О СУБЪЕКТЕ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРИНИМАЮЩЕГО ГОСУДАРСТВА ВСЛЕДСТВИЕ ВНЕДОГОВОРНОГО ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА ИНОСТРАННОМУ ИНВЕСТОРУ
В. Н. ЛИСИЦА
Лисица Валерий Николаевич, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой правоведения экономического факультета Новосибирского национального исследовательского государственного университета, старший научный сотрудник сектора гражданского права и процесса Института философии и права Сибирского отделения РАН.
Осуществление инвестиционной деятельности иностранными лицами на территории принимающего государства сопряжено со многими коммерческими и некоммерческими рисками. В частности, у инвесторов могут возникать убытки, связанные с утратой или повреждением принадлежащего им имущества и неполученными ими доходами в результате незаконных действий (бездействия) органов и должностных лиц такого государства. Последние могут включать издание нормативного или индивидуального акта государственного органа или органа местного самоуправления, а также совершение ими иных юридических и фактических действий, которые нарушают положения международного договора или национального законодательства (например, о предоставлении режима наибольшего благоприятствования, выплате компенсации при экспроприации и т. д.). К примеру, в деле AMCO Asia Corporation, Pan American Development Limited and P. T. AMCO Indonesia v. Republic of Indonesia <1> действия государства Индонезия, выраженные в непринятии им необходимых мер по защите иностранных инвесторов от незаконного захвата отеля военными лицами, были признаны нарушением Индонезией своих обязанностей. ——————————— <1> International Law Reports. 1992. Vol. 89. P. 336 — 661.
В качестве правового основания для возмещения вреда принимающим государством выступают соответствующие нормы международного и национального права. Так, в соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о поощрении и взаимной защите капиталовложений 2006 г. <2> каждое государство стремится создавать благоприятные условия инвесторам другого государства для осуществления капиталовложений на своей территории и обеспечивает в соответствии со своими законами и иными нормативными правовыми актами полную защиту на своей территории капиталовложений таких инвесторов (ст. 2), предусматривает выплату компенсации при совершении экспроприации (ст. 4) и устанавливает национальный режим и режим наибольшего благоприятствования в части возмещения ущерба инвесторам другого государства в результате войны, гражданских беспорядков, введения чрезвычайного положения или иных подобных ситуаций (ст. 5). В свою очередь, Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» <3> также предусматривает гарантию правовой защиты деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации, включающую право на возмещение убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации (ст. 5), а также гарантию компенсации при национализации и реквизиции имущества иностранного инвестора или коммерческой организации с иностранными инвестициями (ст. 8). Возникшее вследствие такого внедоговорного причинения вреда правоотношение между иностранным инвестором и принимающим государством имеет обязательственно-правовой характер, регулируется в рамках национальной правовой системы и относится к сфере действия гражданского права, возлагающего (к примеру, в ст. ст. 16 и 1069 ГК РФ) на государство обязанность возместить причиненный органами власти и их должностными лицами вред (убытки). ——————————— <2> СЗ РФ. 2009. N 46. Ст. 5421. <3> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493.
Поскольку принимающее государство зачастую состоит из административно-территориальных единиц (в Российской Федерации — это Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования разных типов: сельские и городские поселения; муниципальные районы; городские округа), обладающих правом вступать в гражданские правоотношения наряду с другими субъектами гражданского права — физическими и юридическими лицами, возникает вопрос о надлежащем субъекте гражданской ответственности. При этом нормы международного и национального права могут не совпадать по этому вопросу. Так, Конвенция об урегулировании инвестиционных споров между государствами и гражданами других государств 1965 г. <4> (Вашингтонская конвенция), которую Российская Федерация подписала, но пока не ратифицировала, предусматривает ответственность государства в целом, в том числе за совершение противоправных действий лицами, относящимися к региональным и муниципальным уровням власти. На этом положении основана современная практика Международного центра по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС), учрежденного Вашингтонской конвенцией. ——————————— <4> См.: Международное частное право: Сб. док. / Сост. К. А. Бекяшев, А. Г. Ходаков. М.: БЕК, 1997. С. 592 — 606.
К примеру, в деле Compacna de Aguas del Aconquija S. A. & Compagnie Gunurale des Eaux v. Argentine Republic (Case No. ARB/97/3) <5> между компанией Сотрасна de Aguas del Aconquija S. A., являющейся дочерней по отношению к французской компании Compagnie Gunurale des Eaux, и аргентинской провинцией Тиситбп в 1995 г. был заключен концессионный контракт в отношении водных и канализационных сетей. Спустя время губернатор и иные должностные лица провинции Тиситбп совершили действия, препятствующие реализации контракта. В частности, они приняли правовые акты, возлагающие на компанию обязанность по льготному (бесплатному) обслуживанию отдельных категорий граждан и разрешающие гражданам не оплачивать счета, выставляемые компанией за оказанные услуги. Арбитраж МЦУИС заключил, что, несмотря на то что Правительство Аргентины не являлось стороной контракта, в силу норм международного права действия региональных властей в федеративном государстве приравниваются к действиям центрального правительства. ——————————— <5> ICSID Review — Foreign Investment Law Journal. 2001. Vol. 16. N 2. P. 641 — 681.
К аналогичному выводу пришел арбитраж МЦУИС и в деле Metalclad Corporation v. United Mexican States (Case No. ARB(AF)/97/1) <6>, в котором действия мексиканского муниципального образования Guadalcazar, направленные на оспаривание действительности заключенного соглашения об эксплуатации могильника опасных промышленных отходов и вводящие запрет на его использование, были признаны нарушением положений международного договора — Североамериканского соглашения о свободной торговле 1992 г. <7> (в части экспроприации) — со стороны Мексики. ——————————— <6> ICSID Review — Foreign Investment Law Journal. 2001. Vol. 16. N 1. P. 1 — 35. <7> См.: Legal Problems of International Economic Relations: 2002 Documents Supplement / Ed. by J. H. Jackson, W. J. Davey, A. O. Sykes. St. Paul, 2002. P. 512 — 734.
В отличие от Вашингтонской конвенции, ГК РФ детализирует, какое из публично-правовых образований — Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование — является ответственным за причинение вреда государством физическому или юридическому лицу (ст. ст. 16 и 1069 ГК РФ). Общее правило таково: каждое публично-правовое образование отвечает за действия лишь своих органов власти и должностных лиц. В то же время положение Вашингтонской конвенции (в случае ее ратификации) носит специальный характер и должно иметь приоритет над правилами национального законодательства. Полагаем, что данная норма международного права имеет важное практическое значение для иностранных инвесторов, которые при предъявлении иска в судах Российской Федерации должны определить, к какому уровню власти (федеральной, региональной или муниципальной) относится орган или должностное лицо, являющееся причинителем вреда. Это сделать можно, но довольно сложно и требует выяснения компетенции органов власти и их должностных лиц, которая устанавливается в том или ином нормативном правовом акте, определяющем статус такого органа. Кроме того, сам орган власти зачастую обладает правами юридического лица, в связи с чем возникает вопрос о том, будет ли он или само публично-правовое образование являться надлежащим субъектом гражданско-правовой ответственности <8>. ——————————— <8> Более подробно о разграничении ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам см.: Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 117, 118.
Действующее гражданское и бюджетное законодательство Российской Федерации по-разному определяет представителей ответчиков в данных гражданских делах. Так, ст. 16 ГК РФ прямо указывает на Российскую Федерацию, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование как надлежащих субъектов гражданско-правовой ответственности вследствие незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. При этом причиненный вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (ст. 1069 ГК РФ), а от имени казны выступают по общему правилу соответствующие финансовые органы (ст. 1071 ГК РФ). В случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать иные государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125 ГК РФ). Как раз такие иные уполномоченные органы определены в Бюджетном кодексе РФ. В частности, согласно подп. 1 п. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам о возмещении вреда к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию в суде выступает главный распорядитель бюджетных средств. Это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено Бюджетным кодексом РФ (ст. 6). Данные лица определяются в ведомственной структуре расходов соответствующего бюджета. Как следствие, общее положение ГК РФ о финансовых органах как представителях публично-правовых образований при рассмотрении гражданских дел о возмещении вреда государством фактически не подлежит применению. Соответственно расходятся и разъяснения высших судебных инстанций. Согласно п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» <9> в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств — за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну. ——————————— <9> Российская газета. 1996. 13 авг.
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» <10>, в свою очередь, определило, что в суде от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по рассматриваемым искам о возмещении вреда выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств. При принятии такого искового заявления к публично-правовому образованию суду следует исходить из того, что указание истцом в исковом заявлении органа, не являющегося соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, не препятствует рассмотрению спора по существу. В данном случае суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить, какой орган как главный распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства. В том случае, если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей соответствующих полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового (в случае, если соответствующие полномочия не переданы иному органу) — соответствующий финансовый орган публично-правового образования. ——————————— <10> Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.
Следует отметить, что требования о возмещении убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) органов власти и их должностных лиц, могут быть предъявлены не только гражданами и юридическими лицами, но и самими публично-правовыми образованиями. Интересным в этом плане является дело, рассмотренное Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ по иску администрации Советского городского округа Калининградской области (истец) к Российской Федерации (ответчик), в котором высшая судебная инстанция дала правильные, на наш взгляд, разъяснения по вопросу о соотношении гражданского и бюджетного законодательства в регулировании рассматриваемых отношений <11>. ——————————— <11> См.: Постановление ВАС РФ от 21 декабря 2010 г. N 10490/10 по делу N А21-1293/2009 // Вестник ВАС РФ. 2011. N 3.
Первоначально истец обратился в Арбитражный суд Калининградской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ (видимо, исходя из общего правила ГК РФ) о взыскании более 3 млн. руб. убытков, причиненных незаконными действиями государственного органа — Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 4 по Калининградской области. Определением Арбитражного суда Калининградской области к участию в деле была привлечена Федеральная налоговая служба, которая являлась в данном случае соответствующим главным распорядителем бюджетных средств. Решением Арбитражного суда Калининградской области от 21 июля 2009 г. иск был удовлетворен. Решение было мотивировано тем, что вступившими в законную силу судебными актами действия данной налоговой инспекции N 4 по возврату ОАО «Советский целлюлозно-бумажный завод» вышеуказанной суммы из бюджета Советского городского округа Калининградской области были признаны незаконными. Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа решение суда первой инстанции отменил, дело направил на новое рассмотрение в тот же суд с указанием на то, что данный спор возник из публичных (административных), а не из гражданских правоотношений. Соответственно при новом рассмотрении дела в иске было отказано. По мнению Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа, вопрос о возврате ошибочно изъятых из местного бюджета денежных средств должен разрешаться на уровне межбюджетных отношений. Однако к совершенно другому правильному выводу пришел Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ. Он справедливо отметил, что в результате указанных действий инспекции из местного бюджета были неправомерно изъяты денежные средства. Поэтому такое изъятие следует квалифицировать как причинение вреда. Спор возник из гражданских, а не публично-правовых отношений. Нормы бюджетного законодательства, на которые сослались суды, не содержат положений о возврате ошибочно (либо незаконно) изъятых из бюджета муниципального образования денежных средств. Кроме того, не установлен механизм такого возврата и отсутствуют соответствующие административные процедуры. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ также верно указал на то, что фактически лицом, участвующим в деле, является муниципальное образование «Советский городской округ Калининградской области», а не администрация данного муниципального образования. На этом основании он взыскал с Российской Федерации за счет казны Российской Федерации указанную сумму убытков в пользу самого муниципального образования «Советский городской округ Калининградской области», а не местной администрации как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Таким образом, в гражданских делах о возмещении вреда иностранному инвестору в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, субъектом гражданско-правовой ответственности и ответчиком в судах Российской Федерации должна выступать Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего главного распорядителя бюджетных средств. Однако при рассмотрении спора в МЦУИС по правилам Вашингтонской конвенции гражданско-правовую ответственность будет нести государство в целом, т. е. Российская Федерация, в том числе за действия своих региональных и муниципальных властей и их должностных лиц.
Пристатейный библиографический список
1. Международное частное право: Сб. док. / Сост. К. А. Бекяшев, А. Г. Ходаков. М.: БЕК, 1997. 2. Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. 3. Legal Problems of International Economic Relations / Ed. by J. H. Jackson, W. J. Davey, A. O. Sykes. St. Paul, 2002.
