Минфин России продолжает настаивать на том, что нормы действующего законодательства не допускают совершения цессии по государственным (муниципальным) контрактам. Очередное письмо, содержащее такой вывод, было опубликовано главным финансовым ведомством 29 мая 2012 года. Рассмотрим этот вопрос более детально.
«Гравитационная» сила писем
Новостью об издании тем или иным органом исполнительной власти очередного письма уже никого не удивишь. Между тем природа этих документов до сих пор неясна. Дело в том, что согласно Правилам, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. При этом специально подчеркивается: «Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается». Таким образом, можно заключить, что де-юре документы подобного рода не могут устанавливать алгоритм поведения участников оборота в той или иной ситуации. Не вызывает сомнений и то, что письма органов исполнительной власти хотя формально не носят характер общеобязательных, но все же обладают некой «гравитационной» силой. Не просто же так они размещаются на официальных сайтах ведомств, в справочно-правовых системах и т. д.! Причем в ситуациях, когда заинтересованные лица пытаются оспорить то или иное письмо органа исполнительной власти, ВАС РФ зачастую не видит препятствий для квалификации таких документов в качестве нормативных актов. При этом суд исходит из того, что «разрешение вопроса о том, носит ли тот или иной акт органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица нормативный характер, должно производиться независимо от его формы, содержания и других условий, например государственной регистрации, опубликования в официальном издании» (Постановление Президиума ВАС РФ от 19.09.2006 N 13322/04). А «то обстоятельство, что письмо… не проходило регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, не влияет на оценку нормативности содержащихся в нем положений, поскольку касается лишь порядка его принятия и обнародования» (Постановление Президиума ВАС РФ от 08.12.2009 N 10164/09). То есть ВАС РФ руководствуется тем соображением, что подобного рода документы в отдельных случаях могут являться нормативными актами де-факто. В качестве одного из последних примеров можно привести решение ВАС РФ от 29.03.2012 N ВАС-16112/11, которым суд признал недействующим письмо ФАС России от 23.05.2011 N ИА/19713. Причем ВАС РФ сделал вывод о нормативности данного письма, даже несмотря на позицию самой антимонопольной службы, которая настаивала на том, что этот документ «не является нормативным правовым актом… поскольку не обладает существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт». В этой связи не стоит недооценивать акты федеральных органов исполнительной власти, в какой бы форме они ни издавались, что в том числе касается и упомянутого выше письма Минфина России.
Дискуссии вокруг цессии
Споры о допустимости уступки требования по госконтракту проистекают из различного толкования ч. 6.1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Так, данной нормой установлено, что «при исполнении контракта не допускается перемена поставщика (исполнителя, подрядчика), за исключением случаев, если новый поставщик (исполнитель, подрядчик) является правопреемником поставщика (исполнителя, подрядчика) по такому контракту вследствие реорганизации юридического лица в форме преобразования, слияния или присоединения». При обсуждении этого положения возникли две позиции. Сторонники первой, вооружившись грамматическим способом толкования, заключили, что здесь идет речь лишь о недопустимости перевода долга. Их оппоненты, прибегнув к расширительному способу толкования, сделали вывод, что запрет распространяется не только на перевод долга, но и на уступку требования. Для получения компетентных разъяснений участники оборота обратились в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере госзакупок, — Минэкономразвития России (ранее действовавшее Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 N 187 и ныне действующее от 05.06.2008 N 437). Однако ответы этого ведомства внесли еще большую неопределенность. Так, в письме от 22.12.2009 N Д22-1625 было отмечено, что Закон N 94-ФЗ «не препятствует заключению поставщиками (исполнителями, подрядчиками) договоров уступки права (требования)… по государственным контрактам и произведению государственными заказчиками оплаты третьим лицам на основании договоров уступки права (требования)». Однако здесь точку ведомство не поставило, указав на то, что «в отношении правовых препятствий для произведения государственными заказчиками оплаты третьим лицам на основании договоров уступки права (требования), с точки зрения бюджетного законодательства, следует обратиться в Минфин России». Чуть позже Минэкономразвития повторило свой вывод о допустимости совершения цессии по госконтрактам (письмо Минэкономразвития России от 29.12.2009 N Д22-1715). Но проходит каких-то два месяца, и позиция Минэкономразвития меняется на диаметрально противоположную. Так, в своем письме от 05.03.2010 N Д22-231 данное министерство заключило: «Законодательством в сфере размещения заказов установлены нормы, запрещающие переуступку прав и обязанностей участников размещения заказов по заключенным государственным и муниципальным контрактам». Спустя некоторое время высказался и Минфин России, отметив, что «перечисление денежных средств государственным заказчиком возможно только исполнителю государственного контракта, а не третьему лицу» (письмо Минфина России от 26.07.2010 N 02-03-11/2688). Наконец, в письме от 29.05.2012 N 02-11-05/1904 Минфин вновь указал: «Уступка или передача права требования по государственным (муниципальным) контрактам третьим лицам не допускается». Имеет ли этот вывод под собой какие-либо догматические или политико-правовые основания? Думается, что нет. Правоотношения, возникающие из государственных (муниципальных) контрактов, Правительство РФ справедливо определило как имущественные отношения с участием публично-правовых образований, не основанные на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (разд. X распоряжения Правительства РФ от 30.06.2010 N 1101-р). Иными словами, эти правоотношения являются гражданскими, а не публичными. В силу ст. 382 ГК РФ право (требование), принадлежащее кредитору на основании обязательства, может быть передано им другому лицу по сделке (уступка требования) или перейти к другому лицу на основании закона. При этом по общему правилу для перехода к другому лицу прав кредитора не требуется согласия должника. Согласно разъяснениям, изложенным в п. 6 информационного письма Президиума ВАС РФ от 30.10.2007 N 120, уступка права (требования) по обязательству, в котором уступающий требование кредитор является одновременно и лицом, обязанным перед должником, не влечет перевода на цессионария соответствующих обязанностей цедента, цедент не освобождается от исполнения продолжающих лежать на нем обязанностей. Следовательно, уступка поставщиком требования по госконтракту не приводит к смене самого поставщика, с которым у госзаказчика сохраняется обязательственное правоотношение. В этом случае меняется лишь получатель денежных средств, что, по идее, не должно беспокоить заказчика. Ведь еще Г. Шершеневич справедливо отмечал, что к уступке требования «способны все обязательства в предположении, что должнику безразлично, кому произвести то действие, которое он обязан исполнить» <1>. ——————————— <1> Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права (по изд. 1914 г.). М.: Статут, 2005. Т. 2.
Позиция судов
Судебно-арбитражная практика делает вывод в пользу правомерности уступки требования по госконтрактам, иллюстрацией чему может служить следующее дело. Между Департаментом здравоохранения (заказчиком) и ООО (поставщиком) заключены государственные контракты. Поставка оборудования была произведена, после чего поставщик заключил договор цессии с третьим лицом, по условиям которого последнему перешло право требования от заказчика исполнения обязательств по оплате. Заказчик, ссылаясь на то, что при исполнении государственного контракта перемена поставщика законом запрещена, в связи с чем договор цессии является ничтожной сделкой, обратился в арбитражный суд с требованиями признать ее недействительной. Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что таким образом уступлено не только право требования исполнения обязательств должника перед кредитором, но и обязанности поставщика по гарантийному ремонту поставленного оборудования, предусмотренные государственными контрактами, что противоречит нормам Закона N 94-ФЗ. Суд апелляционной инстанции отказал в удовлетворении требования о признании недействительным договора уступки требования. При этом суд пришел к выводу, что заключение договора цессии не освобождает поставщика от исполнения иных обязательств, вытекающих из договора поставки, в частности по гарантийному ремонту поставленного оборудования. Следовательно, уступка права требования исполнения министерством обязательств по оплате оборудования не противоречит нормам гражданского законодательства. Вышестоящие инстанции согласились с таким выводом (Определение ВАС РФ от 09.03.2011 N ВАС-1928/11). Отдельной ссылки заслуживает Постановление Президиума ВАС РФ от 13.01.2011 N 11680/10, в рамках которого рассматривался вопрос о правомерности требований цессионария к госзаказчику. Президиум ВАС РФ, встав на сторону первого, не нашел в такой цессии каких-либо пороков. Резюмируя вышесказанное, можно заключить, что позиция Минфина России находится в противоречии с нормами действующего законодательства РФ, а потому не должна приниматься во внимание. Соответственно осуществление госзаказчиком оплаты поставщику, уступившему свое право третьему лицу, будет квалифицировано судом как исполнение обязательства ненадлежащему кредитору.
