(Панов А. Б.) («Административное право и процесс», 2012, N 6)
ЮРИДИЧЕСКОЕ ЛИЦО — СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
А. Б. ПАНОВ
Панов Алексей Борисович, аспирант Российской академии правосудия.
В статье автор анализирует юридическое лицо как один из субъектов административной ответственности. Автором выделяются особенности при привлечении к данной ответственности юридических лиц, анализируется количественный состав статей, в которых юридическое лицо является субъектом ответственности. Статья актуализирована в соответствии с последними изменениями в законодательстве.
Ключевые слова: административная ответственность, деликтоспособность, правонарушение, особенности ответственности юридических лиц.
Juridical person — subject of administrative responsibility A. B. Panov
In this article author make analyzes of the legal persons as one of the many subjects of the administrative responsibility. Author point out the specifications in bringing to administrative responsibility such legal persons, also there is the analyzes of the accounts of articles in the Russian Administrative Code. The article is updated due to last changes in laws.
Key words: administrative responsibility, legal responsibility, tort, peculiarities of the legal persons responsibility.
В современной юридической литературе вопросу административной ответственности юридических лиц посвящено большое количество фундаментальных трудов таких авторов, как А. Б. Агапов, Ю. С. Адушкин, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, И. И. Веремеенко, В. А. Власов, В. В. Денисенко, А. С. Дугенец, Л. А. Калинина, Ю. М. Козлов, Ю. Ю. Колесниченко, А. П. Коренев, Г. А. Кузьмичева, Н. П. Мышляев, Т. Р. Мещерякова, Е. В. Овчарова, И. В. Панова, О. В. Панкова, Л. Л. Попов, Б. Ф. Россинский, П. П. Серков, Ю. П. Соловей, Ю. Н. Старилов, А. И. Стахов, М. С. Студеникина, В. Г. Татарян, И. В. Тимошенко, Ю. А. Тихомиров, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов, О. М. Якуба и других ученых-административистов <1>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (под общ. ред. Н. Г. Салищевой) включен в информационный банк согласно публикации — Проспект, 2011 (7-е издание). —————————————————————— <1> См., напр.: Агапов А. Б. Административная ответственность: Учебник. М., 2007; Агапов А. Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Расширенный, с использованием материалов судебной практики: В 2 кн. 2-е изд., испр. и доп. М., 2004; Бахрах Д. Н. Административная ответственность. М.: Юриспруденция, 1999; Бахрах Д. Н., Кролис Л. Ю. Административная ответственность и финансовые санкции // Журнал российского права. 1997. N 8; Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник. М., 2011; Березницкий А. Г. Административная ответственность юридических лиц: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2003; Дугенец А. С. Административная ответственность в российском праве: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2005; Дугенец А. С., Масленников М. Я. Административная ответственность: Лекция. М., 2007; Козлов К. П. КоАП РФ: строгая ответственность юридических лиц (сравнительно-правовое исследование) // Российская юстиция. 2009. N 2. С. 37 — 41; Колесниченко Ю. Ю. Административная ответственность юридических лиц: Дис. … к. ю.н. М., 1999; Колесниченко Ю. Ю. Некоторые аспекты вины юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности // Журнал российского права. 2003. N 1. С. 76 — 81; Конин Н. М. Административное право Российской Федерации. М.: Норма, 2006; Кононов П. И. Административная ответственность должностных лиц: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 1994; Кононов П. И. О некоторых актуальных проблемах применения и совершенствования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2008. N 4; Кононов П. И. О некоторых вопросах применения положений общей и процессуальной частей КоАП // Арбитражная практика. 2005. N 2. С. 84 — 89; Кононов П. И. О некоторых актуальных проблемах применения и совершенствования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2008. N 4. С. 2 — 6; Кононов П. И. Материально-процессуальные основы административной ответственности юридических лиц: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2007; Кузьмичева Г. А., Калинина Л. А. Административная ответственность: Нормативные акты: Учебное пособие. М., 2000; Мещерякова Т. Р. Особенности привлечения к административной ответственности за длящиеся правонарушения // Полицейское право. 2006. N 4. С. 63 — 67; Овчарова Е. В. Административная ответственность юридических лиц в Российской Федерации: Дис. … к. ю.н. М., 2001; Панкова О. В. Актуальные вопросы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в практике судов общей юрисдикции // Административное право и процесс. 2005. N 3. С. 45 — 48; Панова И. В. Некоторые вопросы административной ответственности за правонарушения в области строительства // Закон. 2008. N 9. С. 29 — 38; Панова И. В. Еще раз о двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Вестник ВАС РФ. 2007. N 8. С. 4 — 29; Попов Л. Л., Колесниченко Ю. Ю. Административная ответственность юридических лиц // Административная ответственность. М., 2001. С. 41 — 46; Серков П. П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: Автореф. дис. … д. ю.н. М., 2010; Старилов Ю. Н. Административная юстиция в России: Место в структуре современного административного права, проблемы теории и развития // Административное право России. Великий Новгород, 1999. С. 66 — 84; Студеникина М. С. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Ред. кол.: И. И. Веремеенко, Н. Г. Салищева, Е. Н. Сидоренко, А. Ю. Якимов. М.: ООО «ТК «Велби», 2002; Тарасова Ю. Н. Административная ответственность должностных и юридических лиц // Административное право. 2008. N 2. С. 18 — 28; Тимошенко И. В. Понятийный аппарат законодательства об административной ответственности: состояние и направление развития: Автореф. дис. … к. ю.н. Ростов-на-Дону 2006; Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции // Государство и право. 1996. N 8; Якимов А. Ю. Суды в системе органов административной юрисдикции // Российская юстиция. 1996. N 1 и др.
КоАП РФ проявляет к юридическим лицам повышенное внимание, признавая их субъектами значительного количества административных правонарушений: нарушения земельного законодательства; экологические правонарушения; нарушения в сфере строительства и производства стройматериалов; нарушения таможенных правил; нарушения налогового законодательства; незаконное осуществление банковской деятельности; нарушения антимонопольного законодательства; нарушения пожарной безопасности; нарушения санитарных и природоохранных правил; нарушения законодательства о применении контрольно-кассовых машин (ККМ); валютные правонарушения. Хотя каждый вид названных правонарушений имеет свои особенности, все они относятся к административным, поскольку административная ответственность юридических лиц распространяется на любые нарушения правовых норм (независимо от их отраслевой принадлежности), для которых характерен или доминирует административно-правовой метод правового регулирования (власти и подчинения). Административная ответственность юридических лиц — это применение к организациям, обладающим административной правосубъектностью, административных наказаний за неисполнение или ненадлежащее исполнение установленных государством норм, правил, стандартов в целях государственного осуждения противоправной деятельности юридических лиц и выполнения возложенных на них обязанностей. Как подчеркивается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. N 7-П <2>, из ч. 2 ст. 54 Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ) <3> следует, что юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями. ——————————— <2> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. N 7-П // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2409. <3> Конституция Российской Федерации // Российская газета. 25.12.1993.
Наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности. При этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений, должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности (п. 1.1 Постановления). Юридический состав административного правонарушения представляет собой совокупность четырех элементов: — объект противоправного посягательства; — субъект деликта (юридическое лицо); — содержание деликта (объективная сторона); — психоэмоциональный статус участников (субъективная сторона). Отсутствие любого из них исключает как наличие состава в целом, так и, соответственно, применение мер государственного принуждения. Рассмотрим состав административного правонарушения применительно к юридическим лицам. Объектом административных правонарушений являются общественные отношения, которые регулируются и охраняются нормами административного права в сферах исполнительной власти, предусматривающими применение видов административного наказания (ст. 3.2 КоАП РФ). Объектами административных правонарушений, согласно ст. 1.2, являются: — защита личности; — охрана прав и свобод человека и гражданина; — охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения; — защита общественной нравственности; — охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти; общественного порядка и общественной безопасности, собственности; — защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства. Данные объекты по своей правовой характеристике являются родовыми объектами административных правонарушений, которые составляют неотъемлемую и самостоятельную часть общего объекта. Общим же профилактическим объектом является предупреждение административных правонарушений. В особенной части раздела II при формулировании родовых объектов указаны два правовых критерия — отрасль и объект посягательства. Различают также видовой объект — специфическая юридическая группа общественных отношений, являющаяся разновидностью родового объекта. В КоАП видовой объект достаточно полно и объемно регулирует административную ответственность: транспорт, дорожное движение, финансы, налоги и сборы, рынок ценных бумаг, таможенные дела. Объективная сторона административного правонарушения характеризуется системой законодательных норм и правил, регулируемых административно-правовыми средствами и юридически значимыми признаками, важным внешним проявлением которых является деяние. Объективная сторона правонарушения — это действие (бездействие), причинившее вред общественным отношениям, а также способ, место, время, орудия и средства совершения правонарушения и др. обстоятельства. Объективная сторона правонарушения может характеризоваться и такими признаками, как повторность, систематичность, злостность. Субъектом правонарушения является тот, кто совершил административное правонарушение, применительно к рассматриваемой теме — юридическое лицо. Для характеристики юридического лица как субъекта административного правонарушения его понятие заимствовано из гражданского права. Из содержания ст. 48 ГК РФ вытекает, что юридическими лицами признаются коммерческие и некоммерческие организации, созданные в организационно-правовой форме, предусмотренной ГК РФ, и имеющие статус юридического лица. В ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ закрепляется важное положение о том, что субъектом одного правонарушения могут быть одновременно и физическое, и юридическое лицо. При этом назначение наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо. Одновременно привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Следовательно, орган, рассматривающий конкретное дело об административном правонарушении, должен будет доказать вину как юридического лица, так и физического. Итак, во-первых, при привлечении к административной ответственности юридических лиц, прежде всего, следует учитывать статус юридического лица, так как административная и гражданская правосубъектность не совпадают. Для того чтобы организация рассматривалась в качестве юридического лица, она должна быть зарегистрирована в таковом качестве или же приобрести статус юридического лица по иному законному основанию. Отсюда, в частности, следует невозможность привлечения к административной ответственности таких образований, как религиозные группы, международные организации, филиалы и представительства российских юридических лиц <4>. Представляется, что единственной мерой ответственности подобных образований за не соответствующее административному закону поведение может являться исключительно административное запрещение их деятельности, ipso facto — их ликвидация. ——————————— <4> Панкова О. В. Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях. М., 2008. С. 74.
Напротив, такие публично-правовые образования, как организации, не требующие государственной регистрации и прямо упомянутые в ГК РФ в качестве юридических лиц или даже в таком качестве не упомянутые, однако приобретшие подобный статус на основании иных актов законодательства (помимо ГК РФ), не могут быть исключены из числа субъектов административной ответственности. Так, профсоюзы, политические партии, государственные и муниципальные учреждения хотя и не требуют регистрации в качестве юридических лиц, но как полноценные самостоятельные участники гражданского оборота подвержены административной ответственности. Федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов РФ, избирательные комиссии и т. п. административно деликтоспособны на основании соответствующих законов РФ <5>. ——————————— <5> Панкова О. В. Указ. соч. С. 74 — 75.
Следует заметить, что Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства на основании и во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. N 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» <6> подготовлен проект изменений в разделы I, II, III, VI, VII Гражданского кодекса Российской Федерации в соответствии с разработанной на основании того же Указа Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации. В соответствии с данным проектом, среди прочего, юридические лица получают гражданские права и гражданские обязанности наряду с физическими лицами; предполагается ввести новые понятия, разделяющие юридические лица на «корпоративные» (хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, общественные организации граждан, ассоциации и союзы) и «унитарные» (государственные и муниципальные унитарные предприятия, фонды, учреждения, а также религиозные организации); некоммерческим организациям предполагается дать наименования «Некоммерческие корпоративные организации» и «Некоммерческие унитарные организации» и другие важные изменения. ——————————— <6> Указ Президента Российской Федерации N 1108 от 18 июля 2008 г. «О совершенствовании Гражданского кодекса РФ» // СЗ РФ. 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3482.
Во-вторых, в отношении юридических лиц могут применяться только пять видов административных наказаний из восьми, предусмотренных КоАП РФ. Законами субъектов РФ может устанавливаться только предупреждение и административный штраф. Наиболее распространенными из них являются административный штраф и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. При этом размер административного штрафа, исчисляемого исходя из суммы в рублях, устанавливается в размере, не превышающем одного миллиона рублей. Это существенно больше, чем максимальные величины административных штрафов, предусмотренных для граждан (пять тысяч рублей) и должностных лиц (пятьдесят тысяч рублей). Большое количество статей Особенной части КоАП РФ предусматривает возможность назначения юридическим лицам наказания в виде административного приостановления деятельности. Такой вид наказания, как возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, с 1 июля 2011 г. больше не действует, согласно изменениям, внесенным в КоАП РФ ст. 3 Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 398-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу усиления контроля в сфере оборота гражданского оружия», хотя и до внесения изменений в КоАП РФ данный вид наказания не применялся к юридическим лицам. В-третьих, согласно общему правилу, административная ответственность может возникнуть только тогда, когда Особенная часть КоАП РФ или законы субъектов РФ прямо описывают деяние как административно наказуемое на основании уникальных характеристик его объективной стороны. Так как далеко не все нарушения могут совершаться юридическим лицом (например, публичное распитие спиртных напитков), и напротив — некоторые могут быть совершены только и исключительно юридическим лицом (нарушение правил энергоснабжения), то множество административных правонарушений для юридических лиц, физических и должностных лиц не совпадают, хотя и имеют общее пересечение. Из 476 статей КоАП РФ, определяющих составы административных правонарушений, в 258 статьях (около 56% всех статей Особенной части Кодекса) говорится об ответственности юридических лиц, а именно: — в 21 статье из 56 главы 5 КоАП РФ, предусматривающей ответственность в области нарушения прав граждан; — в 9 статьях из 34 главы 6 КоАП РФ, предусматривающей ответственность в области здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и общественной нравственности; — в 28 статьях из 33 главы 7 КоАП РФ, предусматривающей ответственность в области охраны собственности; — в 40 из 42 статей главы 8 КоАП РФ, предусматривающей ответственность в области охраны окружающей среды и природопользования; — в 19 из 20 статей главы 9 КоАП РФ, предусматривающей ответственность в промышленности, строительстве и энергетике; — в 14 из 15 статей главы 10 КоАП РФ, предусматривающей ответственность в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации; — в 12 из 30 статей главы 11 КоАП РФ, предусматривающей ответственность на транспорте; — в 7 из 37 статей главы 12 КоАП РФ, предусматривающей ответственность в области дорожного движения; — в 20 из 27 статей главы 13 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность в области связи и информации; — в 40 из 41 статей главы 14 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность в области предпринимательской деятельности; — 25 из 35 статей главы 15 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг; — все 23 статьи главы 16 КоАП РФ предусматривают ответственность в таможенной сфере юридических лиц. Всего по указанным главам административная ответственность юридических лиц предусмотрена около 86% статей от их общего числа. Наконец, КоАП РФ делает строгое исключение для юридических лиц в отношении санкций за административный деликт — согласно ст. 3.2 КоАП РФ, юридические лица не могут быть подвергнуты административному аресту, административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, а также дисквалификации или лишению специального права, предоставленного физическому лицу. Спецификой привлечения к административной ответственности юридических лиц является также общая тенденция рассматривать последствия нарушения административного закона со стороны юридического лица как более тяжкое, чем со стороны физического лица или должностного лица. Это, в частности, проявляется в больших относительных размерах штрафных санкций, которым подвергается юридическое лицо за одно и то же правонарушение. В-четвертых, в соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Отмечается, что данное правило обусловлено принципом справедливости: каждое лицо должно нести ответственность в соответствии со степенью своей вины <7>. ——————————— <7> См.: Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под ред. В. В. Черникова. М., 2002. С. 34.
Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении N 5 от 24.03.2005 <8> указал: в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено, допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц. И соответственно, привлечение к уголовной ответственности должностного лица не может служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности. ——————————— <8> Российская газета. 19.04.2005.
Представляется неверным употребление термина «должностное лицо» в указанном Постановлении Пленума Верховного Суда РФ, так как возможно привлечение к ответственности не только должностного лица, но и иного работника организации. Пленум Верховного Суда РФ разъяснил также <9>, что по одной и той же статье Особенной части КоАП РФ необходимо устанавливать виновность как должностного лица, так и юридического лица. Возникает вопрос, насколько подобный подход может быть оправдан в случае, если субъективная сторона вины юридического лица полностью исчерпывается виновными действиями лица должностного, и не исчезает ли в таком случае фундаментальный принцип самостоятельной воли наказываемого лица. ——————————— <9> См.: п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6.
Еще одним вызывающим значительную критику положением КоАП РФ является содержащееся в ч. 3 ст. 2.1 указание на то, что привлечение к уголовной ответственности должностного лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Видные российские ученые-административисты жестко критикуют подобную концепцию, говоря о неправовом соединении двух самостоятельных видов ответственности и превращении правонарушения в административно-уголовное деяние <10>. ——————————— <10> Сорокин В. Д. КоАП РФ и классическое понимание вины как основания административной ответственности. М., 2004. С. 227.
Также, согласно ч. 9 ст. 2.10 КоАП РФ, в случае совершения административного правонарушения единоличным исполнительным органом юридического лица, имеющим статус юридического лица, административное наказание назначается ему в пределах санкции, предусмотренной для юридических лиц. В-пятых, в силу того, что юридическое лицо в отличие от физического лица может быть подвергнуто реорганизации, выделяются особенности административной ответственности юридических лиц при их реорганизации. При разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение. При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо. При слиянии нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо. При присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо. В случаях слияния юридических лиц, присоединения одного юридического лица к другому, разделения юридического лица, преобразования одного юридического лица в другое (при реорганизации), административная ответственность за совершение административного правонарушения наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения реорганизации. В-шестых, фундаментальным различием при привлечении к ответственности юридического лица по сравнению с привлечением к ответственности лица физического является концепция вины субъекта и ее выражение — признаки вины юридического лица. Традиционное понимание вины как психического отношения лица к совершаемому им противоправному деянию и его последствиям неприменимо для юридического лица, и на настоящий момент правовая наука еще не выработала однозначного подхода к определению вины коллективного субъекта. Итак, завершая данную статью, хотелось бы отметить, что особенностями административно-правового статуса юридического лица при привлечении его к административной ответственности являются: 1) несовпадение административной и гражданской правосубъектности; 2) применение только пяти видов административных наказаний из восьми предусмотренных КоАП РФ; 3) санкции более тяжкие, штрафы более высокие; 4) назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо; 5) особенности при его реорганизации; 6) проблемы концепции вины.
