ПРИВАТИЗАЦИЯ ЛЕСНЫХ РЕСУРСОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ <1>
В. В. ХРЕШКОВА
——————————— <1> В данной научной работе использованы результаты, полученные в ходе выполнения проекта N 11-04-0026 «Леса России — сбережение через рациональное использование и охрану: совершенствование правового регулирования», выполненного в рамках программы «Научный фонд НИУ-ВШЭ» в 2012 году.
Хрешкова Виктория Валентиновна, магистрант Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
В статье анализируется правовая база приватизации лесных ресурсов; рассматриваются возможные пути приватизации лесных ресурсов. Проводится комплексный анализ лесного, земельного и гражданского законодательства по вопросам права собственности на лесные участки и лесные ресурсы в целом.
Ключевые слова: лесные ресурсы, приватизация лесных ресурсов, договор аренды лесного участка, договор купли-продажи лесных насаждений, право собственности на лесные участки, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), виды использования лесов.
Privatization of Forest Resources in the Russian Federation: the Legal Regulation V. V. Khreshkova
In this paper author analyzed the legal framework of privatization of forest resources; possible ways of privatization forest resources were reviewed. We conducted a comprehensive analysis of the forest law, the land law and the civil law on property rights on forest land and on forest resources in total.
Key words: forest resources, the privatization of forest resources, lease contract for a wood lot, sale contract of forest plantations, the ownership of forest lands, the right to limited use of another’s forest lands (servitude), the types of use of forests.
Леса России относятся к одному из важнейших возобновляемых природных ресурсов и выполняют средообразующие и средозащитные функции. В силу этого во вводных положениях Лесного кодекса Российской Федерации <2> (далее — ЛК РФ) понятие леса определено одновременно через экологическую систему и природный ресурс. В первом случае лес представляет собой единство деревьев, кустарников, вод, атмосферного воздуха, недр земли. Во втором случае лес — это древесина, место отдыха, зеленые легкие планеты и т. д. <3>. Многие исследователи критикуют изложенное законодательное определение леса и указывают на многочисленные недостатки такой дефиниции <4>. ——————————— <2> Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 года N 200-ФЗ // Российская газета. 08.12.2006. N 277. <3> Реализация прав собственности на природные ресурсы / С. А. Боголюбов, Д. Б. Горохов, Е. Л. Минина и др. М., 2007. С. 165. <4> См., например: Пуряева А. Ю. Проблемы определения понятия «лес» в законодательстве РФ // Российский юридический журнал. 2011. N 5. С. 179 — 185.
Экономическое значение леса достаточно велико. После вступления в силу ЛК РФ возросла роль договорных и арендных отношений в сфере лесопользования, изменилась система платежей за использование лесов <5>. Использование лесов является платным: взимается арендная плата или плата по договору купли-продажи лесных насаждений. В 2011 году в бюджетную систему Российской Федерации поступила плата за использование лесов в размере 21593,1 млн. руб., из них: в федеральный бюджет поступило 16328,4 млн. руб., в бюджеты субъектов Российской Федерации — 5264,7 млн. руб. <6>. ——————————— <5> Правовое регулирование использования лесов в Российской Федерации / Под ред. А. А. Ялбулганова. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. С. 25 — 26. <6> Поступление платежей за использование лесов в 2011 году и недоимки по платежам за использование лесов в бюджетную систему Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 года // URL: http://www. rosleshoz. gov. ru/activity/finance/stat/6.
Среди приоритетных направлений развития лесного комплекса в период до 2020 года в Стратегии, утвержденной Приказом Минпромторга России N 248, Минсельхоза России N 482 от 31 октября 2008 года <7> значится организация рационального, многоцелевого, непрерывного и неистощительного использования лесов. Достижение основных целей развития лесного хозяйства, связанных с обеспечением устойчивого управления лесами, сохранением и повышением их ресурсо-экологического потенциала, повышением вклада лесов в социально-экономическое развитие страны, обеспечением экологической безопасности и стабильным удовлетворением общественных потребностей в ресурсах и услугах леса, должно базироваться, в частности, на принципе сохранения государственной (федеральной) собственности на леса и земли лесного фонда в качестве доминирующей формы собственности (п. 6.1 Стратегии). ——————————— <7> Приказ Министерства промышленности и торговли Российской Федерации N 248, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации N 482 от 31 октября 2008 года «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года» // СПС «КонсультантПлюс». (Документ опубликован не был.)
Принятие в 2006 году ЛК РФ вызвало много вопросов и споров, прежде всего из-за попыток установить право частной собственности на лес. В отношении права собственности на леса понятие леса фактически сводится к лесному участку (см. ст. 8 ЛК РФ), под которым понимается земельный участок с границами, установленными согласно положениям ЛК РФ. Правовые отношения по поводу права собственности на лес возникают чаще всего непосредственно в процессе использования лесов. В ст. 25 ЛК РФ приведены виды использования лесов. Всего перечислено 16 видов, при этом список является открытым. Данная классификация является эволюционным развитием классификации Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997 года N 22-ФЗ <8> (далее — ЛК РФ 1997 года). Частью 1 ст. 24 ЛК РФ установлено, что использование лесов может осуществляться с предоставлением лесного участка и без предоставления лесного участка. Использование лесов без предоставления лесного участка может осуществляться, например, гражданами в целях заготовки древесины, пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд. Не требуется предоставления лесного участка также и для обычного пребывания граждан в лесу. ——————————— <8> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.
Кроме того, ЛК РФ предусматривает деление лесопользования на потребляемое и непотребляемое, а именно с изъятием лесного ресурса и без изъятия лесного ресурса. В качестве примера лесопользования без изъятия лесных ресурсов можно привести использование лесов для осуществления религиозной деятельности, рекреационной деятельности, научно-исследовательской деятельности и т. д. Изъятие лесных ресурсов допускается при таких видах лесопользования, как выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений, заготовка древесины, заготовка живицы и т. д. Тем не менее установленные в ст. 25 ЛК РФ виды использования лесов перечислены с применением различных оснований классификации. В частности, используется классификация по видам заготавливаемого лесного ресурса: древесины, недревесных лесных ресурсов, пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и т. д. Таким образом, в процессе использования лесов вопросы собственности регулируются не только в отношении лесных участков, но и в отношении лесных ресурсов в целом. В связи с этим целью данной статьи являются исследование порядка правового регулирования отношений собственности на лесные ресурсы и возможные варианты их приватизации. В ЛК РФ 1997 года федеральная собственность на леса была регламентирована следующим образом. в соответствии со ст. 7 ЛК РФ 1997 года все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях городских и сельских поселений, образовывали лесной фонд. Согласно ст. 19 ЛК РФ 1997 года лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны, находились в федеральной собственности. Форма собственности на леса, произрастающие на землях городских и сельских поселений, не была установлена. Конституция Российской Федерации <9> допускает многообразие форм собственности на леса. В ч. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации установлено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. ——————————— <9> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) // Российская газета. 21.01.2009. N 7.
Леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (ч. 1 ст. 6 ЛК РФ). Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным, лесным и градостроительным законодательством. Согласно ч. 1 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации <10> (далее — ЗК РФ) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: ——————————— <10> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ // Российская газета. 30.10.2001. N 211, 212.
1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса. В соответствии с ч. 1 ст. 101 ЗК РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления: вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие). Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (ч. 1 ст. 8 ЛК РФ). Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Таким образом, вопрос о праве собственности на лесные участки решается комплексно как лесным, так и земельным законодательством. При этом ЛК РФ допускает, что леса могут находиться не только в федеральной собственности, как было раньше установлено ЛК РФ 1997 года. Согласно п. 2 ч. 5 ст. 27 ЗК РФ земельные участки из состава земель лесного фонда, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничены в обороте. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (абз. 2 ч. 2 ст. 27 ЗК РФ). Так, в ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» <11> прямо установлено, что отчуждению в соответствии с данным Федеральным законом не подлежат земельные участки в составе земель лесного фонда. Кроме того, лесной фонд поименован в перечне объектов, находящихся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена (п. 2.1 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 года N 2284 <12>). Таким образом, российским законодательством на настоящий момент прямо запрещена приватизация лесов, произрастающих на землях лесного фонда. ——————————— <11> Российская газета. 26.01.2002. N 16. <12> Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 года N 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 1. Ст. 2.
Леса в форме лесничеств и лесопарков согласно п. 3 ч. 3 ст. 23 ЛК РФ могут находиться на землях особо охраняемых природных территорий. В соответствии с ч. 2 ст. 95 ЗК РФ земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Таким образом, лесные участки, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности. Также допускается нахождение лесных участков на землях обороны и безопасности. Исходя из системного анализа ст. 27 ЗК РФ земли, предоставленные для нужд обороны и безопасности, могут находиться в государственной и муниципальной собственности. Возможность нахождения лесов в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности прослеживается из полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области лесных отношений. Так, в соответствии со ст. 82 ЛК РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, относятся полномочия по владению, пользованию и распоряжению лесными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации. В их собственности находятся земельные участки: которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности субъектов Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены субъектами Российской Федерации по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством (ст. 18 ЗК РФ). Как собственники лесных участков органы государственной власти субъектов Российской Федерации уполномочены устанавливать: — ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, в целях его аренды; — ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации. К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся полномочия по владению, пользованию и распоряжению такими лесными участками (п. 1 ч. 1 ст. 84 ЛК РФ). В соответствии со ст. 19 ЗК РФ в муниципальной собственности находятся земельные участки: которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством. Также к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, ст. 84 ЛК РФ относит: — установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды; — установление ставок платы за единицу объема древесины; — разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов; — осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков; — организацию осуществления мер пожарной безопасности в лесах. Стоит отметить, что большинство лесов находится на землях лесного фонда. Из 1183,4 млн. га площади лесов 97% расположено на землях лесного фонда, оставшиеся 3% — на землях особо охраняемых территорий, обороны и безопасности, населенных пунктов и иных категорий <13>. В связи с этим можно сделать вывод, что все же основной формой собственности на лесные участки является федеральная. Установленное в Конституции Российской Федерации многообразие форм собственности на леса означает прежде всего возможность существования различных форм собственности на лес. ——————————— <13> Основные итоги работы лесного хозяйства Российской Федерации в 2010 году и задачи на 2011 год // URL: http://www. rosleshoz. gov. ru/media/appearance/57/Slajd9.JPG.
Ввиду того что только в отношении лесных участков, находящихся в составе земель лесного фонда, законом установлены исключительно федеральная форма собственности, а также прямой запрет на их приватизацию, можно заключить, что допускается приватизация в пределах иной, кроме земель лесного фонда, категории земель. Например лесного участка особо охраняемой природной территории или участка городского леса на территории населенного пункта. При этом следует помнить, что земельным законодательством установлены ограничения по обороту земель следующим образом. Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Применительно к лесным участкам к числу изъятых из оборота относятся леса, расположенные в государственных природных заповедниках и национальных парках. Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности лесные участки в пределах особо охраняемых природных территорий из состава земель лесного фонда, расположенные на землях, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности. В отношении последней группы лесных участков приватизация возможна в том случае, если это допускается соответствующим федеральным законом. Например, приватизация допустима в порядке реализации прав собственников зданий, строений, сооружений на приватизацию соответствующего земельного участка. Следует также учитывать, что законодательно разрешен перевод земель из одной категории в другую. Таким образом, даже лесные участки из земель лесного фонда могут быть приватизированы после изменения категории земель. Как было указано выше, практические аспекты реализации права собственности на леса можно проиллюстрировать путем анализа использования лесов. Лес может использоваться не только как земельный участок, но и как источник извлечения лесных ресурсов. Понятие лесных ресурсов не определено в лесном законодательстве, но через виды использования лесов, закрепленные в ст. 25 ЛК РФ, представляется возможным выделить следующие основные лесные ресурсы: древесные лесные ресурсы (древесину, живицу), недревесные лесные ресурсы, пищевые лесные ресурсы, лекарственные растения <14>. К недревесным лесным ресурсам относятся: пни, береста, кора деревьев и кустарников, хворост, веточный корм, еловая, пихтовая, сосновая лапы или деревья других хвойных пород для новогодних праздников, мох, лесная подстилка, камыш, тростник и подобные лесные ресурсы <15>. Пищевыми лесными ресурсами являются те лесные ресурсы, которые возможно употреблять в пищу (например, дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, семена, березовый сок). ——————————— <14> О понятии лекарственных растений как лесного ресурса см. подробнее: Пащенко А. В., Хрешкова В. В. Правовой режим заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений // Гражданин и право. 2011. N 3. С. 76. <15> См. подробнее: Пащенко А. В., Хрешкова В. В. Заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов как вид предпринимательской деятельности граждан // Гражданин и право. 2010. N 12. С. 44 — 45.
Большинство из видов использования лесов осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями как предпринимательская деятельность <16>. Использование лесов для осуществления религиозной, научно-исследовательской, образовательной деятельности доступно только юридическим лицам. Физическим лицам для удовлетворения собственных нужд <17> разрешены следующие виды использования лесов: заготовка древесины, заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов, заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений, осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства <18>, ведение сельского хозяйства <19>. ——————————— <16> В соответствии с п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ предпринимательской деятельностью является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в порядке, установленном Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». <17> К собственным нуждам относятся любые семейные, бытовые, личные и иные нужды, не связанные с осуществлением коммерческой деятельности. См. подробнее: Пащенко А. В., Хрешкова В. В. Правовой режим использования лесов для ведения сельского хозяйства // Гражданин и право. 2011. N 5. С. 38. <18> Допускается использование гражданами лесов в общедоступных охотничьих угодьях для собственных нужд без предоставления лесных участков в соответствии со ст. 11 ЛК РФ. <19> Допускается использование лесов гражданами в целях осуществления сельскохозяйственной деятельности (в том числе пчеловодства) для собственных нужд на праве безвозмездного срочного пользования или через установление сервитута в случаях, определенных Земельным кодексом Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации.
Право собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы приобретается гражданами и юридическими лицами, как установлено в ст. 20 ЛК РФ, в соответствии с гражданским законодательством. В ст. 136 Гражданского кодекса Российской Федерации (части первой) от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ <20> определено, что поступления, полученные в результате использования имущества (плоды, продукция, доходы), принадлежат лицу, использующему это имущество на законном основании, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или договором об использование этого имущества. ——————————— <20> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
В правилах отдельных видов использования лесов закреплено напрямую, что право собственности на добытые лесные ресурсы принадлежит лесопользователям. Так, например, согласно п. 6 Правил заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов <21> заготовленные недревесные лесные ресурсы являются собственностью арендатора лесного участка. ——————————— <21> Приказ Рослесхоза от 5 декабря 2011 года N 512 «Об утверждении Правил заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов» // Российская газета. 02.05.2012. N 96.
В федеральной собственности находится древесина, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, для: — выполнения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых; — строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов; — строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов; — переработки древесины и иных лесных ресурсов. Порядок реализации такой древесины установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2009 года N 604 «О реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43 — 46 Лесного кодекса Российской Федерации» <22>. ——————————— <22> СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3840.
Использование лесов осуществляется на основании: 1) договора аренды лесного участка <23> — если данный вид лесопользования осуществляется с предоставлением лесного участка; ——————————— <23> Допускается при таких видах использования лесов, как: заготовка древесины юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями; заготовка живицы; заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями; заготовка пищевых ресурсов и сбор лекарственных растений юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями; осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений и лекарственных растений; создание лесных плантаций и их эксплуатация; выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых; переработка древесины и иных лесных ресурсов.
2) договора купли-продажи лесных насаждений <24> — если данный вид лесопользования не предусматривает предоставление лесных участков; ——————————— <24> Допускается при таких видах использования лесов, как: заготовка древесины юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями; заготовка древесины гражданами для собственных нужд; заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов гражданами для собственных нужд; заготовка пищевых ресурсов и сбор лекарственных растений гражданами для собственных нужд; осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства (гражданами).
3) права безвозмездного срочного пользования, права постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, права ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут) <25>. ——————————— <25> Допускается при таких видах использования лесов, как: ведение сельского хозяйства; выращивание посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев); осуществление научно-исследовательской, образовательной деятельности; осуществление рекреационной деятельности; строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов; строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; осуществление религиозной деятельности.
Право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право безвозмездного срочного пользования лесными участками возникают и прекращаются по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях и земельным законодательством. В постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются юридическим лицам, в аренду, безвозмездное срочное пользование — гражданам. Предоставление лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и в безвозмездное срочное пользование гражданам осуществляется в порядке, установленном ЗК РФ, если иное не предусмотрено ЛК РФ. Основные требования к содержанию и порядку заключения договора аренды лесного участка и договора купли-продажи лесных насаждений установлены нормами ст. ст. 73 — 77 ЛК РФ. К договору аренды лесного участка и договору купли-продажи лесных насаждений применяются положения Гражданского кодекса Российской Федерации (части второй) от 26 января 1996 года N 14-ФЗ <26> (далее — ГК РФ (ч. 2)), если иное не установлено ЛК РФ. Во исполнение ч. 5 ст. 74 ЛК РФ и ч. 5 ст. 77 ЛК РФ Рослесхоз утвердил своими Приказами Порядок подготовки и заключения договора аренды лесного участка <27>, договора купли-продажи лесных насаждений <28>, а также их Формы. ——————————— <26> Российская газета. 06.02.1996. N 23; 07.02.1996. N 24; 08.02.1996. N 25; 10.02.1996. N 27. <27> Приказ Рослесхоза от 26 июля 2011 года N 319 «Об утверждении Порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и Формы примерного договора аренды лесного участка» // Российская газета. 14.10.2011. N 231. <28> Приказ Рослесхоза от 26 июля 2011 года N 318 «Об утверждении Порядка подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и Формы примерного договора купли-продажи лесных насаждений» // Российская газета. 14.10.2011. N 231.
Договор аренды или договор купли-продажи заключается по результатам аукциона, однако не исключается возможность заключения договоров аренды и купли-продажи и без проведения аукциона. Так, без проведения аукциона договоры аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключаются в случаях: 1) при следующих видах лесопользования: использовании лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства <29>; использовании лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых; использовании лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов; использовании лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов; ——————————— <29> См. подробнее о порядке заключения договоров аренды при использовании лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства: Пащенко А. В., Хрешкова В. В. Правовое регулирование использования лесов гражданами в целях осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства // Гражданин и право. 2011. N 8. С. 63 — 64.
2) реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов; 3) заготовки древесины на лесных участках, предоставленных юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям для использования лесов в соответствии со статьями 43 — 46 ЛК РФ <30>; ——————————— <30> Указанными статьями регламентируется порядок осуществления следующих видов использования лесов: использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых; использования лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов; использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов; использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов.
4) выполнения изыскательских работ. Предоставление в аренду лесных участков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий и землях обороны и безопасности, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях и земельным законодательством. Договор купли-продажи лесных насаждений заключается без проведения аукциона по продаже права на заключение такого договора в двух случаях: 1) при заготовке гражданами древесины для собственных нужд; 2) при проведении мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов. Срок договора аренды по использованию лесов, заключенного в предпринимательских целях, составляет по общему правилу от десяти до сорока девяти лет (ч. 3 ст. 72 ЛК РФ), однако в некоторых случаях данный срок может быть изменен (ч. 3 ст. 72 ЛК РФ). Например, для использования лесов в целях осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства договор аренды заключается на срок от двадцати до сорока девяти лет. Конкретный срок договора аренды лесного участка определяется в соответствии со сроком разрешенного использования лесов, предусмотренным лесохозяйственным регламентом (ч. 4 ст. 72 ЛК РФ). Срок действия договора купли-продажи не может превышать один год (ч. 5 ст. 75 ЛК РФ). Исключения из данного правила не предусмотрены. Продавцами права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений выступают органы государственной власти или органы местного самоуправления (таблица 1).
Таблица 1
Соответствие вида лесного участка и продавца права на заключение договора аренды лесного участка или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений
Лесной участок Продавец
Лесные участки в пределах земель лесного Орган исполнительной власти фонда, осуществление полномочий по субъекта Российской Федерации предоставлению в аренду которых или заключению договора купли-продажи лесных насаждений, а также полномочий по организации и проведению аукционов передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации
Лесные участки в пределах земель лесного Федеральное агентство лесного фонда на территории субъектов Российской хозяйства Федерации, осуществление полномочий по предоставлению в аренду которых или заключению договора купли-продажи лесных насаждений, а также полномочий по организации и проведению аукционов не передано органам государственной власти субъекта
Лесные участки, находящиеся в собственности Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации субъекта Российской Федерации
Лесные участки, находящиеся в собственности Орган местного самоуправления муниципального образования
Порядок проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений описан в главе 8 ЛК РФ. Детальная регламентация каждого этапа аукциона (организации, приема заявок, определения участников, проведения аукциона) осуществляется Методическими указаниями по подготовке, организации и проведению аукционов по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений в соответствии со статьями 78 — 80 ЛК РФ <31>. ——————————— <31> Утверждены Приказом Минсельхоза России от 24 февраля 2009 года N 75 // Российская газета. 22.05.2009. N 92.
Заключение договора аренды лесного участка или купли-продажи лесных насаждений происходит в два этапа: 1) проведение аукциона по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков или договора купли-продажи лесных насаждений; 2) заключение договора по ставкам, установленным, соответственно, Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. В течение десяти рабочих дней со дня подписания протокола аукциона стороны (продавец и победитель аукциона) заключают договор (ч. 6 ст. 80 ЛК РФ). После заключения договора аренды или купли-продажи можно приступать к осуществлению соответствующего вида использования лесов. Ставки арендной платы за единицу объема лесных ресурсов и единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, устанавливаются Правительством Российской Федерации <32>; в собственности субъекта Российской Федерации — органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации; в собственности муниципалитета — органом местного самоуправления. ——————————— <32> На федеральном уровне Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2007 года N 310 «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности» утверждены соответствующие ставки за лесные ресурсы и единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности.
В аспекте приватизации лесных ресурсов следует обратить особое внимание на следующие условия договора аренды. Договор аренды лесного участка может быть заключен на срок до 49 лет. Как отмечается, это срок неоправданно большой и фактически путем заключения договора аренды на столь длительный срок государство передает лесной участок в частное владение, т. е. приватизирует. Более того, в ЛК РФ также установлено, что арендатор, надлежащим образом исполнивший договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, по истечении его срока имеет преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок (ч. 5 ст. 72 ЛК РФ). Договор аренды предусматривает обременение арендатора не только арендной платой, но и затратами на выполнение лесохозяйственных работ на лесном участке: арендатор обязан осуществлять санитарно-оздоровительные мероприятия, лесовосстановление и уход за лесом в соответствии с проектом освоения лесов, прошедшим государственную экспертизу. Таким образом, арендаторы вынуждены вкладывать свои средства в имущество, которое им не принадлежит, а государство тем временем не несет расходы на свое собственное имущество. К договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ (ч. 2), если иное не установлено ЛК РФ. Согласно ст. 624 ГК РФ (ч. 2) в законе или договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены. Законом могут быть установлены случаи запрета выкупа арендованного имущества. В ЛК РФ подобный запрет отсутствует. Таким образом, в договоре аренды лесного участка может быть предусмотрено, что арендованное имущество (лесные участки) переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены. Подобное условие позволит осуществить фактическую приватизацию лесного участка после изменения целевого назначения лесного участка. Значительная часть лесов вблизи крупных городов в настоящее время находится в аренде на длительный срок, и среди негативных последствий данного явления следует отметить то, что большинство лесных участков не выполняет своих экологических функций <33>. ——————————— <33> Долинина Ю. Л. Правовое регулирование использования и охраны лесов // Журнал российского права. 2012. N 2. С. 136 — 144.
Договор купли-продажи лесных насаждений также носит в себе черты сделки, направленной на приватизацию лесных ресурсов. По договору купли-продажи лесных насаждений осуществляется продажа лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Плата по договору купли-продажи лесных насаждений определяется за объем подлежащей заготовке древесины. Как было сказано выше, договор купли-продажи лесных насаждений заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора. На основании вышеизложенного можно сделать следующий вывод. С одной стороны, практически все леса находятся в федеральной собственности и законом прямо установлен запрет на их приватизацию. В то же время в ЛК РФ закреплен механизм фактической приватизации лесов через конструкцию арендных отношений и предоставление возможности обращения в частную собственность лесных ресурсов, извлекаемых при использовании лесов. Вопрос о частной собственности на леса — достаточно спорный и постоянно является предметом исследований. Подходы к решению данной проблемы прямо противоположные. В обоснование своих позиций сторонники и противники частной собственности на леса, в частности, обращаются к зарубежному опыту и историческим аспектам. Так, например, И. И. Янжул особо отмечал, что при выборе между решением проблем с бесхозяйственным использованием лесов и сохранением природного назначения леса приоритет всегда должен отдаваться последнему. С учетом того значения, которое имеет лес для всего общества в целом, лес должен быть сосредоточен в собственности государства <34>. То же самое показывает зарубежный опыт (например, США отказались от ранее введенной частной собственности на леса). ——————————— <34> Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. М., 2002. С. 108 — 116.
Возможность существования частной собственности на леса прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации. Однако следует учитывать, что в данной конституционно-правовой норме одновременно подчеркивается особое значение земли и других природных ресурсов, которые используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Федеральная собственность на лесные участки, расположенные на землях лесного фонда, которая установлена в настоящее время ЛК РФ, имеет целевой характер: ее правовое регулирование подчинено обеспечению рационального и неистощительного использования лесов, сохранению биологического разнообразия лесных экосистем. В этом смысле государственную собственность на леса следует рассматривать как гарантию выполнения государством своей обязанности по соблюдению и защите прав граждан на благоприятную окружающую среду.
