Практические вопросы, связанные с исключением жилого помещения из специализированного жилищного фонда (на примере служебного жилого помещения) (по материалам судебной практики)

(Шанхаев С. В.) («Право в Вооруженных Силах», 2012, N 7)

ПРАКТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ, СВЯЗАННЫЕ С ИСКЛЮЧЕНИЕМ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ ИЗ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОГО ЖИЛИЩНОГО ФОНДА (НА ПРИМЕРЕ СЛУЖЕБНОГО ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ) (ПО МАТЕРИАЛАМ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ)

С. В. ШАНХАЕВ

Шанхаев С. В., кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены некоторые практические вопросы (по материалам судебной практики), связанные с прекращением статуса служебного жилого помещения (исключением из специализированного жилищного фонда).

Ключевые слова: служебные жилые помещения, перевод в иные жилые помещения, судебная практика.

Practical issues associated with the exception of the residential premises of the specialized fund S. V. Shanhaev

The article discusses some practical issues (based on jurisprudence) associated with the termination of the status of official premises (except from a specialized housing stock).

Key words: office accommodation, transfer to other premises, the court practice.

В настоящее время понятие жилищного фонда, его виды и порядок учета определяются в ст. 19 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ), согласно которой специализированный жилищный фонд — совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам разд. IV ЖК РФ жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. В зависимости от целей назначения жилых помещений в ч. 1 ст. 92 ЖК РФ определен перечень видов помещений, относящихся к жилым помещениям специализированного жилищного фонда: служебные жилые помещения; жилые помещения в общежитиях; жилые помещения маневренного фонда; жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения; жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев; жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами; жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан. В настоящей статье рассмотрим некоторые практические вопросы (по материалам судебной практики <1>), связанные с прекращением статуса служебного жилого помещения (исключением из специализированного жилищного фонда). ——————————— <1> Использованные в настоящей статье материалы судебной практики размещены на официальных сайтах соответствующих судов, а также в СПС «Гарант».

Служебные жилые помещения относятся к специализированным жилым помещениям; отношения по предоставлению этих (служебных) помещений регламентируются исходя из общих принципов правового регулирования всех категорий специализированных жилых помещений (ст. 92 ЖК РФ). Поэтому, например, И. А. Фаршатов выделил: 1) общие правовые нормы, относящиеся ко всей системе специализированных жилых помещений (ст. ст. 92, 99 — 103 ЖК РФ); 2) специализированные правовые нормы, направленные только на регулирование отношений по использованию служебной жилой площади (ст. ст. 93, 104 ЖК РФ) <2>. ——————————— <2> Фаршатов И. А. Комментарий к судебной практике по жилищным спорам. М., 2011.

По мнению А. В. Кудашкина и А. В. Молодых, нормативно выделены следующие юридические признаки служебного жилого помещения: — назначение помещения; — заселение определенным кругом лиц (в том числе военнослужащими); — как правило, нахождение жилого помещения в служебном здании, вблизи предприятия или организации (на территории военного городка или в непосредственной близости от него); — включение помещения в число служебных решением органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом (ранее, в соответствии с ЖК РСФСР, данное решение принималось органами местного самоуправления) <3>. ——————————— <3> Кудашкин А. В. О служебной жилплощади «служивых» людей // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 4; Молодых А. В. Предоставление военнослужащим служебных жилых помещений // Право в Вооруженных Силах. 2002. N 3.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. N 42 «Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений» утверждены Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и Типовой договор найма служебного жилого помещения <4>. ——————————— <4> Автором настоящей статьи подробно рассматривались вопросы, связанные с правовым режимом служебных жилых помещений, в том числе с приобретением статуса служебного жилого помещения: Шанхаев С. В., Карбашов В. Е. Правовой режим служебного жилого помещения: проблемы правового регулирования и правоприменения // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 2, 3; Он же. О некоторых полномочиях по управлению жилищным фондом (комментарий к Постановлению Правительства Российской Федерации от 25 марта 2010 года N 179 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по распоряжению жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации») // Право в Вооруженных Силах. N 8.

Правила, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. N 42, устанавливают порядок и требования отнесения жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов к специализированному жилищному фонду. Пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 25 марта 2010 г. N 179 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по распоряжению жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации» установлено, что федеральные органы исполнительной власти принимают решения по вопросам включения жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти на праве оперативного управления, в специализированный жилищный фонд с отнесением таких помещений к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда, а также исключения жилых помещений из специализированного жилищного фонда. В соответствии с подп. «м» п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1053 «О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом» Министерство обороны Российской Федерации в целях управления имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций принимает решения о включении жилых помещений в специализированный жилищный фонд с отнесением таких помещений к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда, а также об исключении жилых помещений из указанного фонда. По вопросам, связанным с управлением специализированным жилищным фондом, в настоящее время на федеральном уровне действуют одновременно три постановления Правительства Российской Федерации, а именно: 1) Постановление Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. N 42 «Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений»; 2) Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1053 «О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом»; 3) Постановление Правительства Российской Федерации от 25 марта 2010 г. N 179 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по распоряжению жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации». Указанные нормативные правовые акты по-разному подходят к решению вопроса о полномочиях органов, осуществляющих управление жилищным фондом, в части специализированного жилищного фонда. Таким образом, налицо коллизия норм права равной юридической силы (постановлений Правительства Российской Федерации), т. е. противоречие двух и более норм права, принятых одним и тем же правотворческим (государственным) органом либо правотворческими органами одного уровня и направленных на урегулирование одних и тех же общественных отношений <5>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография М. А. Заниной «Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины, виды)» включена в информационный банк согласно публикации — РАП, Волтерс Клувер, 2010. —————————————————————— <5> Более подробно см.: Занина М. А. Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины, виды). М., 2009. С. 51.

В данном случае должно действовать правило «Lex posteriori derogat lex piori» (последующий закон отменяет действие предыдущего), т. е. должно действовать Постановление Правительства Российской Федерации «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по распоряжению жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации». Таким образом, в настоящее время Министерство обороны Российской Федерации является органом, в полномочия которого входит принятие решения о включении жилых помещений в специализированный жилищный фонд с отнесением таких помещений к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда, а также об исключении жилых помещений из указанного фонда. К сожалению, ни Правила, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. N 42, ни Постановление Правительства Российской Федерации от 25 марта 2010 г. N 179 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по распоряжению жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации» не предусматривают порядок исключения жилых помещений из числа служебных, а также основания (условия) для такого исключения. В связи с указанной неопределенностью (отсутствие оснований и порядка исключения жилых помещений из числа служебных) в практике судов общей юрисдикции возникли следующие вопросы. Так, из Определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 1999 г. N 18-В99ПР-81 следует, что решение об исключении квартиры из состава служебных должно приниматься соответствующим компетентным органом исполнительной власти (решением исполнительного комитета г. Новороссийска, т. е. органом, принявшим решение о придании квартире статуса служебной), а не МУПРЭО ЖХ г. Новороссийска. Логика суда достаточно понятна: решение об исключении жилого помещения из специализированного фонда вправе принимать орган, решением которого жилое помещение «приобрело» статус специализированного. Однако здесь же хотелось бы отметить, что в законодательстве не разрешен вопрос, связанный с исключением жилого помещения из числа служебного жилья в связи с «открытием» закрытого военного городка. Так, из практики Московского областного суда усматривается следующее. В частности, из гражданского дела (Определение Московского областного суда от 6 октября 2009 г., дело N 33-18016), рассмотренного Московским областным судом, следует, что истцу было предоставлено принадлежащее Министерству обороны Российской Федерации служебное жилое помещение в связи с тем, что он являлся военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и потому, что жилое помещение находилось в закрытом военном городке, т. е. в силу закона — положений п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», в связи с чем исключение его из специализированного жилого фонда производится в силу положений ч. 2 ст. 92 ЖК Российской Федерации на основании решения органа, осуществляющего управление государственным жилищным фондом. Согласно подп. «м» п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1053 «О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом» Министерство обороны Российской Федерации в целях управления имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций принимает решения о включении жилых помещений в специализированный жилищный фонд с отнесением таких помещений к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда, а также об исключении жилых помещений из указанного фонда. Таким образом, суд, отменяя судебное постановление суда нижестоящей инстанции, пришел к выводу, что исключение закрытого военного городка из перечня закрытых военных городков не влечет утрату жилым помещением статуса служебного (выделено мной. — Автор). Однако указанный вывод суда не поддержан Хабаровским краевым судом. Так, из Кассационного определения судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 28 декабря 2011 г. по делу N 33-9425 следует, что на основании договора найма служебного жилого помещения ФГУ «Управление ДВО» К. на состав семьи: жену К. и дочь К. в связи с прохождением службы была предоставлена квартира N ___, расположенная в доме N ___ по улице А. В указанном жилом помещении зарегистрированы: наниматель К., жена К., дочери Е. и Е. Судом установлено, что спорное жилое помещение на момент предоставления истцу располагалось в закрытом военном городке. На основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2009 г. N 1330-р закрытый военный городок, в котором располагалась указанная квартира, исключен из перечня закрытых военных городков Вооруженных Сил Российской Федерации. Частью 1 статьи 92 ЖК РФ предусмотрено, что служебные жилые помещения относятся к жилым помещениям специализированного жилищного фонда. В соответствии с частью 2 статьи 92 ЖК РФ использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда осуществляются на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом. Согласно п. 2 Положения о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 1997 г. N 1301, государственному учету подлежат независимо от формы собственности жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. Включение жилых строений и жилых помещений в жилищный фонд и исключение из жилищного фонда производятся в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации. Суд пришел к выводу, что после принятия решения о включении жилой площади в число служебных данное жилое помещение должно быть зарегистрировано в качестве такового в установленном законом порядке. Исходя из изложенного, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что с момента снятия с военного городка статуса закрытого к возникшим между сторонами правоотношениям должны применяться нормы, установленные для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма (выделено мной. — Автор), в связи с чем истцы имеют право на приобретение спорного жилого помещения в собственность бесплатно. Таким образом, суды кассационных (с 1 января 2012 г. — апелляционной инстанции) инстанций пришли к противоположным выводам. Представляется, что «открытие» закрытого военного городка не является самостоятельным и достаточным основанием для прекращения статуса жилого помещения как служебного. Статус служебного жилого помещения может быть прекращен лишь с момента издания соответствующего решения (акта) уполномоченного органа. Так, например, исходя из обратного включение военного городка в перечень закрытых военных городков не влечет автоматического приобретения жилыми помещениями статуса служебных, в данном случае также должно приниматься соответствующее решение уполномоченного органа. По другому гражданскому делу Санкт-Петербургский городской суд пришел к выводу, что действующее законодательство не содержит императивной нормы, возлагающей на администрацию района обязанность по исключению служебных жилых помещений из специализированного жилищного фонда Санкт-Петербурга (Кассационное определение от 28 февраля 2012 г. N 33-2967/2012). Ленинский районный суд Санкт-Петербурга и Санкт-Петербургский городской суд, отказывая в удовлетворении иска об исключении жилого помещения из специализированного фонда, пришли к выводу, что изменение статуса помещения относится к исключительной компетенции собственника и является его правом, а не обязанностью (Кассационное определение Санкт-Петербургского городского суда от 13 апреля 2011 г. N 33-5257/2011). По мнению Московского городского суда, законом не установлена обязанность по исключению служебных жилых помещений из специализированного жилого фонда и переводу их в муниципальный жилой фонд (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 18 июля 2011 г. N 33-22217). Обязанность Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы по исключению служебных жилых помещений из специализированного жилого фонда и переводу их в муниципальный фонд законом не предусмотрена (Определение Московского городского суда от 18 октября 2011 г. по делу N 4г/8-7804/11; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 24 мая 2011 г. по делу N 33-12359). По другому делу Санкт-Петербургский городской суд пришел к выводу, что согласно ч. 2 ст. 92 ЖК РФ включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда производятся на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом. Жилищное законодательство, действовавшее в период предоставления С. служебного жилого помещения (глава 3 ЖК РСФСР), также не предусматривало судебного порядка изменения режима жилого помещения (Определение Санкт-Петербургского городского суда от 17 ноября 2011 г. N 17099). Однако к противоположному выводу пришел Рязанский областной суд, указав, что исключение жилого помещения из состава специализированного жилого фонда допускается либо по решению суда, либо на основании решения собственника жилого помещения (Определение Рязанского областного суда от 7 июля 2010 г. N 33-1202). Из Кассационного определения Пермского краевого суда от 5 марта 2012 г. по делу N 33-1437 следует, что решением Орджоникидзевского районного суда г. Перми от 5 октября 2011 г. исковые требования Петрова П. А., Петрова А. А., Петровой Л. И. удовлетворены, признан незаконным статус служебного жилого помещения в отношении квартиры истцов. Указанное решение Орджоникидзевского районного суда г. Перми оставлено без изменения. Следует согласиться с указанной позицией Рязанского областного суда и судов Пермского края, поскольку из разъяснений Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации», содержащихся в подп. «в» п. 41, следует, что нарушение требований ЖК РФ и Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду при принятии решения о предоставлении гражданину специализированного жилого помещения с учетом положений п. 2 ч. 3 ст. 11 ЖК РФ и ч. 2 ст. 99 ЖК РФ может служить основанием для предъявления в судебном порядке заинтересованными лицами требования о признании этого решения, а также заключенного на его основании договора найма специализированного жилого помещения недействительными и выселении проживающих в жилом помещении лиц. Требования о признании недействительными решения о предоставлении гражданину специализированного жилого помещения и заключенного на его основании договора найма специализированного жилого помещения подлежат разрешению исходя из аналогии закона (ч. 1 ст. 7 ЖК РФ) применительно к правилам, установленным ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), о недействительности сделки, не соответствующей закону или иным правовым актам, а также п. 1 ст. 181 ГК РФ, предусматривающим трехгодичный срок исковой давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки, течение которого начинается со дня, когда началось исполнение этой сделки. Решение о предоставлении специализированного жилого помещения и соответственно договор найма специализированного жилого помещения могут быть признаны недействительными, если будет установлено, что нарушены требования, предъявляемые к форме и порядку принятия указанного решения, а также если отсутствуют необходимые основания для заключения договора специализированного найма жилого помещения (например, гражданин предоставил не соответствующие действительности сведения о заключении трудового договора или назначении на должность, у гражданина имеется иное жилое помещение в данном населенном пункте, гражданин не отнесен законом к категориям граждан, имеющих право на получение специализированного жилого помещения). Приведенные выше материалы судебной практики свидетельствуют о наличии следующих проблем. Во-первых, в законодательном порядке предусмотрена лишь процедура включения жилых помещений в определенный вид специализированного фонда, в то время как процедура (порядок и основания) исключения не предусмотрена. Данная проблема подлежит законодательному разрешению путем внесения изменений в действующее как федеральное, так и региональное (муниципальное) законодательство. Во-вторых, не решен вопрос утраты жильем, находящимся в закрытых военных городках, статуса служебного, в частности при исключении закрытого военного городка из соответствующего перечня. В данном случае следует руководствоваться принципом действия законодательства по аналогии, т. е. «открытие» закрытого военного городка не влечет автоматическое лишение жилого помещения статуса служебного. В данном случае необходимо принятие соответствующего решения уполномоченного органа. В-третьих, действующее жилищное законодательство не предусматривает прямую обязанность компетентного органа при поступлении ему соответствующего заявления от проживающих лиц принять решение об исключении жилого помещения из специализированного жилищного фонда. Данное обстоятельство обусловлено тем, что в законодательстве отсутствует процедура исключения жилого помещения из специализированного жилищного фонда. Указанная проблема подлежит законодательному решению. В-четвертых, в судебной практике не выработан единообразный подход по вопросу возможности суда своим решением отменять (изменять) статус служебного жилого помещения. Представляется, что практика судов о возможности судебного исключения жилых помещений из специализированного жилищного фонда является наиболее правильной, отвечающей задачам правосудия и конституционных гарантий. В-пятых, в законодательном порядке необходимо предусмотреть основания и порядок исключения жилых помещений их специализированного жилищного фонда. Применительно к военнослужащим, учитывая в совокупности определенные обстоятельства, а именно наличие у военнослужащего определенной выслуги лет (10 лет и более в календарном исчислении); увольнение по «льготным» основаниям; невозможность выселения граждан из занимаемого служебного жилого помещения без предоставления другого жилого помещения; соответствие занимаемого служебного жилого помещения всем необходимым жилищным, санитарным и иным нормам; признание гражданина и членов его семьи нуждающимися в улучшении жилищных условий (в получении жилого помещения по договору социального найма или в предоставлении жилья в собственность), считаем, что военнослужащие при указанных обстоятельствах имеют право на исключение занимаемого ими служебного жилого помещения из специализированного фонда. Однако в данном случае требуется внесение соответствующих изменений в действующее законодательство или применение судебных средств защиты жилищных прав.

——————————————————————