(Баженова О. И.) («Конституционное и муниципальное право», 2012, N 6)
К ПРОБЛЕМЕ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА, ИЛИ СООТНОШЕНИЕ ЧАСТНОГО И ПУБЛИЧНОГО В КАТЕГОРИИ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА <*>
О. И. БАЖЕНОВА
——————————— <*> Bazhenova O. I. On the problem of juridical person of public law or Correlation of the private and the public in category of juridical person.
Баженова Ольга Ивановна, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
В продолжение ранее начатого исследования категории субъекта права автор обращается к проблеме юридического лица публичного права. Через категорию юридического лица отражаются различные грани соотношения частного и публичного, выходящие за пределы проблемы различения юридических лиц частного и публичного права. Отсюда и задача законодателя — осознав характер влияния частного и публичного, обеспечить комплексное законодательное регулирование правового статуса различных видов юридических лиц и тем самым переход к новой модели взаимоотношений личности и государства.
Ключевые слова: субъект права; юридическое лицо частного и публичного права; публично-правовое образование; партнерство.
In continuation of previously begun the study of the subject categories of law, the author turns to the issue of the legal entity of public law. In a category of legal person are reflected different aspects of the relations of private and public, beyond the problem of distinguishing between legal persons of private and public law. Hence the task of the legislator — realizing the nature of the influence of private and public, to provide comprehensive legal regulation of the legal status of the various types of legal entities and, thus, the transition to a new model of relations between the individual and the state.
Key words: entity; the entity of the private and public law; public legal education and partnership.
1. Современное состояние проблемы. Необходимость совершенствования законодательных основ рыночной экономики, и прежде всего Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), в целях их приведения в соответствие с современными потребностями социально-экономического развития, улучшения условий предпринимательства, обеспечения оптимального баланса защиты частных и публичных интересов, вызвала процесс реформирования гражданского законодательства. Одной из наиболее обсуждаемых стала проблема юридического лица публичного права. Концепции, являющиеся основой разрабатываемых законопроектов, не дают четкого ответа на вопрос о необходимости введения данной категории в законодательство. Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 г. предусматривала разработку законопроекта, направленного на формирование законодательства о публичных юридических лицах <1>. К настоящему времени подготовлен проект Закона «О юридических лицах публичного права, осуществляющих полномочия в экономической сфере» <2>. В то же время в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации <3>, проекте Концепции развития законодательства о юридических лицах <4> обращается внимание на существенно различное содержание и разновидности данной категории в европейских правопорядках и формулируется вывод об отсутствии необходимости ее прямого заимствования в отечественное право. ——————————— <1> Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 г. // URL: http://www. corp-gov. ru/upload/file/konz. doc. <2> URL: http://pravo. ru/news/view/69005/ (дата обращения: 22.02.2012). <3> Вестник ВАС РФ. 2009. N 11. <4> Вестник гражданского права. 2009. N 2.
Не достигнуто единой позиции по рассматриваемой проблеме и среди исследователей. Е. А. Суханов отрицает необходимость введения категории «юридическое лицо публичного права». Он пишет: «Гражданское законодательство должно определять правосубъектность участников гражданского оборота по возможности исчерпывающим образом» <5>. Ученый допускает существование единичных исключений из установленного законом перечня видов юридических лиц, поскольку это никак не сказывается на развитии имущественного оборота и правоприменительной практики. Однако за этим не следует вывода о необходимости их признания юридическими лицами публичного права. Аналогичной позиции придерживается и О. В. Михайленко <6>. ——————————— <5> Суханов Е. А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011. N 2. <6> Михайленко О. В. Публичные юридические лица в частном праве и частные юридические лица в публичном праве // Журнал российского права. 2011. N 3.
А. Я. Курбатов отмечает, что понятие юридического лица публичного права в настоящее время является доктринальным, распространяется исключительно на созданных по российскому законодательству юридических лиц, наделенных публичными функциями. Помимо государственных органов и Центрального банка Российской Федерации к ним относятся, например, Пенсионный фонд Российской Федерации, воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, кредитные организации и профессиональные участники рынка ценных бумаг. Возражая против введения юридических лиц, не подчиняющихся нормам гражданского права, автор полагает, что в ГК РФ должна быть предусмотрена отдельная организационно-правовая форма юридических лиц, учреждаемых Российской Федерацией и выполняющих определенные публичные функции под контролем высших органов власти, утверждающих их уставы. Эти юридические лица (ЦБ РФ, Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов») следует в дальнейшем рассматривать в качестве юридических лиц публичного права, учитывая, что государственные органы не планируется наделять правами юридического лица <7>. ——————————— <7> См.: Курбатов А. Я. О юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. 2009. N 10.
По мнению В. П. Мозолина и В. И. Лафитского, в ГК РФ необходимо ввести институт юридических лиц публичного права, сочетающих в себе разные начала — государственных органов или общественных структур и юридических лиц, участвующих на равных началах с другими юридическими лицами в хозяйственном обороте страны. К ним авторы относят Российскую академию наук (далее — РАН), ЦБ РФ, Управление делами Президента Российской Федерации, Агентство по страхованию вкладов, другие юридические лица, осуществляющие властные полномочия и вместе с тем участвующие в коммерческой деятельности в целях реализации возложенных на них публичных функций. Статус таких лиц закрепляется в принимаемых специально для этой цели законодательных и иных нормативных правовых актах, а общие нормы гражданского законодательства применяются к ним в ограниченном объеме <8>. ——————————— <8> См.: Мозолин В. П., Лафитский В. И. О статусе Российской академии наук, Банка России и других юридических лиц в связи с проектом новой редакции Гражданского кодекса РФ // Законодательство и экономика. 2011. N 1.
На наш взгляд, отказ отдельных авторов от категории юридического лица публичного права представляет собой попытку оградить гражданский оборот от вторжения права публичного. Однако, как верно отмечают В. П. Мозолин и В. И. Лафитский, «чистота правовой идеологии» разработчиков новой редакции Гражданского кодекса Российской Федерации, для которых «все в области хозяйства представляется частноправовым, а не публичным», неосуществима в реальной жизни <9>. ——————————— <9> Там же.
Современное гражданское законодательство не справляется с проблемами регулирования правового статуса юридических лиц, в природе которых заложено публичное начало. Начиная с 90-х годов XX в. и вплоть до настоящего времени не решена проблема унитарных предприятий: вместо поиска механизма достижения баланса частных и публичных интересов имеет место отношение к ним как к бесперспективному, временному явлению, не характерному для рыночной экономики, стремление нивелировать публичное начало и уравнять их с иными участниками гражданского оборота <10>. ——————————— <10> Зачастую такой подход приводит к плачевным общественным результатам. Так, известная практика обращения взыскания на имущество, закрепленное за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, влечет прекращение права государственной или муниципальной собственности на это имущество, среди которого оказываются и важные для удовлетворения потребностей населения объекты (см., например, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 30 июня 2010 г. по делу N А31-1283/2009, Постановление ФАС Центрального округа от 18 июля 2007 г. по делу N А14-6711/2006/190/13, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 4 мая 2010 г. по делу N А21-5441/2009).
Неочевидными являются результаты перехода к использованию публично-правовыми образованиями организационно-правовых форм хозяйственных обществ. Акционирование унитарных предприятий в ряде случаев оказалось не более чем «сменой вывески». Декларируемая цель привлечения частных инвесторов для многих акционерных обществ с участием публично-правовых образований осталась нереализованной (иногда — к счастью). Вместо дефектов управления унитарными предприятиями возникли не менее, а зачастую и более серьезные дефекты управления акционерными обществами. «Сокрытие» публичных начал под «маской» юридического лица (участника хозяйственного общества) способствует скрытому огосударствлению экономики: публично-правовое образование, и прежде всего государство, приобретает огромную экономическую власть, обладание которой сполна «компенсирует» невозможность использования им в гражданских правоотношениях власти политической. Причем стремление обеспечить равенство с иными участниками гражданского оборота путем такого «сокрытия» не только не способствует повышению эффективности гражданского оборота, но и, превращая сами правила в юридическую формальность, значительно его искажает, способствует бюджетной ориентированности его участников <11>. ——————————— <11> Под бюджетно-ориентированной экономикой понимается экономика, в которой деятельность любого хозяйствующего субъекта ориентирована не на частных лиц как потенциальных потребителей его товаров (работ, услуг), а на юридических лиц с публичным участием, обеспечивающих ему «доступ» к денежным средствам бюджетов.
Невозможность формирования правового статуса некоммерческих организаций исключительно гражданским законодательством вызвала процесс постепенного специального законодательного регулирования их отдельных видов в зависимости от характера осуществляемой ими публичной (общественно значимой) деятельности <12>. В этой связи вряд ли большинству некоммерческих организаций вслед за цивилистами «хочется сказать, нет, крикнуть «Браво!» разработчикам проекта (ГК РФ. — О. Б.)» <13> за закрытый перечень их организационно-правовых форм. Такое ранжирование с точки зрения учета «реальных гражданско-правовых особенностей их внутреннего устройства» (п. 7.1.4 Концепции развития гражданского законодательства), обеспечив участие в гражданских правоотношениях, имеющих для многих вторичное (обеспечительное) значение, неизбежно предопределит в целом их правовое положение, вызовет затруднения в достижении уставных целей. ——————————— <12> Один из ярких примеров — политические партии, правовое положение которых до издания Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях» (СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950) закреплялось в Федеральном законе от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145), Федеральном законе от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930), не позволявших четко определить их статус. <13> Вербицкая Ю. О. Некоммерческие корпоративные и унитарные организации в проекте Гражданского кодекса Российской Федерации // Гражданское право. 2011. N 1.
Гражданскому законодательству оказалась не под силу заявившая о себе еще в начале 90-х годов проблема правового статуса субъектов, выполняющих особые публичные функции, в том числе в области экономики (например, ЦБ РФ). Правовое положение государственных корпораций, призванных решить эту проблему, по справедливому замечанию Е. А. Суханова, «не укладывается не только в привычные рамки юридического лица, но и — в некоторых отношениях — в рамки обычного здравого смысла» <14>. Избавиться от массового создания таких субъектов возможно и крайне необходимо, но свести их количество к единичным — вряд ли, так же как и использовать по отношению к ним традиционные организационно-правовые формы юридических лиц. ——————————— <14> Суханов Е. А. Указ. соч.
Иначе говоря, необходимость комплексного регулирования правового статуса юридических лиц, в природе которых заложено публичное начало, очевидна. Однако столь ли очевидно из этого следует вывод о необходимости в использовании категории юридического лица публичного права в доктрине и (или) законодательстве? Как видно из приведенных ранее высказываний, под юридическим лицом публичного права предлагается объединить субъектов, выполняющих публичные функции и занимающих особое правовое положение (ЦБ РФ, РАН и т. д.). Иные юридические лица с публичным началом (коммерческие организации с государственным и муниципальным участием, некоммерческие организации) из дискуссионного поля «выпали». Применительно к некоммерческим организациям О. Ю. Усков отмечает, что практической потребности в их выделении в особенную категорию публичных юридических лиц нет, поскольку ни законодатель, ни судебная практика и без того не испытывают особых затруднений в уяснении особенностей их правового режима <15>. Оставив в стороне спорный тезис об отсутствии указанных затруднений, тем более что их наличие признается Концепцией развития гражданского законодательства (п. 7.1), зададимся вопросом: каким образом практическая потребность становится основным критерием обособления юридических лиц публичного права из всей совокупности юридических лиц, обладающих публичным началом в природе? ——————————— <15> См.: Усков О. Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. 2010. N 6.
На наш взгляд, предложение о введении юридического лица публичного права вызвано стремлением не классифицировать юридических лиц, основываясь на дихотомии частное/публичное, а решить сугубо отраслевую практическую проблему обеспечения участия лиц с особым правовым положением в хозяйственном обороте. В случае же классификации неизбежно соглашаешься с Е. А. Сухановым в том, что юридическое лицо публичного права является не более чем «очередным обобщающим понятием, за которым фактически может скрываться кто угодно — от государства, муниципального образования и органа публичной власти до государственного предприятия или акционерного общества со стопроцентным государственным участием» <16>. ——————————— <16> Суханов Е. А. Указ. соч.
Комплексный характер регулирования правового статуса отдельных видов юридических лиц ставит прежде всего проблему преодоления цивилистического подхода к данной категории. На это обращает внимание и Г. А. Гаджиев. Предложение о введении юридического лица публичного права сопровождается выводом о недопустимости «монополизации» гражданским правом понятия «юридическое лицо», о его межотраслевом значении, отражающем постоянно усложняющиеся межотраслевые связи норм гражданского права <17>. Однако предложенный им межотраслевой подход суть цивилистический, но в широком понимании, направленном на предоставление возможности участвовать в гражданских правоотношениях субъектам, создаваемым за пределами гражданского права. В конечном счете такой подход позволил автору обосновать необходимость признания публичных образований (ЦБ РФ, Агентство по страхованию вкладов, РАН и т. д.) не только субъектами административного права, но и юридическими лицами публичного права в целях самостоятельного принятия решений в экономической сфере, обеспечения их экономической свободы <18>. Однако в контексте проблемы сущности юридического лица автором не принят во внимание тот факт, очевидный при обращении к избранной в качестве примера академии наук, что «экономическая свобода» для разных юридических лиц имеет различное значение. Для РАН она является лишь одним из условий реализации свободы академической. При этом возможность такой реализации, или достижение уставной цели, требует не различения в одном субъекте права (РАН) юридического лица как участника гражданских правоотношений, субъекта административного права как участника административных правоотношений и т. д., а, напротив, обеспечения его целостности. Другими словами, юридическое лицо — это единый, неделимый на «отраслевых» субъект права, обладающий совокупностью субъективных прав и обязанностей различной отраслевой принадлежности, необходимых для реализации его целевого предназначения, участвующий в различных видах отраслевых правоотношений как таковой. ——————————— <17> См.: Гаджиев Г. А. Академическая и экономическая свобода как конституционно-правовые основы правового статуса Российской академии наук (к вопросу о юридических лицах публичного права) // Право и экономика. 2011. N 2. С. 6. <18> Там же. С. 5, 6.
Предложение о введении юридического лица публичного права на основании общеправового подхода к предназначению категории юридического лица высказывается отдельными специалистами в области публичного права. Указывая на определенную условность деления права на частное и публичное, его современное ориентирующее значение, В. Е. Чиркин предлагает различать юридических лиц частного и публичного права. К юридическим лицам публичного права относятся: 1) государство и государственные (государствоподобные) образования; 2) территориальные публичные коллективы разного уровня; 3) органы публичной власти; 4) учреждения публичной власти; 5) некоммерческие организации общественного характера <19>. ——————————— <19> См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 7, 102.
По мнению О. А. Ястребова, «наметившаяся в правовой системе России тенденция разграничения права на публичное и частное обусловливает необходимость легального признания в качестве основного подразделения юридических лиц на юридические лица публичного права и юридические лица частного права… В качестве главного основания разграничения юридических лиц следует признать критерий интегрированности юридического лица в систему публичного управления» <20>. Автор выделяет государственных (государство, государствоподобные и административно-территориальные образования, муниципальные образования, органы публичной власти, публичные (государственные) учреждения, предприятия, корпорации, фонды) и негосударственных (муниципальные образования, не включаемые в систему государственной организации, некоммерческие профессиональные организации, саморегулируемые организации, общественные организации, политические партии, религиозные организации) юридических лиц публичного права <21>. ——————————— <20> Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: Сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 14. <21> Там же. С. 49 — 50.
На наш взгляд, современный характер общественных отношений, требующий сложного правового инструментария регулирования, более широкий по сравнению с дореволюционным и советским периодом охват регулируемых правом (законом) общественных отношений, взаимопроникновение частных и публичных начал не позволяют провести четкого деления права на частное и публичное. Это само по себе исключает возможность четкого, соответствующего требованиям формальной логики различения юридических лиц частного и публичного права. Впрочем, основной целью разработки исследователями категории юридического лица публичного права явилось не стремление к четкой классификации юридических лиц, а стремление распространить на субъектов публично-правовых отношений понятие юридического лица. Это следует из рассуждений В. Е. Чиркина <22>. На это же непосредственно указывает и О. А. Ястребов: «Сложившаяся в советский период сугубо цивилистическая, отраслевая трактовка юридического лица как организации, создаваемой исключительно для участия в гражданском обороте, в современных условиях не в состоянии обеспечить потребности в персонификации субъектов публичного права (выделено мной. — О. Б)» <23>. По его мнению, «использование приема персонификации в публичном праве… знаменует переход к развернутой, полноценной реализации модели правового государства. Обращение к приему персонификации в публичном праве в ходе исторического процесса способствовало трансформации отношений власти между публичными субъектами и частными лицами из «полицейских» в юридические, при которых достигается корреляция взаимных прав и обязанностей, обеспечиваемая системой необходимых гарантий соответствующих правовых статусов участвующих в них лиц» <24>. ——————————— <22> См., например: Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 101. <23> Ястребов О. А. Там же. <24> Ястребов О. А. Там же.
Однако сама по себе персонификация субъектов публичного права, существовавшая и ранее в рамках отраслевого подхода к субъекту права с гражданско-правовым предназначением юридического лица, ничего не привносит в отношения между гражданином и публичной властью. Определяющую роль здесь играет вопрос о сущности юридического лица. Предлагаемый исследователями общеправовой подход основан на традиционном для России позитивистском правопонимании: субъект права, в том числе юридическое лицо, обозначает носителя субъективных прав и обязанностей, «приписанных» за ним нормами объективного права. В данном контексте такой подход ничем не отличается от цивилистического: если в рамках цивилистического юридическое лицо суть носитель гражданских прав и обязанностей, то в рамках общеправового — носитель прав и обязанностей различной отраслевой принадлежности <25>. В конечном счете использование этого направленного на повышение эффективности реализации субъективных прав и обязанностей подхода влечет не трансформацию отношений власти, а утрату связи юридического лица с личностью и последующим неизбежным (!) отчуждением человека от права. При современной развитости системы юридических лиц такая опасность проявляется все более отчетливо <26>. ——————————— <25> Именно отсюда деление субъектов права за делением структуры системы права, а не наоборот. Отсюда и стремление различать частноправовую и публично-правовую личность юридического лица (Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 128, Ястребов О. А. Указ. соч. С. 38) вместо признания единой личности с единой правосубъектностью. <26> Осознание именно этой угрозы приводит, на наш взгляд, отдельных цивилистов к выводу о необходимости отказа от категории юридического лица. См., например: Богданов Е. В. Проблема сущности юридического лица // Современное право. 2011. N 11.
На наш взгляд, переход к полноценной реализации модели правового государства требует не просто отойти от цивилистического и использовать общеправовой подход, а установить (восстановить) связь юридического лица с личностью, преодолев прикладное (инструментальное) понимание данной категории. 2. Юридическое лицо как форма правопользования основными правами и свободами <27>. Введение категории юридического лица стало результатом развернувшегося в XVIII — XIX вв. в западных государствах эмансипационного движения, требовавшего признания первичности личности по отношению к государству, призывавшего к проявлению ее активной роли в общественном и государственном развитии. ——————————— <27> См. подробнее: Баженова О. И. Муниципальное образование как субъект права. М., 2010. С. 56 — 109.
В области частного права, несмотря на традиционное для Российской империи понимание субъекта права как носителя субъективных прав и обязанностей, постепенно складывалось убеждение о связи юридического лица с частными свободами (прежде всего экономического характера), праве личности самостоятельно, без вмешательства государства, выбирать способ (форму) их реализации. «Как совершенно справедливо говорит Салейль… юридическое лицо есть не что иное, как продолжение и произведение индивидуальных личностей (выделено мной. — О. Б.), и уважение к этим последним требует признания того, что составляет их юридическую эманацию», — пишет И. А. Покровский <28>. ——————————— <28> Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 2003. С. 151. См. также: Дювернуа Н. Л. Из курса лекций по гражданскому праву: Введение и часть общая. (Учение о лицах). СПб., 1895. С. 366.
В области права публичного рассмотрение категории юридического лица сквозь призму свободы личности требовало расширения гражданских прав и свобод (в их широком понимании), изменения государственного строя, основанного на самодержавии, принципиально нового понимания государства, в основании которого — народовластие. Нежелание идти на подобные демократические преобразования сводило вопрос о юридическом лице к проблеме сохранения единства государственной власти. Как заметил Н. Н. Алексеев, «в учении о юридическом субъекте современная теория, сама не сознавая того, излагает воззрения действующего права на кардинальные ценности, лежащие в основе современного юридического строя. Такова, например, ценность хозяйственного самоопределения отдельных лиц и союзов частноправового характера… До известной степени и учение о государстве как юридическом лице есть своеобразная формулировка и защита ценности централизованных форм публично-правового властвования» <29>. ——————————— <29> Алексеев Н. Н. Основы философии права. СПб., 1998. С. 85.
В советский период вслед за идеологически обусловленным отказом от деления права на частное и публичное, закреплением структуры системы права, базовой единицей которой стала отрасль права, последовало признание отраслевых коллективных (комплексных) субъектов права. Категория юридического лица приобретает гражданско-правовое значение: ею обозначаются коллективные субъекты гражданских правоотношений. Неизменным остается прикладное понимание субъекта права: под ним понимается носитель субъективных прав и обязанностей. В условиях нивелирования свободы личности, тотального огосударствления всех сторон жизни коллективный субъект права, в том числе юридическое лицо, представлял собой не что иное, как организационно-правовой способ обособления части государственного механизма. В литературе того периода высказываются предложения об объединении юридических лиц и органов государственной власти и управления в едином понятии «орган государства» <30>. При этом органы государственной власти и управления отражали принцип демократического централизма в области публичной (политической) власти, а государственные хозяйственные организации, по утверждению С. Н. Братуся, — принцип демократического централизма в управлении хозяйством <31>. ——————————— <30> См.: Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С. 121. <31> См.: Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 19.
Обращение России в начале 90-х годов XX в. к ценностям, ставшим традиционными в современном мировом сообществе, требует преодоления узкого, прикладного понимания субъекта права. Ключевое значение приобретает идея субъекта права, связанная с осознанием высшей ценности личности, ее активной, разумно деятельностной свободы в праве. Личность (человек) предстает в качестве носителя всего правового. Юридическое лицо — производный субъект права, результат расширения пределов деятельностной свободы личности в праве: человеку с его сложной социальной природой, сочетающей индивидуальные и коллективные начала, обеспечивается возможность участия в правовой коммуникации не только индивидуальным, но и коллективным способом. Как ни парадоксально это звучит, но ошибочным и одновременно верным является утверждение О. В. Михайленко о том, что «юридическое лицо — это явление исключительно частного права… Юридическое лицо по своей природе не может быть лицом публичного права или в публичном праве. Это противоестественно его сути» <32>. Поясним подробно. ——————————— <32> Михайленко О. В. Указ. соч.
В силу имманентной связи со свободой личности юридическое лицо — явление частное. В дореволюционный период, когда такая свобода имела по большей части экономический (хозяйственный) характер и ограничивалась рамками частного права, юридическое лицо справедливо признавалось и явлением частного права. В современном правопорядке свобода личности, не ограничиваясь экономической, распространяется на различные сферы общественной жизни (например, публично-политическую, социальную, культурную), получает нормативную форму своего выражения в основных правах и свободах, закрепляемых в конституционном акте. Отсюда и юридическое лицо не может рассматриваться в качестве явления исключительно частного права, под которым понимается прежде всего право гражданское. Не может оно рассматриваться и явлением конституционного права. Юридическое лицо — явление права в целом, общеправовое. Это форма правопользования основными (конституционными) правами и свободами. Использование фигуры юридического лица определяется не потребностью участия в отдельных видах правоотношений, а потребностью в обеспечении коллективного (совместного) правообладания, если это допускает сущность конституционного права, пользование которым она призвана обеспечить. Правовой статус юридического лица как целого, неделимого на правосубъектности субъекта права определяется комплексно. Обращение к конституционному праву, пользование которым призвано обеспечить юридическое лицо, позволяет, сохранив связь с идеей субъекта права, задать целевые ориентиры деятельности юридического лица, создать фундамент (каркас) его правового положения <33>. На этой основе на уровне текущего законодательства осуществляется дальнейшее регулирование: применительно к различным видам юридических лиц закрепляются их юридические конструкции, включающие элементы, значимые собственно для права (в его узком, прикладном понимании) и составляющие в совокупности правосубъектность, а также особенности их участия в различных видах правоотношений. ——————————— <33> Для этого важную роль играет теория конституционного правопользования. См.: Крусс В. И. Теория конституционного правопользования. М., 2007. 752 с.
Такое понимание, являясь результатом длительной эволюции отношений личности и государства, позволяет увидеть единое основание возникно вения — активно-деятельностную свободу личности (частное начало, или начало свободы) — в любом производном субъекте права (юридическом лице) вне зависимости от целей его создания: в публично-правовых образованиях (государство в лице Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальные образования), в коммерческих и некоммерческих организациях. При этом в основании государства и муниципальных образований — многообразие форм народовластия (ст. 3 Конституции России). Посредством государства обеспечивается, по сути, правопользование народом правом на управление общими делами на всей территории (государственное самоуправление), посредством муниципального образования — правопользование населением конституционным правом на местное самоуправление. Посредством коммерческих и некоммерческих организаций обеспечивается правопользование гражданами различными основными правами и свободами (право на предпринимательскую деятельность, право на благоприятную окружающую среду, право на жилище, свобода вероисповедания и т. д.) в связи с конституционным правом на объединение, выполняющим дополнительное («вспомогательное») значение по отношению к ним <34>. ——————————— <34> См.: Крусс В. И. Указ. соч. С. 48.
Сказанное, в свою очередь, создает основу для дальнейшего развития отношений личности и государства, но теперь уже с активным участием самих юридических лиц.
3. Юридические лица как субъекты осуществления публичных функций. 3.1. Основную роль в выполнении публичных функций традиционно играли и продолжают играть публично-правовые образования, от имени которых действуют органы государственной власти и местного самоуправления <35>. Причем социальные задачи, стоящие перед современным государством, расширение перечня потребностей, связанных с непосредственным жизнеобеспечением граждан, на фоне усложнения механизма их удовлетворения (в том числе в связи с высокой капиталоемкостью, сложностью инфраструктуры), усложнение экономических связей, необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов в условиях социально-рыночной экономики и т. п. постоянно расширяют область регулирующего воздействия публичной власти или вызывают проникновение публичных начал в сферу частных интересов. ——————————— <35> В настоящее время можно наблюдать постепенный отказ от признания органов публичной власти юридическими лицами (см., например, Курбатов А. Указ. соч.; Михайленко О. В. Указ. соч.). Предложение о лишении органов управления статуса юридического лица (казенного учреждения) содержится и в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов: такие органы должны будут выступать в гражданских правоотношениях только от имени соответствующего публично-правового образования (распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р «Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» // СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3720). С юридической точки зрения правовой статус органов публичной власти требует признания особых отношений представительства, а не распространения на них понятия юридического лица с нивелированием его сущности (см.: Баженова О. И. Органы муниципального образования как его представители: к постановке проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 3). Впрочем, на наш взгляд, эта проблема не только (и не столько) юридического характера, но и проблема правосознания, правовой и политической культуры.
Вне зависимости от характера и отраслевой принадлежности прав и обязанностей деятельность публично-правовых образований во всех случаях остается публично-управленческой, обладает регулирующим потенциалом. Однако с расширением их воздействия существенно изменяются способы осуществления публичных функций. На фоне сокращения объема властно-принудительных повышается значимость координационно-организационных полномочий. Наряду со средствами классического публичного управления, охватываемого прежде всего административным правом (муниципальным правом в соответствующей части), активно используется государственная и муниципальная собственность в качестве инструмента управления, расширяются масштабы государственного и муниципального участия в имущественных правоотношениях, регулируемых прежде всего гражданским правом. Не ограничиваясь деятельностью через органы государственной и муниципальной власти, публично-правовые образования все чаще выполняют свои функции через создаваемые ими юридические лица. Создание юридических лиц государством или муниципальными образованиями позволяет, с одной стороны, избежать прямого (административного) вмешательства в соответствующую сферу общественной жизни, сохранив общие начала и принципы ее организации, а с другой — использовать общественные (коллективные) силы для достижения публично значимых целей. Публично-правовое образование способствует более эффективной концентрации ресурсов (как материальных, так и человеческих) с их последующим распределением. Юридическое лицо с участием публично-правового образования — это особое правовое явление, обеспечивающее принципиально новый подход к управлению общими делами, основанное на установлении сложных связей личности, общества с государством, муниципальными образованиями, характеризующее более глубокий уровень их взаимодействия <36>. ——————————— <36> В этой связи определенный научный интерес представляют рассуждения отдельных советских цивилистов о правовой природе советского государственного предприятия. С. А. Аскназий видел за ним социалистическое государство как организованный всенародный коллектив, а А. В. Венедиктов — кроме советского государства, коллектив рабочих и служащих данного предприятия (см.: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. М., 2003. С. 168 — 169). Как видим, каждый из авторов искал связь не просто с государством, а с человеческим коллективом.
Вопрос о количестве и видах таких юридических лиц обусловлен конкретными социальными, политическими и экономическими условиями, определяющими необходимость и пределы участия публичной власти в регулировании различных сфер общественной жизни. В настоящее время в зависимости от способа выполняемой публичной функции они могут быть поделены на юридических лиц с управленческими (в узком смысле: руководство, организация, координация и т. п.) и юридических лиц с производственно-хозяйственными (непосредственное производство товаров, выполнение работ, оказание услуг) функциями. Юридические лица с управленческими функциями. Прежде всего это Центральный банк Российской Федерации, Российская академия наук и отраслевые академии наук, избирательные комиссии, Пенсионный фонд Российской Федерации. Правовой статус каждого из указанных субъектов в настоящее время является дискуссионным. Так, с одной стороны, из конституционной формулировки, согласно которой ЦБ РФ осуществляет свою основную функцию защиты и обеспечения устойчивости рубля независимо от других органов государственной власти (ч. 2 ст. 75 Конституции России), следует, что ЦБ РФ — орган государственной власти. С другой стороны, одной из важнейших гарантий его независимости, как необходимого условия деятельности на современном финансовом рынке, является невхождение в систему органов государственной власти. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» <37> ЦБ РФ признается юридическим лицом. ——————————— <37> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
Иной пример — избирательные комиссии. Согласно ст. 21, 23, 24 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» <38> (далее — Закон N 67-ФЗ) Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее — ЦИК РФ) является федеральным государственным органом, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации — государственными органами субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований — муниципальными органами. В то же время избирательные комиссии не входят ни в одну из ветвей государственной власти, что обеспечивает их независимость при подготовке и проведении выборов, референдумов в Российской Федерации. Причем применительно к избирательной комиссии муниципального образования законодательство (ст. 24 Закона N 67-ФЗ) непосредственно указывает на ее невхождение в структуру органов местного самоуправления. ЦИК РФ и территориальные избирательные комиссии являются, а муниципальные избирательные комиссии могут являться юридическими лицами. ——————————— <38> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
Не менее ярким примером выступают и академии наук. Несмотря на широкие координационно-организационные полномочия по проведению фундаментальных и прикладных научных исследований по проблемам естественных, технических и гуманитарных наук, Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» <39> (далее — Закон N 127-ФЗ) называет академии наук самоуправляемыми организациями, наделяя их правом управления своей деятельностью, что обеспечивает свободу научного творчества, научных изысканий. ——————————— <39> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.
Пенсионный фонд Российской Федерации (далее — ПФР) выполняет задачу государственного управления финансами пенсионного обеспечения, обеспечивая тем самым реализацию государством социальной функции. Однако необходимость обособленного целевого сбора средств (поступлений обязательных страховых взносов работодателей и граждан), их аккумулирования, целевого расходования и эффективного управления не позволяет рассматривать его в качестве органа государственной власти, требует признания юридическим лицом (п. 1 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) <40>). ——————————— <40> Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 5. Ст. 180.
На наш взгляд, несмотря на управленческий характер полномочий, указанные субъекты не могут быть названы органами государственной власти или органами местного самоуправления, поскольку прямого вмешательства публично-правовых образований (огосударствления) не допускает область осуществляемой ими деятельности. Это юридические лица, создаваемые публично-правовыми образованиями в особом порядке <41>, подотчетные им <42>, но обладающие автономией, необходимой для достижения целей создания. Они должны действовать на началах открытости, быть подотчетны обществу, привлекать общественные силы для формирования органов управления, принятия решений и т. п. Указанные юридические лица занимают уникальное (единоличное) положение, играя организующую роль в определенной сфере общественных отношений, или «активного центра», выполняющего на эксклюзивной основе определенные публичные функции» <43>. Уникальность их положения не требует разработки специальных организационно-правовых форм, изначально предназначенных для типизации юридических конструкций. ——————————— <41> ЦБ РФ создан в силу прямого указания Конституции России (ст. 75), избирательные комиссии — Закона N 67-ФЗ (ст. 20). РАН учреждена по распоряжению императора Петра I Указом Правительствующего сената от 28 января (8 февраля) 1724 г. и восстановлена Указом Президента РСФСР от 21 ноября 1991 г. N 228 «Об организации Российской академии наук» (СЗ РФ. 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 6005). ПФР образован на основании Постановления Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. «Об организации Пенсионного фонда РСФСР» (Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 30. Ст. 415). <42> ЦБ РФ подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 5 Закона о Банке России); отчет об исполнении бюджета ПФР утверждается федеральным законом ежегодно по представлению Правительства Российской Федерации (ст. 16 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»); РАН ежегодно представляет Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации отчет (п. 4.1 ст. 6 Закона N 127-ФЗ). Особое внимание следует обратить на избирательные комиссии. Они представляют в палаты Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований исключительно отчеты об использовании средств соответствующих бюджетов (ст. 57 Закона N 67-ФЗ). Отсутствие иных отчетов выступает гарантией их независимости при выполнении своих функций. <43> Винницкий А. В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2011. N 5.
Выполнение функций управления не допускает одновременного осуществления ими предпринимательской деятельности. Этот запрет не препятствует возможности совершения сделок с использованием закрепленного за ними имущества при условии их непротиворечия уставным целям и дальнейшего направления полученных доходов на их достижение. Однако для некоторых из рассматриваемых юридических лиц предпринимательская сфера представляет поле их деятельности и (или) необходимость совершения гражданско-правовых сделок — условие эффективного управления (например, совершение банковских операций ЦБ РФ (ст. 46 Закона О Банке России), ПФР (п. 1 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России)). В этом случае основания и пределы «предпринимательства», порядок распределения неизбежно получаемых доходов требуют четкой правовой регламентации, строгого механизма контроля. Юридические лица с производственно-хозяйственными функциями — государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью с участием государства и муниципальных образований, государственные корпорации (государственная компания). Осуществляя деятельность в экономической и иных областях, преимущественно связанных с реализацией частной инициативы граждан, рассматриваемые юридические лица «вписаны» в систему юридических лиц — коммерческих и некоммерческих организаций, правовой статус которых определяется гражданским законодательством. Деятельность таких хозяйствующих субъектов осуществляется в соответствии с общими правилами гражданского оборота. Выполнение государством и муниципальными образованиями не свойственной им в условиях рыночной экономики функции следует осуществлять преимущественно на началах субсидиарности. Сказанное относится и к государственным, и муниципальным учреждениям, количество которых постепенно, по мере расширения частной инициативы в области образовательной, медицинской и т. п. деятельности будет сокращаться. Однако это не исключает необходимости сохранения публичных учреждений, гарантирующих минимальный уровень социальной защищенности граждан и (или) имеющих особое значение для развития и эффективного функционирования соответствующей сферы. Как правило, такие учреждения обладают особым правовым статусом. Яркий пример тому — статус Московского государственного университета, Санкт-Петербургского государственного университета <44> — ведущих классических университетов Российской Федерации, статус федеральных университетов <45>. ——————————— <44> Федеральный закон от 10 ноября 2009 г. N 259-ФЗ «О Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете» // СЗ РФ. 2009. N 46. Ст. 5418. <45> Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.
Решая производственные задачи, рассматриваемые юридические лица не могут наделяться управленческими полномочиями властно-принудительного характера: в этом проявляется запрет совмещения власти (управления) и хозяйствования. По данной причине следует подвергнуть критике довольно распространенную практику наделения полномочиями по управлению учреждений, унитарных предприятий <46>. Однако в случаях размещения государственного или муниципального задания (заказа) публичные предприятия и учреждения вправе оказывать услуги, включенные в реестр государственных или муниципальных услуг <47>, часть из которых имеет по содержанию организационный или информационный характер. ——————————— <46> Как правило, суды признают акты о наделении хозяйствующих субъектов управленческими полномочиями, не соответствующими законодательству о конкуренции (см., например: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 28 августа 2008 г. по делу N А82-1773/2008-14; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 19 мая 2009 г. N А33-7245/07-Ф02-2157/09 по делу N А33-7245/07; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 24 мая 2011 г. по делу N А27-8732/2010). <47> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
Отдельного рассмотрения требует вопрос о правовом положении государственных корпораций, возникших, по утверждению Г. А. Гаджиева, «как ответ государственной власти на анархические элементы в российской экономике 90-х годов прошлого века, когда косвенные рычаги воздействия на экономику со стороны государства оказались неэффективны» <48>. На наш взгляд, деятельность государственных корпораций — наиболее яркий пример, а если точнее, «вершина» использования государством частноправового механизма управления. Большинство из них, не обладая полномочиями властно-принудительного характера <49>, используя координационные полномочия и частноправовой инструментарий (а если точнее — гражданско-правовой), фактически выполняют управленческую по содержанию задачу — организация реализации широкомасштабных проектов в определенной области жизнедеятельности. Неизбежное в результате вмешательство в предпринимательскую и иную экономическую деятельность приводит к тем же негативным последствиям, что и деятельность хозяйственных обществ с участием государства, но в гораздо больших масштабах: к огосударствлению экономики, нарушению состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке, к бюджетной ориентированности его участников и т. п. ——————————— <48> Цит. по: Ремчуков Н. К. Правовой статус государственных корпораций как юридических лиц публичного права // Банковское право. 2011. N 2. <49> Властно-принудительными полномочиями обладают, например, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (ст. 6 — 16 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078); Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (ст. 15 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5029).
Следует поддержать предложение о ликвидации государственных корпораций и переложении их функций на органы публичной власти и (или) на коммерческие организации, в том числе с участием публично-правовых образований, некоммерческие организации. Единственное, на наш взгляд, исключение представляет Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов», выполняющая общественно значимую задачу страхования банковских вкладов населения, решение которой требует государственного присутствия, но не допускает прямого государственного вмешательства. Это Агентство суть описанное выше юридическое лицо, выполняющее управленческие функции и занимающее уникальное положение. 3.2. Помимо публично-правовых образований часть публичных дел традиционно выполнялась коммерческими и некоммерческими организациями, создаваемыми гражданами на началах частной инициативы. По мере продолжения процесса эмансипации, в основе которого — рост уровня правосознания личности, доверия к гражданам со стороны публичной власти, такие организации становятся все более активными участниками осуществления публичных функций. Прежде всего речь идет об увеличении количества сфер деятельности, связанной с производством товаров, выполнением работ, оказанием услуг, имеющих социальное значение, преодолении фактически монопольного положения государственных и муниципальных организаций на отдельных рынках (например, жилищно-коммунальное хозяйство) и т. д. Причем с постепенным внедрением частных (инициативных) начал в сферы образования, здравоохранения (медицины), культуры наряду с коммерческими возрастает роль некоммерческих организаций, прежде всего частных учреждений <50>. ——————————— <50> Один из последних шагов в данном направлении — принятие Федерального закона от 28 февраля 2012 г. N 10-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», установившего правовые основания финансового обеспечения за счет средств бюджетов расходов негосударственных образовательных учреждений при получении гражданами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.
Как правило, правовой статус данных организаций, предполагающих их активное участие в гражданском обороте, закрепляется гражданским законодательством. Социальная направленность накладывает ограничения, предъявляет специальные требования, разрабатываемые гражданским правом (например, деление на коммерческие и некоммерческие организации с вытекающим из этого характером правоспособности, публичный договор), административным правом (например, лицензирование) и т. д. Применительно к ним действует запрет совмещения власти (управления) и хозяйствования. Однако наряду с государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями они вправе оказывать услуги, включенные в реестр государственных и муниципальных услуг, в случаях размещения государственного или муниципального задания (заказа). Кроме того, современные некоммерческие и коммерческие организации все чаще выступают участниками публичного (государственного и муниципального) управления (в его узком смысле). На это обращается внимание и в концепциях административной реформы <51>. ——————————— <51> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах» // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720; распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. N 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» // СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3826.
В настоящее время коммерческие организации могут быть наделены полномочиями по организации торгов при осуществлении публично-правовыми образованиями правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом <52>, по предварительной проверке соответствия отдельных объектов требованиям, необходимым для осуществления отдельных видов деятельности <53>, и т. д. ——————————— <52> Речь идет о функциях по размещению государственного и муниципального заказа (Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»); функциях продавца приватизируемого государственного или муниципального имущества (Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 585 «Об утверждении Положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и Положения об организации продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе»); функциях по организации и проведению конкурсов или аукционов на право заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества (Приказ ФАС РФ от 10 февраля 2010 г. N 67 «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса»). <53> Речь идет, например, о проведении технического осмотра (Федеральный закон от 1 июля 2011 г. N 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3881), обязательной сертификации, исследования (испытания) и измерения продукции (Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140).
Коль скоро областью извлечения доходов коммерческими организациями становится публичное управление, к таким организациям предъявляются специальные требования (аккредитация, запрет совмещения отдельных видов деятельности и т. д.). Однако виды и характер таких требований, равно как и порядок отбора коммерческих организаций в целях их допуска к осуществлению публичных функций, разработан недостаточно. Участие некоммерческих организаций в публичном управлении имеет более длительную историю. В советский период признавалась необходимость широкого вовлечения общественных организаций в область государственного управления. Ц. А. Ямпольская рассматривала это как одно из «многих проявлений происходящего при социализме объективного процесса дальнейшего развития демократии» <54>. А. И. Лукьяновым, Б. М. Лазаревым общественные организации исследовались в качестве составного элемента системы политической организации советского общества <55>. ——————————— <54> Ямпольская Ц. А. Общественные организации и развитие советской социалистической государственности. М.: Юридическая литература, 1965. С. 4. <55> Лукьянов А. И., Лазарев Б. М. Советское государство и общественные организации. М.: Госюриздат, 1960. С. 18.
В настоящее время участие граждан в управлении охватывает многие сферы общественной жизни, осуществляется посредством использования различных организационных форм (общественные советы и комиссии, различные виды общественных объединений, добровольных формирований и т. д.). Правовой статус многих из них остается неопределенным: Закон об общественных объединениях носит общий характер, не позволяет обозначить особенности правового статуса, обусловленные спецификой выполняемой ими публичной деятельности; положения региональных и муниципальных нормативных правовых актов, призванные устранить существующие пробелы, носят противоречивый характер. В целом это общественные организации, создаваемые на началах частной инициативы, в целях содействия государственной и муниципальной власти путем непосредственного выполнения гражданами, обладающими авторитетом в глазах отдельных групп либо общества в целом и входящими в состав организации, отдельных задач публичного управления, как правило, в конкретной сфере общественной жизни на добровольной, преимущественно безвозмездной, основе. Однако в силу специфики отдельных видов осуществляемой деятельности (например, охрана общественного порядка, в том числе профилактика правонарушений), масштабности целей (например, Общественная палата Российской Федерации), создание <56>, отбор членов <57> таких организаций могут осуществляться с использованием специальных регистрационных, согласительных процедур с органами государственной власти и местного самоуправления, контроля с их стороны. К членам таких организаций могут предъявляться особые требования, они могут наделяться специальными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на них задач. Особенности участия таких организаций в различных видах правоотношений могут закрепляться в соответствующих отраслевых актах законодательства. Однако порядок такого участия должен опираться на организационное устройство, сконструированное для достижения целей их создания, а не наоборот, его предопределять. ——————————— <56> К примеру, общественные формирования граждан по охране общественного порядка создаются по инициативе граждан, но на основании решения органов внутренних дел, главы поселения или городского округа (Постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 28 октября 2011 г. N 322-ПП «О Положении о народной дружине» // Официальная Кабардино-Балкария. 2011. N 44; Закон Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2005 г. 260-З N 527-III «О добровольных народных дружинах по охране общественного порядка в Республике Саха (Якутия)» // Якутские ведомости. 2005. N 38). В ряде случаев такие формирования подлежат обязательной регистрации в местной администрации (Постановление администрации муниципального района «Княжпогостский» от 16 марта 2010 г. N 166 «Об утверждении Положения о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка на территории муниципального района «Княжпогостский» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс»). <57> Наиболее яркий пример — Общественная палата Российской Федерации. Она формируется на основе добровольного участия в ее деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций, но кандидатуры ее членов определяет Президент Российской Федерации по результатам проведения консультаций с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, российскими академиями наук и творческими союзами (ст. 8 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277).
Отдельного рассмотрения требуют некоммерческие организации с функциями публичного управления в области предпринимательской и профессиональной деятельности, призванные не содействовать, а заменить собою государственное управление как минимум в тех сферах, в которых саморегулирование является обязательным <58>. Речь идет о саморегулируемых организациях (далее — СРО), нотариальных и адвокатских палатах. Причем выполнение функций публичного управления на негосударственной основе не только не освобождает, но и, напротив, предполагает наличие специального механизма государственного контроля за их деятельностью. ——————————— <58> См., например: саморегулирование деятельности арбитражных управляющих (Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190), оценщиков (Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813), аудиторов (Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 15).
В основе возникновения и деятельности СРО, нотариальных и адвокатских палат — заинтересованность членов организаций в высоком уровне и качестве управления, напрямую влияющего на эффективность, прежде всего экономическую, их деятельности; профессиональный принцип объединения; ограничение их управленческих полномочий по кругу лиц. Возможность создания таких организаций признана Конституционным Судом Российской Федерации, подчеркнувшим принципиальную допустимость передачи государством отдельных публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти <59>. ——————————— <59> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 1998 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате»; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2005 г. N 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева».
Осуществление управленческих функций указанными организациями накладывает общий запрет их совмещения с функциями хозяйствования. В отношении отдельных из них это напрямую закреплено в законодательстве (п. 1 ст. 14 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» <60>, п. 9 ст. 31 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» <61>). Основы законодательства Российской Федерации о нотариате <62> (ст. 24) разрешают нотариальным палатам осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это необходимо для выполнения ее уставных задач. Однако в данном случае, на наш взгляд, речь идет о допустимости извлечения нотариальной палатой доходов, но никак не осуществления предпринимательской деятельности. ——————————— <60> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076. <61> СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2102. <62> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 10. Ст. 357.
3.3. Таким образом, в настоящее время в осуществлении публичных функций, или функций, направленных на достижение общественно значимых целей, участвуют различные юридические лица. С одной стороны, государство и муниципальные образования, устроенные на началах народовластия, расширяя сферу своего регулирующего воздействия, действуют посредством создаваемых ими юридических лиц, выполняющих как управленческие, так и производственно-хозяйственные задачи. С другой стороны, коммерческие и некоммерческие организации, создаваемые гражданами на началах частной инициативы, расширяют пределы осуществления ими социально значимых видов предпринимательской и иной (образование, медицина, культура) деятельности, становятся полноценными участниками публичного управления. В результате юридическое лицо становится инструментом дальнейшего сближения личности и государства, взаимопроникновения частного и публичного (а быть может, качественно нового погружения частного в публичное?). Вовлечение в выполнение публичных функций юридических лиц, различно сочетающих публичное и частное в своем правовом статусе, но имеющих в основании своего возникновения начало свободы личности (частное начало), не позволяет вести речь о различении юридических лиц частного и публичного права. В этих условиях перед законодателем и научным сообществом стоит сложная задача: осознав характер влияния частного и публичного, обеспечить комплексное законодательное регулирование правового статуса различных видов юридических лиц. Подведем итоги. Через категорию юридического лица можно проследить эволюцию отношений «личность — государство», соотношение «частное — публичное». Сама категория юридического лица суть результат расширения свободы личности. Состояние прав и свобод человека, его взаимоотношений с государством в дореволюционный и советский периоды предопределили длительное использование данной категории в качестве гражданско-правовой. Однако в современных условиях юридическое лицо — общеправовое явление, обеспечивающее возможность реализации активной деятельностной свободы личности в пределах признаваемых и охраняемых правопорядком ценностей. Это форма правопользования основными (конституционными) правами и свободами. В рамках современной классификации это в равной степени относится как к публично-правовым образованиям, так и к коммерческим и некоммерческим организациям. Широкое использование категории юридического лица в современных условиях позволяет рассматривать ее в качестве инструмента сближения личности и государства: публично-правовые образования, освобождаясь от непосредственного выполнения части своих функций, закрепляют их за создаваемыми ими юридическими лицами; коммерческие и некоммерческие организации, создаваемые гражданами на началах частной инициативы, все активнее участвуют в выполнении публично значимых дел. По сути, речь идет о формировании основы новой модели взаимоотношений между личностью и государством. Однако использование такой модели, с одной стороны, не должно привести к «очередному» огосударствлению общества в результате чрезвычайно широкого распространения юридических лиц с участием публично-правовых образований как в области публичного управления, так и в области экономики с неизбежным сокращением возможностей предпринимательской деятельности, увеличения количества общественных организаций, номинально выполняющих функцию защиты общественных интересов при фактической невозможности влиять на общественные процессы, встраивания некоммерческих организаций, обладающих полномочиями управления, прежде всего СРО, в вертикаль государственной власти. С другой стороны, ее использование не должно привести к разрушению государства, его фактическому устранению от выполнения возложенных функций путем рассредоточения важнейших из них среди юридических лиц с неизбежным распределением сфер влияния между ними, борьбой за собственные интересы, в том числе с использованием институтов гражданского общества, путем передачи некоммерческим организациям, прежде всего СРО, полномочий публичного управления вне зависимости от степени их готовности, путем фактического выполнения, а не содействия в выполнении общественными организациями публичных задач и функций.
