КАЧЕСТВЕННЫЕ ТОВАРЫ: ПРИВИЛЕГИЯ ИЛИ КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО?
В. В. ПАНЮКОВА
Панюкова В. В., шеф-редактор журнала «Торговое право», кандидат экономических наук.
Вопрос обеспечения прав потребителей — один из наиболее актуальных в сфере торговли. Анализ законодательства зарубежных стран показывает, что проблеме обеспечения прав потребителей придается настолько важное значение, что положения, касающиеся защиты прав потребителей, включаются в основные законы государства — конституции. Социальное государство должно обеспечивать право граждан на качественное продовольствие, что возможно только при всестороннем взаимодействии на всей цепочке товародвижения — производителей и торговых компаний.
Ключевые слова: торговля, продовольствие, пищевые товары, качество товаров, защита прав потребителей, продовольственная безопасность, Продовольственный кодекс (Food code).
Наметившаяся тенденция сокращения доли натуральной продукции, поступающей для потребления как городским, так и сельским населением способствует усилению роли торговой отрасли в экономике страны и делает торговлю ключевым звеном в обеспечении населения региона продовольствием. Именно благодаря торговым компаниям товары могут появиться на столах потребителей. В нашей стране проблема качества товаров становится все более популяризируемой, появляется множество телевизионных программ и публикаций, посвященных тому, как отличить качественные товары от некачественных. Однако ситуация на рынке не меняется, а во многом усугубляется противостоянием покупателей и продавцов. В торговой среде до сих пор бытует мнение, что продавать некачественные товары можно — главное низкая цена, а несообщение потребителю информации о качестве товара и введение потребителя относительно указанного качества в заблуждение нарушением не является. Такие модели поведения на рынке представляют собой непосредственное нарушение российского законодательства, регулирующего отношения, связанные с защитой прав потребителей. В свою очередь, потребители свыклись с ситуацией, что в магазинах может быть некачественный товар, так же как и на рынке, в связи с чем при совершении покупки начинают все большее внимание уделять срокам хранения и составу продукции, репутации производителей и продавцов.
Качество в «руках торговли»
Этот факт подтверждается и постоянным ростом числа обращений граждан в органы Роспотребнадзора по вопросам защиты прав потребителей (рис. 1).
262543 *b 225531 * *b 190375 * *b 153568 157472* *b * * b 122154 *x 145946 *107879 108808 113425 *a * * a * * a * * a 103377 * * *x *a 116597 71156 * * 76950 * *b * *x 47211* * 45689 48664 * b * *a 42275 *x * * x * * a 28005 *x 28881 * x 19206
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
b — количество жалоб потребителей — всего a — в сфере розничной торговли x — в сфере предоставления услуг (работ) и прочее
Рис. 1. Динамика обращений граждан по вопросам защиты прав потребителей 2005 — 2011 гг. <1>
——————————— <1> По данным доклада руководителя Роспотребнадзора Онищенко Г. Г. «Об актуальных вопросах обеспечения защиты прав потребителей в Российской Федерации», 05.04.2012 // Официальный сайт Министерства торговли Республики Беларусь. Режим доступа: www. mintorg. goverment. by, свободный.
По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации прокуроры субъектов Российской Федерации во взаимодействии с органами Роспотребнадзора в 2011 году провели ряд проверок исполнения законодательства в сфере защиты прав потребителей, в том числе по вопросам ценообразования, реализации продуктов детского питания, качества питьевой воды, эксплуатации аттракционного оборудования, использования пляжной территории водоохранных зон и др. Было выявлено около 80 тысяч нарушений закона, в суды направлено свыше 4,7 тысяч исков о восстановлении нарушенных прав потребителей, внесено свыше 10 тысяч представлений, по результатам рассмотрения которых около 10 тысяч должностных лиц было привлечено к дисциплинарной ответственности, свыше 20 тысяч лиц — к административной ответственности, 2155 лиц предостережены о недопустимости нарушений закона, по материалам проверок возбуждено 258 уголовных дел <1>. ——————————— <1> По данным, размещенным на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Режим доступа: http://genproc. gov. ru/news/news-75174, свободный.
Такая в целом неблагополучная ситуация на потребительском рынке приводит к тому, что торговые организации вынуждены тратить миллионы на формирование лояльности покупателей. При этом все усугубляющееся недоверие потребителей к торговым организациям приводит к тому, что эффект от проводимых мероприятий оказывается краткосрочным, а «война» потребителей за право приобретения качественных товаров только усиливается.
Можно ли надеяться только на «невидимую руку» рынка?
В результате исследований в сфере обеспечения продовольственной безопасности регионов и страны в целом установлено, что в основном законодатели и правоприменители не уделяют должное внимание завершающей стадии товародвижения — торговле и ее влиянию на продовольственную безопасность. Причем такое положение вещей наблюдается в отношении как оптового, так и розничного звена. Вместе с тем в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 30.01.2010 N 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» <1> для оценки состояния продовольственной безопасности используется ряд показателей, зависящих именно от состояния развития торговой отрасли и непосредственно демонстрирующих влияние торговой отрасли на социальную устойчивость региона. К ним относятся: ——————————— <1> Российская газета. 03.02.2010. N 21.
— обеспеченность площадями для осуществления торговли и организации питания в расчете на 1000 человек; — объемы реализации пищевых продуктов организациями торговли и общественного питания. Характеризуя продовольственную безопасность, необходимо также учитывать такой показатель, как «качество товаров, поступивших в розничную сеть». Ведь потребление некачественных товаров может привести к серьезным заболеваниям, а в ряде случаев и к смерти. Результаты анализа опыта регулирования торговой деятельности в зарубежных странах свидетельствуют о том, что государства мира уделяют значительное внимание контролю качества товаров, поступающих в розничную сеть, а также регулированию порядка работы торговых организаций, не надеясь только на «невидимую руку» рынка, которая сама позволит создать благоприятные условия для потребителей и участников рынка.
Конституционные права граждан
Представители российской торговли часто заявляют, что на российском рынке весьма жесткие условия регулирования, которые ограничивают права предпринимателей. Однако анализ зарубежного законодательства в сфере защиты прав потребителей показывает, что это заявление не соответствует действительности. Стоит отметить, что вопрос защиты прав потребителей в ряде стран непосредственно включен в конституции. Проанализируем некоторые из них (табл. 1).
Таблица 1
Конституционное регулирование защиты прав потребителей
Страна Конституция Положение о защите прав потребителей
Андорра Конституция Права потребителей и пользователей Княжества Андорры гарантированы законом и защищены 1993 года публичными властями (статья 35)
Аргентина Конституция Потребители товаров и услуг имеют Аргентины 1853 года, право на защиту своего пересмотренная в здоровья, экономических интересов, 1860, 1866, 1898, на обеспечение своей безопасности, 1957 и 1994 годах на адекватную и правдивую (статьи 42 — 43) информацию, свободу выбора, равноправные и достойные условия торговли. Органы власти обеспечивают защиту этих прав, просвещение в сфере потребления, защиту конкуренции от любых форм монополизации рынков, контроль за естественными и установленными законом монополи — ями, за качеством и эффективностью услуг коммунального хозяйства, а также создание ассоциаций потребителей… …Правом подачи иска об ампаро против любой формы дискриминации, а также в отношении прав, связан — ных с защитой окружающей среды, конкуренции, прав потребителей и коллективных прав в целом, облада — ют жертва нарушения, защитник народа и общественные ассоциации, созданные для этой цели, которые зарегистрированы в соответствии с законом, определяющим порядок и условия их создания и деятельности
Армения Конституция Государство защищает интересы Республики Армении потребителей, осуществляет 2005 года предусмотренные законом меры по (статья 31.1) контролю за качеством товаров, услуг и работ
Болгария Конституция Закон создает и гарантирует всем Республики Болгарии гражданам и юридическим лицам 1991 года одинаковые правовые условия для (статья 19) хозяйственной деятельности, предотвращая злоупотребления, связанные с монополизмом, недобро — совестной конкуренцией, и защищает потребителя
Бразилия Конституция Государство должно содействовать Федеративной посредством издания законов о Республики Бразилии защите потребителей 1988 года (статья XXXII)
Венгрия Конституция Венгрии Венгрия должна обеспечить условия 2011 года (статья J) для справедливой экономической конкуренции, будет действовать против злоупотребления экономической властью и будет защищать права потребителей
Испания Конституция Публичные власти гарантируют Испанского государ — защиту интересов потребителей и ства 1978 года лиц, имеющих право пользования, (статья 51) обеспечивая эффективными средства — ми их безопасность, здоровье и их законные экономические интересы. Публичные власти содействуют распространению информации и необходимых знаний для потребите — лей и лиц, имеющих право пользования, поддерживают их организации и рассматривают вопросы, которые могут затрагивать интересы потребителей в соответствии с условиями, устанавливаемыми законом
Португа — Конституция Потребители имеют право на лия Португальской качественность потребляемых Республики 1976 года товаров и услуг, на получение (статья 60) образования и информации, на охрану здоровья, на безопасность и на защиту своих экономических интересов, а также на возмещение ущерба
Перу Конституция Перу Государство защищает интересы 1993 года (статья потребителей и пользователей. 65) С этой целью оно гарантирует право на информацию о товарах и услугах, доступных на рынке. Подобно этому оно особенно следит за здоровьем и безопасностью населения
Таиланд Конституция Лицо обладает свободой участвовать Королевства Таиланд в любом предприятии или сфере 2007 года (статья труда, равно как в добросовестной 43) и свободной конкуренции. Ограничение таких свобод может быть произведено только на основании закона, специально принятого для обеспечения защиты и безопасности государства, экономики страны, защиты населения в отношении предприятий коммунального обслуживания, поддержания общественного порядка и высокой нравственности, регулирования занятости в сфере труда, защиты потребителей, городского и сельского планирования, сохранения природных ресурсов или окружающей среды, общественного благосостояния, предотвращения возникновения монополий или устранения недобросовестной конкуренции
Турция Конституция Турецкой Государство принимает меры по Республики 1982 года защите интересов потребителей, (статья 172) проведению разъяснительной работы, поощряет самостоятельные шаги потребителей по самозащите
Штат Конституция Монтаны Законодательная власть учреждает Монтана, (штат США) (статья 2 Совет по делам потребителей, США части XIII) обязанностью которого является представление интересов потребите — лей на слушаниях комиссии по вопросам обслуживания населения, а также какого-либо другого подчиненного ей агентства. Законодательная власть принимает меры по финансированию должности адвоката по делам потребителей с помощью специального налога на чистую прибыль или валовой доход компаний, деятельность которых регулируется штатом
Украина Конституция Украины Государство защищает права 1996 года (статья потребителей, осуществляет 42) контроль за качеством и безопас — ностью продукции и всех видов услуг и работ, содействует деятельности общественных органи — заций потребителей
Филиппины Конституция Филиппин Государство защищает потребителей 1987 года (статья 9 от противозаконных действий части XVI) торговцев, некачественных и вредных для здоровья товаров
Швейцария Союзная Конституция 1. Союз принимает меры по охране Швейцарской потребителей. Конфедерации 1999 2. Он издает предписания о года (статья 97) правовых средствах, к которым могут прибегать организации потребителей. В сфере союзного законодательства о недобросовест — ной конкуренции этим организациям принадлежат такие же права, как и профессиональным и хозяйственным союзам
Условно можно выделить следующие основные элементы механизма конституционно-правовой защиты потребителей за рубежом: 1) обеспечение гарантий прав потребителей. Например, в Бразилии «государство должно содействовать посредством издания законов о защите потребителей»; 2) обеспечение права потребителей на информацию, в том числе посредством распространения необходимой для потребителей информации. Так, в Испании «публичные власти содействуют распространению информации и необходимых знаний для потребителей и лиц, имеющих право пользования, поддерживают их организации и рассматривают вопросы, которые могут затрагивать интересы потребителей в соответствии с условиями, устанавливаемыми законом»; 3) содействие самоорганизации потребителей с целью защиты их прав. В ряде стран, в частности в Армении, Украине, конституциями предусмотрено осуществление контроля государством за качеством товаров, работ и услуг. На Филиппинах в соответствии с Конституцией «государство защищает потребителей от противозаконных действий торговцев, некачественных и вредных для здоровья товаров». Отдельно остановимся на положениях Конституции Португалии, так как именно в ней, по нашему мнению, наибольшее внимание уделено защите прав потребителей. В частности, в Конституции затронуты следующие основные аспекты, направленные на защиту прав потребителей: 1) пункт 3 статьи 52 Конституции предусматривает, что «всем предоставляется право, осуществляемое лично или через объединения, защищающие их интересы, действовать в случаях и в рамках, предусмотренных законом, включая право требовать для потерпевшего или потерпевших соответствующего возмещения вреда, в частности, для того, чтобы способствовать предотвращению, прекращению или судебному рассмотрению нарушений в сфере государственного здравоохранения, прав потребителей, качества жизни и сохранения окружающей среды и культурного наследия…»; 2) статья 60 Конституции полностью посвящена защите прав потребителей. Пункт 1 названной статьи предусматривает, что «потребители имеют право на качественность потребляемых товаров и услуг, на получение образования и информации, на охрану здоровья, на безопасность и на защиту своих экономических интересов, а также на возмещение ущерба». В пункте 3 статьи 60 определено, что объединения потребителей и потребительские кооперативы имеют право, согласно закону, на поддержку со стороны государства, на то, чтобы их заслушали по вопросам, связанным с защитой потребителей; при этом за ними признается право на участие в процессе для защиты своих членов либо для защиты коллективных интересов или интересов неопределенно широкого круга лиц. В Португалии защита прав потребителей является первоочередной обязанностью государства в социально-экономической сфере. Так, из пункта «h» статьи 81 Конституции следует, что государство в экономической и социальной сферах в первую очередь обязано охранять интересы потребителя. Также следует подчеркнуть, что в Конституции Португалии отдельная статья посвящена целям торговой политики. В частности, статьей 99 Конституции предусмотрено, что целями торговой политики являются: — здоровая конкуренция торговцев; — рационализация сети распределения; — борьба со спекуляцией и с ограничительными торговыми приемами; — развитие и диверсификация внешних экономических связей; — защита потребителей.
ООН обеспечит продовольственную безопасность
Следует особо подчеркнуть, что защита прав потребителей приобретает особую актуальность, когда речь заходит о продовольственных товарах. Защите прав потребителей на качественные пищевые товары уделяется первоочередное внимание Организации Объединенных Наций. При этом из всех элементов торговой цепи в зарубежных странах основным объектом регулирования определяются именно розничная торговля и поступающие в нее товары (продукты питания, лекарственные средства и парфюмерно-косметические товары). Базисом для формирования и развития национального законодательства в области защиты прав потребителей для многих государств является Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 09.04.1985 N 39/248 «Руководящие принципы для защиты интересов потребителя». Она закрепила следующие основные права потребителей: 1) право на безопасность; 2) право на информацию; 3) право на выбор; 4) право быть услышанным; 5) право на возмещение ущерба; 6) право на потребительское образование; 7) право на удовлетворение базовых потребностей; 8) право на здоровую окружающую среду.
Недостаток современных подходов
Существенным недостатком современных подходов в решении вопроса обеспечения населения продовольствием является то, что политики и чиновники, решая этот вопрос, прежде всего регулируют деятельность, в том числе и оказывают поддержку производителям товаров, при этом игнорируется тот факт, что на качество товаров, поступивших потребителям, непосредственное влияние оказывают оптовое и розничное звенья товародвижения. В документах ООН, посвященных продовольственной безопасности, в том числе по отдельным группам товаров, обозначена необходимость регулирования торговой отрасли. К примеру, в Отчете о состоянии мирового рыболовства и аквакультуры, подготовленном в 2012 году Всемирной продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН (ФАО) <1>, отмечается, что к основным мероприятиям в сфере реализации политики в области промыслового рыболовства в глобальной системе устойчивого производства продовольствия относятся вопросы регулирования рынка и торговли, включая доступ к рынку и применение рыночных санкций против неустойчивого рыболовства. ——————————— <1> Официальный сайт Продовольственной и сельскохозяйственной Организации Объединенных Наций. Режим доступа: http://www. fao. org/docrep/016/i2727r/i2727r00.htm, свободный.
Еще в 2008 году в отчете ООН «О состоянии продовольственной необеспеченности в мире» <1> обращалось внимание, что проводимые меры должны быть направлены на «улучшение рыночной инфраструктуры, а также на обеспечение того, чтобы политические меры в области продовольствия, торговли сельскохозяйственной продукцией и общей торговой политики способствовали повышению продовольственной обеспеченности. Авторы отчета также констатировали, что «транспортные услуги позволяют повышать темпы роста торговли, благосостояния и сельскохозяйственного производства и уменьшать разрыв между ценами производителей и розничными ценами». Такой подход, по нашему мнению, свидетельствует, что за торговлей признается существенное значение в обеспечении экономической (ценовой) доступности товаров для населения. ——————————— <1> Отчет подготовлен Продовольственной и сельскохозяйственной Организацией Объединенных Наций. Режим доступа: ftp://ftp. fao. org/docrep/fao/011/i0291r/i0291r00.pdf, свободный.
Особую роль в решении вопроса обеспечения продовольственной безопасности приобретает вопрос формирования устойчивого механизма взаимодействия организаций сельскохозяйственного производства и розничной торговли. Так, одним из условий устойчивости рынка продовольствия может стать построение цепочки между фермерами и розничными торговыми операторами в том случае, если фермеры будут готовы взять на себя обязанности по маркированию, сортировке и стандартизации продукции, поставляемой в розничную сеть. Соответственно, для обеспечения права человека на качественные продукты питания должны осуществляться регулирование и контроль деятельности как хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставку товаров, так и хозяйствующих субъектов, осуществляющих продажу товаров.
Решение вопроса в США
Наибольшей системностью и структурностью отличаются подходы к регулированию продаж продуктов питания в США. В настоящее время по данным Управления по контролю качества пищевых продуктов и лекарственных препаратов США <1> действует более 3 тысяч государственных, региональных и местных учреждений, которые выполняют функции в сфере регулирования деятельности торговых операторов, осуществляющих продажу продовольственных товаров, в том числе через торговые автоматы, а также предприятий общественного питания в США. ——————————— <1> US Food and Drug Administration (FDA). Режим доступа: http://www. fda. gov, свободный.
На уровне Управления разработан Продовольственный кодекс (Food code), последние изменения в который вносились в 2009 году. Этот документ является руководящим для деятельности более чем миллиона предприятий общественного питания и предприятий розничной торговли, осуществляющих продажу продовольственных товаров в США. На уровне штатов также разработаны научно обоснованные стандарты, регулирующие продажу продуктов питания в розничной торговле. Целью их утверждения является обеспечение защиты здоровья населения посредством продажи потребителям безопасных продуктов питания, которые поступили в розничную сеть, и реализуются добросовестными способами и методами. К примеру, в Арканзасе приняты Правила и положения в области регулирования розничных продаж продуктов питания <1>, в Калифорнии — Свод правил розничных продаж продуктов питания <2>, в Колорадо — Правила и положения регулирования розничных продаж продовольственных товаров <3>, в Нью-Йорке — Правила и положения, регулирующие работу магазинов, осуществляющих продажу продуктов питания <4>, и т. п. ——————————— <1> Rules and Regulations Pertaining to Retail Food Establishments. <2> California Retail Food Code. <3> Colorado Retail Food Establishment Rules and Regulations. <4> Rules and Regulations Relating to Retail Food Stores.
Другие страны Европы
В странах с развитой системой саморегулирования объединения предпринимателей берут на себя часть функций по разработке стандартов в сфере контроля качества пищевых продуктов, в том числе и в сфере розничной торговли. Так, Немецкая ассоциация розничной торговли <1> и Федерация предприятий торговли и дистрибуции Франции <2> разработали стандарт IFS — Международный стандарт в области производства пищевых товаров, направленный на обеспечение высокого качества товаров, снижение затрат и обеспечение «прозрачности» цепочки поставок. В настоящее время стандарт IFS применяется при осуществлении коммерческой деятельности крупнейшими торговыми сетями, оборот которых достигает 60% оборота мировой розничной торговли. ——————————— <1> Hauptverband des Deutschen Einzelhandels. <2> Federation des enterprises du Commerce et de la Distribution.
Работа по вопросам взаимодействия в сфере защиты прав потребителей активно проводится и на постсоветском пространстве.
Взаимодействие на постсоветском пространстве
19.05.2011 был образован Консультативный совет по защите прав потребителей — участников СНГ <1>, сформированный на основе ранее действовавшего Консультативного совета по защите прав потребителей при Межгосударственном совете по антимонопольной политике. ——————————— <1> Решение Совета глав правительств СНГ от 19.05.2011 «О создании органа отраслевого сотрудничества СНГ в области защиты прав потребителей».
Основной задачей Совета определены формирование эффективной потребительской политики в государствах — участниках СНГ, включая современные аспекты организации деятельности государственных институтов и общественных организаций в решении актуальных вопросов защиты прав потребителей в соответствии с международными нормами и стандартами. Также в июне 2012 года на заседании Комитета по вопросам экономического сотрудничества Российско-Украинской международной комиссии был подписан Меморандум о сотрудничестве в области защиты прав потребителей между Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Государственной инспекцией Украины по вопросам защиты прав потребителей. Подписание указанного документа явилось результатом исполнения решений, принятых на IX заседании Комитета по вопросам экономического сотрудничества Российско-Украинской международной комиссии, которое состоялось 27.06.2012 в Киеве. В рамках подписанного Меморандума стороны договорились развивать и укреплять сотрудничество в области защиты прав потребителей, обмениваться информацией и предоставлять взаимную методическую и консультационную помощь, содействовать установлению прямых связей между общественными потребительскими объединениями, организациями и государственными учреждениями Российской Федерации и Украины для работы по вопросам защиты прав потребителей.
Резюме
Тесная взаимосвязь и взаимообусловленность между состоянием развития торговой отрасли и социально-экономической устойчивостью регионального потребительского рынка России очевидна, равно как и очевидна необходимость регулирования торговой отрасли посредством одновременного использования традиционных механизмов государственного регулирования и механизмов саморегулирования, адекватных экономической ситуации, сложившейся в стране в целом и регионах в отдельности.
