарищем предписаний положений ч. 4 — 6 ст. 8 рассматриваемого Закона (ч. 7 ст. 8 ФЗ)? Каковы действия нотариуса, если он приходит к выводу о ненадлежащем исполнении рассматриваемых положений уполномоченным управляющим товарищем и необходимости возмещения в связи с этим убытков? Пункт 4 ст. 8 Закона предписывает уполномоченному управляющему товарищу уведомить в письменной форме третьих лиц, получивших доступ к документам инвестиционного товарищества, о прекращении полномочий и (или) ликвидации должности нотариуса и о передаче этих документов другому нотариусу. Исполнение данной обязанности подтверждается доказательствами получения такими третьими лицами соответствующего уведомления (уведомление о вручении, копия телеграммы с уведомлением о вручении, личная подпись на копии уведомления и пр.). Исполнение данной обязанности может подтверждаться направлением (в случае его неполучения адресатом по каким-либо причинам) соответствующего уведомления по адресу третьего лица (по адресу регистрации либо по адресу для корреспонденции, указанному в согласии на доступ или иных документах инвестиционного товарищества). Очевидно, что в данном случае речь идет о подтверждении факта уведомления, а не об уведомлении в установленный срок. Пункт 5 ст. 8 Закона предписывает уполномоченному управляющему товарищу возместить убытки, причиненные нарушением п. 4 ст. 8 Закона. Проверить исполнение предписания данного пункта можно только при наличии информации о вступлении в законную силу соответствующего решения суда. Если у нотариуса имеется информация о таком решении, то уполномоченным управляющим товарищем представляются документы, подтверждающие исполнение решения суда. Однако не следует требовать от уполномоченного управляющего товарища подтверждений отсутствия подобного решения суда и вообще дела в производстве. Пункт 6 ст. 8 Закона предписывает уполномоченному управляющему товарищу в случае передачи дел другому нотариусу выдать письменное согласие на доступ к документам третьим лицам (формулировка «которым такое письменное согласие было выдано прежним нотариусом» непонятна). Исполнение данной обязанности может подтверждаться соответствующим согласием на доступ к документам. В случае если нотариус приходит к выводу о неисполнении уполномоченным управляющим своих обязанностей, он не должен удостоверять любые изменения в договор (и другие документы, указанные в п. 1 ст. 8 Закона) до исполнения этих обязанностей. Вопрос о возмещении убытков третьим лицам нотариусом рассматриваться не может, так как правом на обращение в суд наделяются лица, чьи права нарушены. То есть в данном случае правом (но не обязанностью) на обращение в суд обладают третьи лица, в отношении которых нарушены п. 4 — 6 ст. 8 Закона. Исключает ли положение ч. 8 ст. 9 рассматриваемого Закона возможность включения в доверенность на ведение общих дел товарищей иных сведений, помимо указанных в данной норме? Нет, не исключает. Сведения, указанные в п. 8 ст. 9 Закона, — обязательные реквизиты доверенности. Однако, например, это не исключает требования п. 4.3 Методических рекомендаций по удостоверению доверенностей, согласно которому доверенность должна содержать полномочия, передаваемые представителю. Могут ли нотариусы знакомить третьих лиц с документами инвестиционного товарищества до установления федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, порядка раскрытия информации об инвестиционном товариществе (ч. 3 ст. 12)? Нотариусы обязаны предоставить доступ к документам третьим лицам, которым уполномоченным управляющим товарищем выдано согласие на доступ к нотариальным документам. Либо обязаны предоставить доступ неограниченному кругу лиц, если имеется соответствующее решение участников инвестиционного товарищества. Кроме того, нотариусы обязаны предоставить доступ к документам лицам, которые имеют право на доступ к такой информации в силу закона (например, правоохранительные органы). Пункт 3 ст. 12 Закона говорит лишь о том, что Правительством РФ утверждается порядок раскрытия информации, касающийся неограниченного круга лиц. До утверждения соответствующего акта нотариус не раскрывает информацию об инвестиционном товариществе неограниченному кругу лиц.
——————————————————————
Интервью: Течет река Волга (интервью с Волжским межрегиональным природоохранным прокурором В. А. Солдатовой) («Прокурор», 2012, N 2)
ТЕЧЕТ РЕКА ВОЛГА
ИНТЕРВЬЮ С ВОЛЖСКИМ МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫМ ПРИРОДООХРАННЫМ ПРОКУРОРОМ В. А. СОЛДАТОВОЙ
М. Б. ЕДРЫШЕВА
Едрышева М. Б., старший помощник Волжского межрегионального природоохранного прокурора.
Первая в России специализированная природоохранная прокуратура была создана 27 апреля 1990 г. с дислокацией в г. Калинине (сейчас г. Тверь). Она была призвана осуществлять прокурорский надзор за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды и экологических прав граждан в бассейне реки Волги. В настоящее время Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре подчинены 16 межрайонных природоохранных прокуратур (Осташковская, Тверская, Череповецкая, Ярославская, Костромская, Ивановская, Рязанская, Чебоксарская, Казанская, Самарская, Саратовская, Нижегородская, Ульяновская, Волгоградская, Астраханская и Марийская). С октября 2001 г. ее возглавляет В. А. Солдатова.
— Вера Анатольевна, Вы возглавляете Волжскую межрегиональную природоохранную прокуратуру — единственный специализированный орган прокурорского надзора в сфере охраны окружающей среды, организованный по так называемому бассейновому принципу. В чем особенность вашей прокуратуры? — Создание прокуратуры по бассейновому принципу — диктуемый временем качественно новый подход к организации прокурорского надзора. Это обусловлено важным социально-экономическим и экологическим значением Волжского бассейна, его высокой антропогенной нагрузкой, в связи с чем Поволжье является экологически неблагополучным регионом. При этом Волжский бассейн — единая, неделимая экосистема. Нельзя добиться улучшения экологической ситуации, например, в средней или нижней части бассейна реки, не обеспечивая такой же политики ее оздоровления на всем протяжении Волги. В этом и заключается уникальность Волжской прокуратуры. Мы обеспечиваем комплексный экосистемный подход, осуществляя прокурорский надзор. При этом вникаем в суть экологических проблем Волги, имеем целостную картину состояния законности по охране природы в регионе. Целенаправленно и последовательно выявляем, пресекаем и предупреждаем экологические правонару шения. Мы постоянно понуждаем органы власти, местного самоуправления, хозяйствующие субъекты Поволжья решать экологические проблемы, многие из которых десятилетиями были вне поля их зрения и стали решаться лишь в результате принимаемых прокуратурой мер. Волжская прокуратура предметно занимается вопросами загрязнения великой русской реки неочищенными сточными водами. Требуют постоянного внимания прокуратуры незаконный забор воды из подземных источников; подача населению некачественной питьевой воды; загрязнение и захламление Волги и ее притоков затопленными плавсредствами; захоронение и утилизация биологических отходов, в том числе содержащих споры опасного инфекционного заболевания — сибирской язвы; медицинские и иные виды промышленных и бытовых отходов; незаконный захват земли и незаконное строительство, загрязнение воздуха и многое другое.
— Какие приоритеты можно здесь выделить? — Важнейшей и даже стратегической составляющей экологической безопасности региона считаю сохранение и рациональное использование водных ресурсов, что и определит один из главных надзорных приоритетов Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры. По данным органов здравоохранения, до 30% заболеваний населения, проживающего в пределах Волжского бассейна, связано с загрязнением питьевой воды, длительное употребление которой вызывает поражение почек, печени, кожи, нервной системы и других органов, увеличивает степень риска воздействия на организм человека канцерогенных и мутагенных факторов. Как показали прокурорские проверки, основной причиной загрязнения источников питьевого водоснабжения является сброс в водоемы без какой-либо очистки или недостаточно очищенных хозяйственно-бытовых и промышленных стоков. Это объясняется тем, что многие предприятия не имеют необходимого комплекса очистных сооружений. Оборудование же имеющихся очистных сооружений морально и физически устарело и не соответствует по своей мощности объему сбрасываемых стоков. На качество подаваемой воды влияет и состояние подземных источников, нарушение регламентов хозяйственной деятельности на водозаборах и нарушение режима их эксплуатации. Допускается незаконный забор подземной воды из артезианских скважин. Это приводит к истощению подземных вод, ухудшению их качества, ставит под угрозу санитарно-эпидемиологическое благополучие населения. Только за последнее время прокурорскими проверками в этой сфере выявлено более 10 тысяч нарушений, опротестовано 649 незаконных правовых актов. По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 817 лиц. К дисциплинарной ответственности привлечено 1030 должностных лиц. Принятые нами меры дают обнадеживающие результаты. Начато строительство очистных сооружений в городе Вольске Саратовской области, где в Волгу без очистки сбрасывается до 90% городских стоков. Мы используем гражданско-правовые меры, направили информацию губернатору. Данный вопрос с участием прокурора был рассмотрен на заседании Правительства области. В областную экологическую программу внесены существенные изменения. Объем финансирования строительства очистных сооружений в Вольске значительно увеличен. Уже выделено и освоено свыше 311 млн. рублей. Наша прокуратура сформировала практику пресечения в гражданско-правовом порядке незаконного сброса загрязненных сточных вод. Следим мы и за законностью водопользования. В суды направлено 1755 исков и заявлений. Абсолютное большинство из них удовлетворено. В 11 субъектах Российской Федерации ко всем предприятиям, сбрасывающим сточные воды без очистки, Волжская прокуратура предъявила иски. Так, в Астраханской области предъявлено 3 иска к «Астрводоканалу» об обеспечении нормативной очистки сточных вод, сбрасываемых в Волгу и реку Прямая Болда с Южных, Северных и Правобережных очистных сооружений. Уже приняты меры по капитальному ремонту Южных и Северных очистных сооружений. Лабораторные исследования показали, что качество сточных вод, сбрасываемых с этих очистных сооружений, соответствует нормативам. В Самарской области во исполнение решений судов по искам природоохранного прокурора прекратили сброс неочищенных сточных вод ООО «Самарский резервуарный завод», ЗАО «Самарская кабельная компания», ОАО «Жигулевский радиозавод». «Самараводоканал» реконструировал очистные сооружения с целью доведения качества сбрасываемых вод до нормативов (ежегодный сброс в Волгу загрязненных сточных вод предприятием составляет 265 млн. куб. м в год). В этой же области во исполнение судебного решения по иску прокуратуры Куйбышевским НПЗ разработана технология биологической и механической очистки стоков, что позволит прекратить сброс в Волгу более 6,5 млн. куб. м стоков, загрязненных нефтепродуктами, фенолом и другими ядовитыми веществами. В Республике Татарстан во исполнение решений судов по искам природоохранной прокуратуры проведены капитальный ремонт или реконструкция очистных сооружений ОАО «Тетюши-Водоканал», ОАО «Алексеевскводоканал», ООО «Водоканалсервис» г. Агрыз, ОАО «Камско-Устьинские коммунальные сети», ОАО «Шугуровское МПП», филиалом ОАО «Водоканалсервис» — «Зеленодольск-Водоканал», ЗАО «Водозабор «Мирный», ООО «Агрофирма «Ялтау».
— Использовались ли в борьбе с такими нарушениями меры уголовно — правового воздействия? — Да, такие меры применялись там, где допущено преступное разгильдяйство. Помнится, после принятия в 1996 г. нового Уголовного кодекса на коллегии Волжской прокуратуры выступала Т. В. Злотникова, тогдашний председатель Комитета по экологии Государственной Думы Российской Федерации. Она высказала опасение, что новые статьи закона, предусматривающие ответственность за загрязнение окружающей среды, будут «мертворожденными». Такие опасения не подтвердились. Работники прокуратуры создали стабильную следственную практику, которую в настоящий момент используют следственные органы. Кроме того, Волжская прокуратура ведет серьезную уголовно-правовую борьбу с теми, кто подает населению некачественную питьевую воду, применяя ст. 238 УК РФ. В суды направлено 30 дел. К уголовной ответственности привлечены директора и руководители иного ранга, главы сельских администраций, руководители сельскохозяйственных и иных предприятий. Так, гендиректор и начальник цеха ООО «Тверьводоканал» за подачу населению опасной для здоровья питьевой воды, сокрытие информации об этом были привлечены к уголовной ответственности. К администрации города Твери и «Водоканалу» был предъявлен иск, удовлетворенный судом. В результате принятых прокуратурой мер «Водоканалом» и администрацией г. Твери построены локальные станции очистки воды, что позволило улучшить ее качество. Проводится работа по капитальному ремонту и модернизации существующих и строительству новых сетей водоснабжения. Вывезено и захоронено на предприятии «Радон» свыше 100 тонн радиоактивных отходов.
— Кроме хозяйственной деятельности, какие еще факторы влияют на состояние водных объектов? — На протяжении ряда лет Волжской прокуратурой проводится системная работа, направленная на предотвращение загрязнения Волги и ее притоков затонувшими плавсредствами, которые являются постоянным источником загрязнения воды нефтепродуктами, продуктами коррозии металлов и другими вредными веществами, способствуют сокращению нерестилищ. Первые прокурорские проверки показали, что практически никакой работы по устранению данного источника загрязнения в регионе не проводилось. Судовладельцы не поднимали и не утилизировали затонувшие объекты. Контролирующие органы не располагали полной и достоверной информацией о количестве, местонахождении и принадлежности судов, проверок не проводили, мер к нарушителям не принимали. Должное внимание к данным вопросам со стороны органов власти и местного самоуправления отсутствовало. По фактам нарушения закона, бездействия должностных лиц были приняты меры прокурорского реагирования, установлен постоянный контроль, что способствовало укреплению законности в этой сфере. Во всех субъектах Федерации Волжского бассейна по требованию прокуратуры налажен учет брошенных судов. Ведется работа по их выявлению, подъему, ремонту и утилизации. В настоящее время поднято, утилизировано или отремонтировано 1643 судна. Хорошие показатели у природоохранной прокуратуры Самарской области: из 76 затопленных судов 69 уже поднято. В Чувашской Республике по иску природоохранного прокурора поднят затонувший в Чебоксарском водохранилище на глубине 16 метров толкач-буксир «Рейдовый-17», на борту которого находилось 4 тонны дизельного топлива, что создавало угрозу снабжения некачественной питьевой водой населения г. Чебоксары. В Ярославской области затонул теплоход, принадлежащий ОАО «Мостотрест», в баках которого содержалось 3,5 тонны дизельного топлива. По представлению природоохранного прокурора были незамедлительно организованы водолазные работы по обследованию судна. За четыре дня оно было поднято и отбуксировано в док.
— С какими трудностями сталкиваетесь в своей работе? — В настоящее время затопленными остаются 530 плавсредств. Проблема заключается в том, что 96% из них являются бесхозными. Это сильно усложняет подъем таких судов. Выход — региональные целевые программы. Их мы сейчас инициируем. К примеру, в Республике Татарстан 134 брошенных судна. Почти все — бесхозные. Волжская прокуратура совместно с Кабинетом министров Республики Татарстан провела расширенное межведомственное совещание с участием органов власти, местного самоуправления, контролирующих и иных заинтересованных органов, с выработкой соответствующих мер. Исполнение решения было взято природоохранной прокуратурой на контроль. Результатом явились разработка и утверждение республиканской целевой программы «Очистка акваторий Куйбышевского и Нижнекамского водохранилищ от затонувших плавсредств». В порядке контроля ход выполнения решения был вновь обсужден на аналогичном межведомственном совещании. В результате в данном субъекте Федерации 33 судна уже поднято.
— Острой проблемой для всей России является сбор и утилизация отходов, в том числе биологических. Как природоохранная прокуратура помогает решать эти вопросы? — Прокурорские проверки показали, что и здесь, несмотря на крайне неудовлетворительное положение, данным вопросом на протяжении десятков лет ни органы власти субъектов Федерации Поволжья, ни местного самоуправления, ни контроля практически не занимались. Отсутствовала полная и достоверная информация о сибиреязвенных скотомогильниках, проверки не проводились, меры к устранению нарушений и привлечению виновных не принимались. Нами использовался весь спектр мер прокурорского реагирования, в том числе привлечение виновных к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, предъявление в суды исков.
— И какие результаты этой работы? — Только последний пример. По информации природоохранного прокурора о состоянии законности в сфере утилизации биологических отходов на территории Республики Марий Эл, Постановлением Правительства Республики утверждена Республиканская целевая программа «О мерах по обеспечению безопасности сибиреязвенных скотомогильников на территории Республики Марий Эл на 2012 — 2016 годы». Аналогичные меры приняты во всех субъектах Российской Федерации. Всего за последние годы в Волжском бассейне в соответствии с действующим законодательством приведено в порядок 1213 сибиреязвенных и 966 простых скотомогильников. В г. Дзержинске Нижегородской области рядом с детской игровой площадкой находился сибиреязвенный скотомогильник, асфальтовое покрытие которого было разрушено, ограждение отсутствовало. По настоянию природоохранного прокурора администрацией г. Дзержинска скотомогильник забетонирован, его территория ограждена железобетонным забором. Особую обеспокоенность вызывает наличие сибиреязвенных скотомогильников в водоохранных зонах. По требованию прокуратуры проведены работы по обустройству 12 из 14 таких захоронений в Нижегородской, Ивановской, Тверской областях, Республике Марий Эл, по двум — разработаны проекты, которые проходят градостроительную экспертизу. В Тверской области в результате принятых прокуратурой мер обустроен сибиреязвенный скотомогильник, находящийся в 20 метрах от уреза воды Иваньковского водохранилища. Данное захоронение забетонировано и огорожено бетонными плитами. Возведение железобетонного саркофага исключило возможность попадания спор опасной болезни в водный объект, являющийся источником питьевого водоснабжения г. Москвы. В настоящее время для уничтожения трупов павших животных органами власти в большинстве регионов Поволжья приобретаются специализированные печи, что позволяет и сэкономить бюджетные средства, выделяемые на обустройство скотомогильников, и предотвратить правонарушения. Не менее острой в Волжском бассейне является проблема сбора и утилизации отходов производства и потребления. Нарушение порядка обращения с отходами, как правило, влечет комплексное загрязнение окружающей среды — почвы, атмосферного воздуха, а также водных объектов, являющихся источником питьевого водоснабжения, создает угрозу безопасности окружающей среды и здоровью населения. К нарушителям применяются меры прокурорского реагирования, предъявляются иски, возбуждаются уголовные дела. Получила широкое распространение наработанная Волжской прокуратурой и поддержанная Верховным Судом Российской Федерации практика предъявления в суды общей юрисдикции исков к органам местного самоуправления в целях ликвидации несанкционированных мест размещения отходов. Например, в Самарской области судами удовлетворено 50 исков природоохранной прокуратуры к администрациям сельских поселений. В одном только сельском поселении Старый Маклауш Клявлинского района на площадках было накоплено более 5 тысяч кубометров отходов. Острейшей проблемой является также эксплуатация полигонов твердых бытовых отходов (ТБО) областных центров Поволжья. Многие из них исчерпали свои ресурсы, на них систематически происходит самовозгорание отходов, в результате чего наносится вред окружающей среде и здоровью граждан. Вместе с тем быстро решить данную проблему и сразу прекратить эксплуатацию полигона ТБО не представляется возможным, так как складировать образующиеся отходы в областных центрах больше некуда, а рекультивация старых свалок и строительство новых полигонов потребуют много времени, сил, а также больших капиталовложений, из-за чего решать эти вопросы самостоятельно порой никто не спешит. Мы предъявляем иски и привлекаем виновных к уголовной ответственности. В Нижегородской области создан прецедент привлечения виновного к уголовной ответственности по ч. 2 ст. 247 УК РФ за нарушение правил захоронения опасных отходов на полигоне ТБО. К уголовной ответственности был привлечен начальник полигона ТБО «Игумново» г. Дзержинска. Также прокуратура предъявила иск о прекращении эксплуатации данного региона и восстановлении нарушенных земель, который суд удовлетворил. В настоящее время приняты меры по соблюдению технологии захоронения отходов на полигоне. Разработана проектно-сметная документация и начато строительство нового модернизированного полигона «Новоигумново», предназначенного для размещения отходов, вывозимых из городов Н. Новгорода, Дзержинска, Володарского и Балахнинского районов. Ведутся монтажно-строительные работы первой карты полигона площадью 5 га, на что уже затрачено 130 млн. рублей.
— Выявлялись ли в ходе проверок преступные факты в сфере обращения отходов? — В случае выявления уголовно наказуемых фактов нарушения правил обращения экологически опасных веществ и отходов материалы по ним направляются в следственные органы. Так, природоохранной прокуратурой совместно с органами ФСБ проведена проверка по факту несанкционированного размещения опасных токсичных отходов на территории грузового порта ООО «Спецсплав-НН» в г. Дзержинске Нижегородской области. По ее результатам было установлено, что заместитель директора порта Волков незаконно захоронил на территории предприятия в водоохраной зоне р. Оки десятки тонн просроченных и запрещенных к применению пестицидов, относящихся к химическим отходам 1 и 2 класса опасности. Часть экологически опасных отходов Волков закопал в специальном котловане глубиной около 2,5 м, часть — замаскировал, присыпав шлакообразным материалом. В результате загрязнению подверглись земли, грунтовые воды с превышением допустимых концентраций высокотоксичных и ядовитых веществ до 189 раз. Создалась угроза здоровью граждан. По требованию прокуратуры из мест несанкционированного захоронения было изъято 682 тонны грунта с опасными отходами, которые размещены в специально оборудованных складах. Материалы данной проверки послужили основанием для возбуждения следственными органами уголовного дела, которое расследовано и направлено прокурором в суд. В июне 2011 г. приговором суда Волков признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 247 УК РФ, и осужден к штрафу в размере 270 тыс. рублей. В Саратовской области по направленному природоохранным прокурором уголовному делу осужден по ч. 2 ст. 247 УК РФ гражданин Селиванов. По его вине произошел разлив на землю азотной кислоты, концентрация которой в почве была превышена в 1510 раз. В Самарской области признаны виновными в совершении преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 247 УК РФ, и осуждены Коротаев, Петренко, Шаповалов и Салимжанов, допустившие нарушение правил обращения с люминесцентными лампами и ртутьсодержащими приборами, относящимися к 1 классу опасности. В результате окружающей среде причинен ущерб в размере 44 млн. рублей. Нарушения в данной сфере нередко сопряжены с коррупцией. К примеру, в Ульяновской области по направленному природоохранным прокурором в суд уголовному делу осужден по ч. 1 ст. 292 УК РФ за совершение 41 эпизода служебного подлога главный врач Ульяновского отделения Куйбышевского филиала Федерального центра гигиены и эпидемиологии по железнодорожному транспорту Романов, который вносил ложные сведения о соответствии санитарно-эпидемиологическим нормам лома черных металлов, транспортируемого железнодорожным транспортом.
— Какие еще трудности возникают в Вашей работе? — Из-за отсутствия методических рекомендаций и надзорной практики приходилось постоянно идти непроторенным путем, шаг за шагом создавать новую правоприменительную общенадзорную, исковую, судебно-следственную практику, на основе которой разрабатывать методики проведения проверок, расследования уголовных дел. Следует особо подчеркнуть, что нанести вред окружающей среде нетрудно. А вот решить экологические проблемы, устранить нарушения закона одним махом не получится. Для этого порой требуются и годы, и большие усилия, и огромные финансовые затраты. Именно поэтому прокуратурой проводится целенаправленная, последовательная и кропотливая работа по выявлению и пресечению нарушений природоохранного законодательства. Практика работы Волжской прокуратуры показывает, что лишь консолидация усилий всех заинтересованных ведомств способна решать серьезнейшие экологические проблемы, изменить ситуацию к лучшему. Мы инициируем и проводим в субъектах Российской Федерации Волжского бассейна расширенные межведомственные совещания с участием территориальных прокуратур, органов власти, местного самоуправления, контролирующих, правоохранительных органов, хозяйствующих субъектов, общественных организаций, на которых вырабатываем конкретные меры по усилению борьбы с экологическими правонарушениями и преступлениями, активизации деятельности по обеспечению экологической безопасности. Реализацию таких мероприятий держим на контроле. Результатом таких совещаний являются разработка и принятие органами власти и местного самоуправления соответствующих правовых актов, региональных и муниципальных программ, в рамках которых осуществляются строительство, ремонт и модернизация очистных сооружений, объектов водоснабжения, строительство полигонов ТБО и т. д. Так, по нашим предложениям приняты региональные программы, на реализацию которых из бюджета Самарской области запланировано выделить 2 млрд. рублей, в Ярославской области — 6,5 млрд. рублей, в Саратовской области — более 6,5 млрд. рублей, в Республике Татарстан — свыше 52 млрд. рублей и др. Мы тесно и плодотворно сотрудничаем и с видными экологами, научными деятелями, экологической общественностью. Принимаем активное участие в работе всероссийских экологических форумов, научно-практических конференций, семинаров, взаимодействуем с профильными комитетами Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. И еще об одной стороне нашей деятельности. Прокуратурой накоплен такой опыт работы, что, по существу, она стала межрегиональным методическим центром. Материалы прокуратуры распространяются Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации среди ее слушателей. Работники прокуратуры систематически выступают перед ними с лекциями, докладами, методиками проведения проверок, участвуют в проведении семинарских занятий и круглых столов. В связи с обращениями прокуроров областей и республик методические рекомендации, копии протестов, представлений, исковых заявлений, обвинительных заключений были направлены более чем в 50 прокуратур субъектов Федерации. В Волжской прокуратуре прошли стажировку свыше 20 прокуроров из регионов России. Из обобщений, обзоров, информационных писем Генеральной прокуратуры РФ мы видим, что наработанная Волжской прокуратурой практика успешно используется нашими коллегами. В октябре 2011 г. после ознакомления сотрудников Генеральной прокуратуры Украины с организацией работы и материалами деятельности Волжской прокуратуры по такому же бассейновому принципу в Украине создана Днепровская экологическая прокуратура. Таким образом, опыт работы Волжской прокуратуры подтвердил неоднократно высказываемое Академией Генеральной прокуратуры РФ мнение о необходимости создания аналогичных прокуратур, осуществляющих надзор за исполнением природоохранного законодательства на территории бассейнов других крупных водных артерий и водоемов страны. По нашему глубокому убеждению, будущее — за ними.
——————————————————————
Интервью: «Стабильность работы транспорта — наша основная задача» (интервью с начальником управления по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере Генеральной прокуратуры Российской Федерации Е. А. Глебовой) («Прокурор», 2012, N 2)
«СТАБИЛЬНОСТЬ РАБОТЫ ТРАНСПОРТА — НАША ОСНОВНАЯ ЗАДАЧА»
ИНТЕРВЬЮ С НАЧАЛЬНИКОМ УПРАВЛЕНИЯ ПО НАДЗОРУ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ НА ТРАНСПОРТЕ И В ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЕ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Е. А. ГЛЕБОВОЙ
Внимание Генеральной прокуратуры Российской Федерации и транспортных прокуроров сконцентрировано на проведении надзорных мероприятий в сфере обеспечения безопасности полетов и эксплуатации водного транспорта. О проблемах, которые волнуют сегодня общество, и о мерах, принимаемых транспортными прокурорами для защиты прав граждан, в интервью журналу «Прокурор» рассказала начальник управления по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере Генеральной прокуратуры Российской Федерации Е. А. Глебова.
— Елена Алексеевна, к сожалению, недавно произошла очередная авиакатастрофа с большим числом погибших. Каждый раз после таких трагедий проводятся проверки, делаются выводы, но чрезвычайных ситуаций в небе меньше не становится. Генеральная прокуратура России анализировала, в чем их основные причины? — Безусловно, мы проводим анализ и пытаемся с помощью мер прокурорского реагирования исправить ситуацию. Вынуждена констатировать, что в прошлом году количество нарушений в сфере обеспечения безопасности на воздушном транспорте значительно превысило показатели 2010 г. Об этом свидетельствует рост числа авиационных происшествий (с 24 в 2010 г. до 34 в 2011 г.). Все помнят, как в январе 2011 г. произошло возгорание воздушного судна Ту-154Б ООО «Авиакомпания «Когалым Авиа» в аэропорту Сургут, из-за которого погибли 3 человека. В июне 2011 г. в Петрозаводске произошла авиакатастрофа самолета Ту-134а-3 ЗАО «Авиационная компания «РусЭйр», в результате которой погибли 40 человек. В сентябре 2011 г. в аэропорту «Туношна» (г. Ярославль) произошла катастрофа самолета Як-42, погибла целая хоккейная команда. Сейчас разбился ATR-72, в связи с чем транспортные прокуроры проверяют исполнение законодательства о безопасности полетов ОАО «Авиакомпания ЮТэйр» и службами аэропорта «Рощино» (г. Тюмень). Конечно, после таких трагедий транспортные прокуроры, что называется, с особым пристрастием проводят масштабные проверки исполнения законодательства о транспортной безопасности, безопасности движения и эксплуатации воздушного и водного транспорта, соблюдения прав пассажиров. В 2011 г. нами было выявлено более 144 тысяч нарушений закона, что на 20 тысяч нарушений больше, чем в 2010 г. На основании актов прокурорского реагирования к предусмотренной законом ответственности привлечено почти 22 тысячи физических и юридических лиц (в 2010 г. — 17,6 тысячи человек). Хочу особо отметить повышение активности наших граждан, пассажиров, которые с каждым годом все чаще обращаются в транспортные прокуратуры за защитой своих прав. Ведь каждое обращение гражданина, юридического лица — это сигнал для прокурора к принятию необходимых мер к исправлению ситуации.
— Все-таки что подводит чаще — техника или люди? — Среди причин авиакатастроф на первом месте сегодня (около 80%) — ошибочные действия авиационного персонала при организации и выполнении полетов. В этой связи транспортные прокуроры провели проверки образовательных учреждений гражданской авиации и учебных центров. Ее результаты показали, что существовавшая система присвоения квалификации авиационному персоналу и допуска его к деятельности не отвечала требованиям воздушного законодательства Российской Федерации и международных стандартов. К полетам допускались лица, не имеющие необходимой летной практики. Авиационные учебные заведения, осуществляющие подготовку пилотов, до сих пор не обладают необходимым кадровым и материально-техническим потенциалом. Повсеместно в учебных заведениях не хватает преподавателей, не имеется достаточного количества самолетов и тренажеров. Значительная часть учебного авиапарка находится в неисправном состоянии. Например, в Санкт-Петербургском государственном университете гражданской авиации и Ульяновском высшем авиационном училище гражданской авиации штат специалистов по практической летной подготовке во время проверки был укомплектован лишь на 62%. Это обусловлено как нехваткой квалифицированных кадров, так и низким уровнем заработных плат преподавательского состава. В Бугурусланском летном училище гражданской авиации на момент проверки из 94 учебно-тренировочных самолетов исправны были только 4. В Московском государственном техническом университете гражданской авиации 5 из 9 учебно-тренировочных самолетов находились в неисправном состоянии и подлежали списанию. Такое же положение дел сложилось и с летными тренажерами, находящимися на балансе учебных заведений. По результатам проверки и рассмотрения актов реагирования виновные лица привлечены к ответственности, разработаны и выполняются планы мероприятий по устранению нарушений закона.
— Может, в законодательном плане тоже что-то следует менять, если складывается такая невеселая картина? — Безусловно, ведь большая часть действующих федеральных авиационных правил не отвечает современным условиям и создает предпосылки для коррупционных проявлений. В то же время авиационными властями не обеспечивается реализация функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, что негативным образом сказывается на безопасности полетов. Не исполняются требования норм международного права — Конвенции о международной гражданской авиации и стандартов Международной организации гражданской авиации. Нормы ряда федеральных авиационных правил в сфере сертификации до сих пор предоставляют должностным лицам Росавиации и ее территориальных управлений возможность привлекать по своему усмотрению различные организации (так называемые центры по сертификации) для проведения оценки соответствия объектов гражданской авиации установленным требованиям. В результате органы власти фактически делегируют таким центрам государственные функции по проведению сертификационных проверок. При этом центры по сертификации зачастую не имеют необходимых ресурсов для проведения испытаний. Требования к названным привлекаемым организациям до настоящего времени не приняты. Например, одним из таких центров по сертификации на протяжении ряда лет выдавались заключения о соответствии установленным требованиям воздушных судов, списанных на металлолом, без наличия необходимого оборудования, с эксплуатационными документами, содержащими серьезные ошибки и отклонения от документации изготовителя. Это привело к авиакатастрофам со значительными человеческими жертвами. Только после вмешательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации указанный центр по сертификации перестал осуществлять свою деятельность. Следует также отметить, что нормы международного права, в частности Конвенции о международной гражданской авиации, возлагают ответственность за обеспечение поддержания надлежащего состояния летной годности воздушных судов именно на авиационные власти государства. В связи с непростой ситуацией, сложившейся в гражданской авиации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации была запланирована и в настоящее время завершается проверка исполнения законодательства о безопасности полетов, по результатам которой будут приняты необходимые меры реагирования.
— Вы упомянули про сложности в сфере обеспечения безопасности полетов. Например, в результате прокурорской проверки, проведенной в связи с катастрофой вертолета Ми-8 на Урале в 2011 г., было установлено, что авиакомпания эксплуатировала воздушное судно с контрафактными навигационными приборами. Использование контрафакта типично для российских перевозчиков? — Проблемы, связанные с установкой неаутентичных агрегатов на воздушные суда, в последние годы стали не редкостью. Факторы, которые привели к авиапроисшествиям (в 20% случаев это отказы авиационной техники), в том числе обусловлены контрафактностью деталей. Причины этих проблем многогранны. Это нежелание компаний расходовать серьезные средства на качественное обслуживание авиационной техники, нехватка необходимых деталей на воздушные суда, их большой срок службы, а также недостатки нормативного правового регулирования и ненадлежащий государственный контроль. Как я уже отметила, большая часть действующих федеральных авиационных правил не отвечает современным условиям. В настоящее время в них отсутствует обязательная оценка аутентичности комплектующих изделий. Вместе с тем это один из основных механизмов определения степени соответствия экземпляра воздушного судна требованиям летной годности. Поэтому прокуроры на этом направлении ведут комплексную работу. Прежде всего это проверки самих эксплуатантов и организаций, осуществляющих техническое обслуживание воздушных судов, проверки контролирующих органов.
— А как прокурор может проверить, контрафактная деталь или нет? Ведь для этого он должен быть сам специалистом в авиации? — Проводятся анализ и оценка достоверности сведений в документах на комплектующие изделия, запрашиваются заводы-изготовители, ремонтные предприятия. Полученные данные сопоставляются. По результатам выявляются факты фальсификации технических паспортов, необоснованного продления ресурсов и другие нарушения закона. Транспортные прокуроры также на постоянной основе взаимодействуют с институтами, которые занимаются исследованиями узлов и агрегатов воздушных судов на предмет их аутентичности.
— В ноябре прошлого года в Уголовный кодекс добавили статью 271.1 — нарушение правил использования воздушного пространства. Чем это вызвано? — Генпрокуратура России всегда держала на особом контроле ситуацию, связанную с использованием воздушного пространства, поскольку любое нарушение здесь может повлечь человеческие жертвы. В связи с этим мы всегда выступали за ужесточение ответственности за данные виды нарушений законодательства. Предыдущие редакции Уголовного кодекса и КоАП не способствовали уменьшению числа авиационных событий, связанных с нарушением использования воздушного пространства, а бесконтрольное использование легких и сверхлегких воздушных судов приобрело угрожающие масштабы. Особая необходимость в этой статье возникла и в связи с введением уведомительного порядка полетов малой авиации и необходимостью ее развития в рамках правового поля и неотвратимости наказания за допускаемые нарушения.
— Часто ли к ответственности привлекаются транспортные компании в связи с нарушениями прав пассажиров? — Безусловно, при наличии оснований для привлечения к ответственности юридического лица — транспортной компании прокурорами выносятся соответствующие постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. Эта мера достаточно эффективна, ведь перевозчик вынужден платить внушительные штрафы. Например, по инициативе транспортных прокуроров многократно привлекались к ответственности недобросовестные авиакомпании («Авианова», «Скай Экспресс» и др.) в связи с задержками вылетов рейсов и отсутствием резервных воздушных судов. Например, в отношении авиакомпании «Авианова» только в 2011 г. по требованию прокуратуры Арбитражным судом Москвы принято шесть решений о привлечении к ответственности за несколько десятков задержек рейсов на срок свыше двух часов. В целом я хочу отметить, что факты необоснованных задержек рейсов и отсутствия резервных воздушных судов у авиакомпаний приобрели массовый характер. Этому в немалой степени способствуют выявленные нами многочисленные факты принятия авиационными властями решений о продлении действия сертификатов авиаперевозчиков в условиях их нестабильного финансово-экономического состояния и неплатежеспособности. Кроме того, нарушения законодательства выявлены в деятельности аэропортов, авиакомпаний, а также государственных контролирующих органов. Так, в периоды летних и зимних отпусков стоимость авиабилетов существенно увеличивается. Мы также сталкиваемся со случаями использования чрезвычайных ситуаций в целях обогащения. Например, в периоды задымления в г. Москве в летние месяцы 2010 г. и во время землетрясения в Японии в марте 2011 г. цены на авиабилеты значительно выросли. Кроме того, авиаперевозчики зачастую реализуют авиабилеты через туристические фирмы, в результате чего они продаются фактически через посредников по искусственно завышенной стоимости. Пристальное внимание мы уделяем также исполнению требований законодательства на объектах торговли и общественного питания, расположенных в аэропортах, соблюдению условий хранения продуктов, прав пассажиров с детьми и инвалидов. В московских аэропортах, аэропортах городов Ростова-на-Дону, Абакана, Якутска и других выявлялись факты реализации продуктов с истекшим сроком годности. Повсеместно в пунктах общественного питания аэропортов у работников отсутствовали надлежащим образом оформленные медицинские книжки. Подобные нарушения создают неблагоприятную санитарно-эпидемиологическую обстановку при пользовании услугами общепита на транспорте и зачастую влекут отравления, а также распространение различных инфекций.
— Могут ли пассажиры требовать компенсации за задержки или отмены вылетов? — Конечно, могут. Воздушный кодекс предусматривает ответственность перевозчика за просрочку доставки пассажира, багажа или груза в размере 25% МРОТ за каждый час просрочки, но не более чем 50% от стоимости перевозки. Возмещение убытков в данном случае также регламентировано гражданским законодательством и законодательством о защите прав потребителей. Реализация гражданами предоставленных им прав будет только стимулировать авиакомпании к улучшению качества предоставляемых услуг.
— В прошлом году непросто складывалась ситуация с речным и морским транспортом. Что это — системная проблема, износ оборудования, недостаточный контроль за техническим состоянием или стечение обстоятельств? — Конечно же, причины катастроф на водном транспорте многогранны, и нельзя выделить какую-то одну из них. В связи с крушением теплохода «Булгария» органами прокуратуры была проведена масштабная проверка исполнения законодательства о безопасности на водном транспорте. В результате были вскрыты многочисленные проблемы. Во-первых, состояние речных судов оставляет желать лучшего. Более половины судов имеют возраст свыше 30 лет. Степень износа объектов транспортной инфраструктуры также весьма высока. Во-вторых, это пренебрежение требованиями безопасности со стороны собственников судов и катеров, которые во главу угла ставят получение максимальной прибыли. Часто суда выходят в рейс с неукомплектованными экипажами, без разрешительной документации, без учета предельной пассажировместимости и без положенных спасательных средств. Приведу пример. В июле 2011 г. на Дальнем Востоке в плавание по маршруту Николаевск-на-Амуре — Хабаровск отправились 94 ребенка из детского дома. При этом на судне имелось 13 детских спасательных жилетов. И подобные факты выявлены повсеместно. Ситуацию усугубляет также то, что действующими нормативами было предусмотрено наличие лишь 10% детских спасательных жилетов от общей пассажировместимости судна. Кроме того, из-за отсутствия необходимых специалистов и технических средств профессиональный уровень практической подготовки экипажей судов зачастую остается на низком уровне. Третья причина — непринятие со стороны должностных лиц при осуществлении госконтроля действенных мер по устранению нарушений. К сожалению, не всегда при выявлении нарушений закона инспекторы привлекают виновных лиц к ответственности. Это порождает безнаказанность судовладельцев и капитанов судов, которые продолжают совершать правонарушения. Прокурорскими проверками установлено, что ФГУ «Российский речной регистр» выдавало свидетельства о годности к плаванию судов, не отвечающих установленным требованиям. В ходе проверки на судах, прошедших освидетельствование Речного регистра, транспортные прокуроры выявили факты использования несертифицированного спасательного оборудования, не соответствующих судовым документам двигателей, навигационных приборов с контрафактным программным обеспечением и др. Установлены случаи незаконного продления Речным регистром сроков действия классификационных свидетельств пассажирских судов и необоснованного переноса ежегодного переосвидетельствования на более длительный срок. Ну и в-четвертых, неблагополучное положение связано и с недостатками нормативной правовой базы, которая нуждается в постоянном совершенствовании. До сих пор не определен перечень речных портов с установлением их границ, не введен институт капитана речного порта, который должен осуществлять надзор за безопасностью судоходства. Отсутствуют отвечающие современным требованиям правовые акты, регламентирующие правила перевозки пассажиров и багажа на речном транспорте. Все эти вопросы требуют максимального разрешения, и мы активно участвуем в исправлении ситуации.
— А каково положение дел в таможнях? Ведь за их работой также надзирает транспортная прокуратура? — Хочу отметить, что в минувшем году повышенное внимание прокуроров уделялось работе служб собственной безопасности таможенных органов, проведению служебных проверок, привлечению к ответственности лиц, допустивших те или иные нарушения закона. Оказалось, что из-за низкого качества проверок, их неполноты и допускаемых самими проверяющими правонарушений в 2010 — 2011 гг. только один из десяти материалов передан в следственные органы. Службой собственной безопасности таможенных органов не организованы проверки по фактам хищения вещдоков при передаче их для проведения экспертиз, незаконного удержания транспорта, несвоевременного учета и регистрации преступлений, связанных с незаконным перемещением товаров. Не дана должная оценка фактам халатного отношения к своим обязанностям работников таможни, не проверивших достоверность стоимости товаров, что повлекло причинение государству ущерба в размере, превышающем 200 тысяч рублей. Как итог — виновные лица не установлены и к ответственности не привлечены. При выявлении административных правонарушений мер, направленных на привлечение работников к ответственности, также не принималось. Так, членами конкурсной комиссии одной из таможен на протяжении трех лет не соблюдались требования закона при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг. В связи с этим результаты всех проведенных ими конкурсов были признаны недействительными. Несмотря на это, материалы проверки, необходимые для привлечения виновных лиц к ответственности, в ФАС России не направлялись. Доходило до курьезов. Однажды проверяющие пришли к выводу, что получение взятки таможенным инспектором, в отношении которого возбуждено уголовное дело, не является нарушением служебной дисциплины. В связи с этим причины и условия ее получения даже не исследовались. Сложившаяся ситуация в таможенной сфере явилась основанием для внесения руководителю ФТС России представления.
— Это дало результаты? — Разумеется. Руководство Федеральной таможенной службы приняло кардинальные меры. В целях совершенствования деятельности таможенных органов решено ликвидировать службы собственной безопасности и создать управления по противодействию коррупции. Кроме того, проведены организационно-штатные мероприятия, определены задачи и полномочия новых подразделений, которые в настоящее время уже приступили к работе.
— Пять лет назад были вновь воссозданы транспортные прокуратуры. Позволило ли это изменить ситуацию в сфере обеспечения безопасности на транспорте? — Да, действительно, с учетом специфики транспортной отрасли, ее роли в общественной жизни, объемов финансирования модернизации транспортной инфраструктуры, а также повышенной опасности ее объектов Генеральный прокурор Юрий Яковлевич Чайка принял решение воссоздать единую централизованную систему транспортных прокуратур. Сейчас работает 8 транспортных прокуратур на правах субъектов Российской Федерации, каждая из которых объединяет от 7 до 14 регионов. Все они замыкаются на созданное в Генпрокуратуре России самостоятельное структурное подразделение — управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере. В течение последних лет созданная система полностью оправдала себя, подтвердила свою работоспособность и значимость. Наша основная задача — стабильность работы транспорта.
— Как женщина ощущает себя в роли руководителя такого ответственного направления? — Наша профессия накладывает определенный отпечаток на любого человека независимо от пола. Да и в современных условиях женщины в прокуратуре — это не редкость, они составляют почти 44% личного состава. Женщины успешно и ничуть не хуже, чем мужчины, справляются с возложенными на них должностными обязанностями. Так что сейчас уже нельзя сказать, что прокурор не женская профессия. В заключение я хотела бы отметить, что ни одну из указанных проблем на транспорте и в таможенной сфере мы не оставляем без внимания. По результатам всех проверок Генеральная прокуратура Российской Федерации принимает исчерпывающие меры реагирования на федеральном уровне. Но основная наша задача — это стремиться работать на опережение и обеспечивать своевременное устранение нарушений закона, предотвращая возникновение негативных последствий, в том числе чрезвычайных ситуаций.
