(Ладугина Д. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 8)
ПРАВОНАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ <*>
Д. В. ЛАДУГИНА
——————————— <*> Ladugina D. V. Offenses in the sphere of state and municipal orders.
Ладугина Дарья Валерьевна, Муромский институт (филиал) Владимирского государственного университета.
В данной статье автор описывает основные правонарушения в сфере государственных и муниципальных заказов.
Ключевые слова: государственный (муниципальный контракт), правонарушения, государственные (муниципальные) нужды, государственный (муниципальный) заказ.
The author describes basic offenses in the sphere of state and municipal orders.
Key words: state (municipal) contract, offenses, state (municipal) needs, state (municipal) order.
В нашей стране сфера государственных и муниципальных заказов привлекает в последнее время все больше внимания руководителей государства, представителей общественности, средств массовой информации. Это связано, в частности, с частыми коррупционными проявлениями: существенная часть денежных средств налогоплательщиков расхищается, уходит на так называемые откаты <1>. Не случайно эти отношения особо выделены в Национальном плане противодействия коррупции и ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции». ——————————— <1> Белов В. Е. Правонарушения в сфере государственных и муниципальных заказов // Законность. 2010. N 12. С. 13.
В связи с этим вполне закономерно, что указанной сфере уделяют повышенное внимание органы прокуратуры РФ. Статистика прокурорских проверок свидетельствует о многочисленных нарушениях законов в сфере исполнения бюджетного законодательства при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Эта тематика находит отражение в научных публикациях, в т. ч. прокурорских работников <2>. ——————————— <2> Игонина Н. А. Этапы реализации механизма закупок товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2009. N 1(9). С. 41 — 45; Опенышев О., Игонина Н. Организация надзора за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд // Законность. 2010. N 1. С. 12 — 16.
Также коррупция является одной из причин срыва оборонного заказа. На данный момент эта проблема очень актуальна. В 2010 г. военные прокуроры выявили почти 3000 правонарушений в сфере гособоронзаказа. К дисциплинарной ответственности привлечены свыше 500 должностных лиц. Около двух десятков из них освобождены от занимаемых должностей. Государству возмещен ущерб на сумму более полумиллиарда рублей. Пошли под суд 60 руководителей, в т. ч. высокопоставленные чиновники. В мае 2011 г. президент напомнил о том, что в 2010 г. в Вооруженные Силы необходимо было поставить более 30 баллистических ракет, ракет наземного и морского базирования, пять ракетных комплексов «Искандер», около 300 единиц современной бронетехники, 30 вертолетов, 28 боевых самолетов, три АПЛ, один корабль класса корвет, 11 космических аппаратов, но эти планы так и не были выполнены. До сегодняшнего дня рассматриваются дела о срыве государственного оборонного заказа, разыскиваются виновные в данной проблеме, т. к. за 2010 год было исполнено только 60% государственных контрактов. Особый интерес представляет анализ коррупционных и иных правонарушений в сфере государственных и муниципальных заказов с точки зрения их проявления, порождающих их причин и противодействия им. В юридической науке отмечается, что формирование и реализация правоотношений в рассматриваемой сфере — сложный и длящийся процесс, включающий несколько стадий <3>. Можно говорить о стадиях определения государственных (муниципальных) нужд и формирования соответствующих заказов, размещения заказов с заключением государственных и муниципальных контрактов, исполнения контрактных (договорных) обязательств. Такой подход играет ключевую роль в дальнейшем совершенствовании нормативной правовой базы, выработке единообразной правоприменительной практики. Следует отметить, что этот подход отражен и в указанных публикациях ученых — работников системы прокуратуры России, выделяющих соответствующие этапы прокурорских проверок. ——————————— <3> Шевченко Л. И. Проблемы формирования договорных отношений поставки в условиях становления в Российской Федерации рыночной экономики: Автореф. дис. … докт. юрид. наук Л. И. Шевченко. Томск, 2001. С. 6 — 7.
В связи с этим представляется целесообразным рассмотрение вопросов, связанных с коррупцией и иными правонарушениями, применительно к обозначенным стадиям (этапам проверок). Первая стадия — определение государственных и муниципальных нужд, формирование государственных и муниципальных заказов. Суть существующих на сегодняшний день проблем применительно к этой стадии сводится к двум важнейшим обстоятельствам. Первое — какие товары (работы, услуги) планируются к закупке, второе — какие денежные суммы планируются на указанные цели. Практика показывает, что должностные лица различного уровня, участвующие в формировании заказов, нередко проявляют неумеренный аппетит, игнорируя при этом общественные интересы и забывая о том, что закупки осуществляются на деньги налогоплательщиков, а не на их личные средства. Это проявляется в планировании закупок излишне дорогостоящих автомобилей, мебели, организации всевозможных празднований с вручением дорогостоящих подарков и т. п. Все это происходит на фоне провозглашения в России режима строгой экономии бюджетных средств. Не случайно такого рода факты все чаще находят отражение в средствах массовой информации, чему способствует открытость информации о размещении заказов на соответствующих официальных сайтах. Одна из причин существующего положения — недостаточная проработанность нормативной и методической базы по государственным и муниципальным заказам в части формирования заказов. Известно, что деятельность государственных органов (органов местного самоуправления), их должностных лиц должна строго регламентироваться, базироваться на соответствующем законодательстве. Еще дореволюционные российские цивилисты отмечали, что государство действует не само собой, а через известные органы, и опыт показывает настоятельную потребность четко определить органам государства образ действия при заключении договоров, особенно таких, на которые идет значительная часть государственного бюджета. В связи с этим нелишне еще раз отметить, что состояние нормативной правовой базы может оказывать весьма существенное влияние на состояние коррупции в той или иной сфере. Так, в методической литературе среди типичных коррупционных факторов выделяют факторы, связанные с пробелами в правовом регулировании <4>. В Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в качестве одного из коррупциогенных факторов рассматривается «отсутствие или неполнота административных процедур». ——————————— <4> Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. М.: Статут, 2007. С. 51 — 60.
Применительно к формированию заказов на федеральном уровне требуется принятие нормативного правового акта, который бы регулировал отношения, связанные с формированием федерального государственного заказа, и на основе которого регламентировалась бы деятельность соответствующих органов (должностных лиц). Это может быть акт, по своей сути аналогичный Постановлению Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. «О порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей». Помимо прочего, в нем целесообразно предусмотреть регулирование вопросов, связанных с обоснованием лимитов бюджетного финансирования. Следует отметить, что порядок формирования региональных (муниципальных) заказов должен определяться субъектами Федерации (муниципальными образованиями) самостоятельно. В последнее время все чаще говорится об установлении юридической ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств. Так, об этом идет речь в Бюджетном послании Президента РФ от 25 мая 2009 г. Предпосылки к неэффективному расходованию бюджетных средств (а также внебюджетных средств, например средств государственных внебюджетных фондов) возникают, как было показано, уже при формировании заказов. Представляется целесообразным продумать вопрос о том, какие меры ответственности могут применяться к должностным лицам, принимающим не отвечающие общественным интересам решения в отношении номенклатуры, количества (объема) товаров (работ, услуг) и лимитов бюджетного финансирования. Помимо совершенствования правовой и методической базы требуется также усиление контроля за формированием государственных (муниципальных) заказов. Субъектами такого контроля могут выступать государственные контролирующие органы, в т. ч. органы финансового контроля, а также организации гражданского общества, средства массовой информации. Как известно, базовым законодательным актом в сфере размещения государственных и муниципальных заказов является ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Под размещением заказов понимаются действия соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления и иных лиц по определению будущих контрагентов по государственным (муниципальным) контрактам — поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Завершается эта стадия заключением государственного (муниципального) контракта. Несмотря на то, что стадия размещения заказов считается наиболее урегулированной, коррупциогенные факторы здесь тоже есть. Так, по результатам антикоррупционной экспертизы Закона о размещении заказов Генеральной прокуратурой России в 2009 г. было выявлено более 20 коррупционных факторов и пробелов <5>. ——————————— <5> Выступление Генерального прокурора РФ в Государственной Думе РФ на Правительственном часе, посвященном реализации Национального плана противодействия коррупции, 7 октября 2009 г. // Парламентская газета. 2009. 9 октября.
Практика показывает, что основная масса правонарушений коррупционного характера, связанных с так называемыми откатами, касается допуска к участию в торгах. Нарушения проявляются в незаконном отказе в допуске к участию в торгах, а также в незаконном допуске к участию в торгах участников размещения заказов, которых нельзя было допускать из-за несоответствия установленным требованиям. На это обстоятельство обращает внимание первый заместитель Генерального прокурора РФ, анализируя материалы прокурорских проверок. Он отмечает, что самый распространенный способ — когда «избранным» хозяйствующим субъектам умышленно предоставляют те или иные преимущества. Для «нежелательных» участников торгов искусственно создают препятствия <6>. В итоге «победителями» торгов становятся «свои», «избранные» поставщики (подрядчики, исполнители). Они и предоставляют за обеспечение «победы» соответствующие «откаты». ——————————— <6> Буксман А. Продавцы воздуха. Генпрокуратура выявляет новые схемы коррупции на госзаказах // Российская газета. N 3. 2009.
В соответствии со ст. 62 Закона о размещении заказов лица, виновные в нарушении законодательства о размещении заказов, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность. Статистики привлечения к дисциплинарной ответственности нет. Вместе с тем многочисленные примеры свидетельствуют о том, что к такой ответственности зачастую привлекаются должностные лица по результатам прокурорских проверок. С дисциплинарной ответственностью связывается подведение итогов размещения заказов в отдельных субъектах Федерации. Гражданско-правовая ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов, на наш взгляд, используется пока что в недостаточной мере. Хотя отдельные примеры, связанные с возмещением должностными лицами имущественного ущерба, причиненного государству при размещении заказов, есть. В связи с этим следует отметить, что на страницах журнала «Законность» высказано мнение о необходимости задействовать в борьбе с коррупцией потенциал различных отраслей права. По мнению авторов публикации, в интересах подрыва побудительных мотивов и материальной базы коррупционной преступности перспективным представляется обращение к институтам и нормам гражданского права. Внедрение межотраслевого подхода может быть одним из перспективных направлений повышения эффективности работы правоохранительных органов по противодействию коррупции <7>. Можно полностью согласиться с указанной точкой зрения. ——————————— <7> Бакун В., Савинский А. О межотраслевой методике пресечения коррупционных преступлений // Законность. 2009. N 7. С. 9 — 12.
Административная ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов предусмотрена ст. 7.29 — 7.32 КоАП. Статистика привлечения к административной ответственности ведется на федеральном уровне ФАС России. Количество лиц, привлеченных к административной ответственности, и сумма наложенных штрафов неуклонно возрастают. Такой вид наказания рассматривается в настоящее время как своего рода «устрашающий фактор» для членов конкурсных (аукционных, котировочных, единых) комиссий заказчиков. При этом практика показывает, что нередко нарушения законодательства допускаются в силу недостаточной подготовленности указанных лиц к выполнению этих функций. Такой элемент, как вина, не в полной мере анализируется при рассмотрении дел. Необходимо отметить, что до 1917 г. в России, как и сейчас, существовала проблема, связанная с проявлениями коррупции при организации и осуществлении казенных поставок (подрядов). Одной из мер противодействия таким проявлениям было применение уголовной ответственности. Так, в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных от 15 августа 1845 г. предусматривалось специальное отделение, озаглавленное: «О противозаконных проступках чиновников при заключении подрядов и поставок, приеме поставляемых в казну вещей и производстве публичной продажи». Оно отличалось тщательной проработанностью. В нем были запреты в т. ч. на нарушение общих правил проведения открытых торгов и предусматривались суровые наказания <8>. Таким образом, была предусмотрена уголовная ответственность за нарушение правил размещения заказов. В связи с этим следует сказать, что в настоящее время звучат предложения отдельных государственных органов о дополнении УК РФ соответствующими нормами, касающимися нарушений при размещении заказов. Это рассматривается в качестве очередной меры устрашения недобросовестных должностных лиц заказчиков. ——————————— <8> Аминов Д. И., Гладких В. И. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления. М.: Юристъ, 2002. С. 80 — 87.
Пока что привлечение к уголовной ответственности в рассматриваемой сфере чаще всего осуществляется по статьям гл. 30 УК. Речь идет, в частности, о ст. 285, 286, 290, 291. В последнее время при размещении заказов нередко фиксируются такие проявления, как сговоры между участниками размещения заказов, участниками и заказчиком, результат которых — заключение контрактов на не выгодных для государства (муниципальных образований) условиях. В частности, это касается цены заключаемого контракта, которая в таких случаях не сильно отличается от начальной (максимальной) цены либо соответствует последней. В качестве меры противодействия такого рода проявлениям рассматривается новая редакция ст. 178 УК. Не может не настораживать рост числа привлеченных к уголовной ответственности по ст. 159 УК. При этом речь идет как о должностных лицах, выступающих на стороне государственного (муниципального) заказчика, так и лицах, представляющих участников размещения заказов (поставщиков, подрядчиков, исполнителей). Применительно к последним следует упомянуть также ст. 327 УК в связи с неоднократными случаями подделки документов, необходимых для участия в размещении заказов (лицензий, сертификатов и т. п.). Таким образом, наряду с недобросовестностью должностных лиц заказчиков все чаще приходится сталкиваться с недобросовестностью второй стороны рассматриваемых отношений. На наш взгляд, во многом это обусловлено отсутствием так называемых квалификационных требований к участникам размещения заказов, касающихся наличия производственных мощностей, финансовых и трудовых ресурсов и т. п. Такого рода требования существуют во всем мире, ранее они присутствовали и в отечественном законодательстве. Следует отметить, что Россия еще в XIX веке прошла этап, когда к торгам допускались все потенциальные поставщики (подрядчики), единственным критерием определения победителя была только цена. При этом подряды могли достаться тем участникам торгов, которые не остановятся перед любым ухудшением своих изделий для понижения их стоимости. При таких условиях получение казной доброкачественных изделий и продуктов при неограниченных торгах должно быть редким исключением. В связи с этим стали разрабатываться правила проведения торгов с ограниченной конкуренцией, к участию в которых приглашались только известные своей благонадежностью и опытностью промышленники, заводчики, фабриканты и мастеровые <9>. ——————————— <9> Гончаров Е. История торгов в России // Конкурсные торги. 1998. N 10. С. 36.
В современных условиях отсутствие указанных требований привело к появлению многочисленных фирм-однодневок, за спиной которых фактически стоят мошенники. Заявив минимальную цену, они становятся победителями при размещении заказов. В дальнейшем контрактные обязательства не исполняют. На наш взгляд, необходимо вернуться к указанным требованиям. Отдельная проблема, существующая в сфере государственных и муниципальных заказов, связана с необоснованным завышением цен контрактов. В частности, это отмечено в Бюджетном послании Президента РФ от 25 мая 2009 г., в котором говорится, что система государственных закупок должна исключать случаи необоснованного завышения цен. Как было показано, решение вопроса о ценах, по которым закупаются товары (результаты работ, услуги), непосредственно связано со стадией формирования заказов. Лимиты бюджетного финансирования в большинстве случаев являются неким ориентиром для установления начальной (максимальной) цены контракта, объявляемой при размещении заказов. Эта цена — база для подсчета экономии. Завышение лимитов бюджетного финансирования нередко приводит к заключению контрактов по завышенным ценам, реальная экономия не достигается. При этом создаются предпосылки для коррупционных проявлений <10>. На это обращают внимание и работники Генеральной прокуратуры России. ——————————— <10> Белов В. Е. Определение (формирование) цены государственного контракта: к вопросу об экономии бюджетных средств // Право и экономика. 2010. N 4. С. 4 — 10.
Об ответственности за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка говорится в ст. 301 Бюджетного кодекса РФ. При выявлении фактов умышленного завышения (занижения) цен в процессе осуществления закупок соответствующие руководители привлекаются при наличии состава преступления к уголовной ответственности. Судебная практика по таким делам пока недостаточно развита. Представляется целесообразным конкретизировать ответственность за неэффективное расходование денежных средств в административном и уголовном законодательстве. Не менее важна с точки зрения успешной реализации заказов стадия исполнения контрактов. На эту стадию обращается значительно меньше внимания по сравнению с размещением заказов. В то же время прокурорские проверки все чаще показывают, что заказчики не принимают меры по реализации контрактов, исполнители и поставщики не исполняют в полном объеме обязательств, а претензионно-исковая работа с должной настойчивостью не ведется. Государство несет многомиллионные убытки, оплачивая невыполненные работы. В основе такого положения дел — недобросовестность как одной, так и второй стороны. Практика показывает, что должностные лица заказчиков в отдельных случаях подписывают акты о выполнении работ при не выполненных в полном объеме работах. Они вымогают деньги за подписание актов, а также за создание благоприятного режима в отношении контроля за исполнением контрактов (часто не имея полномочий на осуществление такого контроля) и т. д. Представители поставщиков (подрядчиков, исполнителей), нередко являющихся фирмами-«однодневками», в отдельных случаях получают авансирование и исчезают, оказываются не в состоянии исполнить контракт на заявленных ими условиях, в т. ч. в отношении цены и т. д. В итоге следует отметить, что отношения, связанные с исполнением контрактных обязательств, в достаточной мере урегулированы ГК РФ и иными нормативными правовыми актами. Применительно к этой стадии представляется целесообразным усиление контроля за исполнением контрактных обязательств, повышение ответственности поставщиков (подрядчиков, исполнителей) за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательств, в т. ч. ответственности физических лиц, стоящих за этими субъектами. На наш взгляд, специфика рассматриваемой сферы, связанная в т. ч. с ее особо важной целевой направленностью, источниками финансирования — средствами налогоплательщиков, должна влечь повышенную ответственность должностных лиц, представляющих участников этих правоотношений.
