(Фумм А. М.) («История государства и права», 2013, N 3)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ИНОСТРАНЦЕВ В РОССИИ XVIII В. <*>
А. М. ФУММ
——————————— <*> Fumm A. M. Administrative-law status of foreigners in Russia of the XVIII century.
Фумм Александра Михайловна, старший научный сотрудник НИИ ФСИН России, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются правовая регламентация и реализация норм об административно-правовом статусе иностранцев в Российском государстве XVIII в. Анализируются соответствующие законодательные, литературные и иные источники.
In this article consider the legal regulation and implementation of regulations on administrative status of foreigners in Russia in 18th century. Also analyze relevant legislation, literature and other sources.
В петровскую эпоху, ознаменовавшуюся преобразованиями многих сторон жизни русского общества, иностранцы — выходцы из Западной Европы играли значительную роль в политической, экономической и культурной жизни России. В глазах некоторых иноземцев, гонимых на своей родине за религиозные убеждения, географически отдаленная Москва представлялась привлекательным своей веротерпимостью городом. Здесь, по их мнению, можно было найти убежище, службу и признание <1>. ——————————— <1> Звягинцев Е. Слободы иностранцев в Москве в XVII в. // Исторический журнал. 1944. N 2 — 3. С. 12.
Кардинальные изменения того времени затронули и административную юрисдикцию иностранцев. Начало было положено указами Петра I от 13 декабря 1695 г. и 16 ноября 1696 г. Прочитав справку Посольского приказа об условиях въезда и пребывания иностранцев, он не мог не отреагировать. Согласно первому указу надлежало «служилых пропускать всех без задержания», а по отношению к остальным приезжим «чинить по прежним указам». Вторым указом было велено «всех иностранцев, для какой бы цели они ни ехали, распрося подлинно, пропускать безо всякого задержания». Прорывом в вопросе свободного допуска иностранцев на территорию Российского государства явился Манифест царя от 16 апреля 1702 г. «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания» <2>. Первоначально положения Манифеста касались только военных лиц, ремесленников и купцов. Однако с учреждением заменивших приказы коллегий как центральных учреждений, ведавших отдельными отраслями государственного управления, в Россию стали приглашать и другие категории иностранцев, прежде всего ученых. Необходимо подчеркнуть, что издание указанного Манифеста дало мощный толчок в развитии российского законодательства, регламентировавшего порядок въезда и выезда иностранцев. ——————————— <2> Полное собрание законов Российской империи (далее — ПСЗ РИ). Т. VI. N 3701.
Начало XVIII в. было ознаменовано созданием ряда государственных учреждений, ведавших вопросами административной и уголовной юрисдикции. В 1718 г. учреждается Коллегия иностранных дел, в функции которой входили ведение иностранных и посольских дел, переписка со всеми государствами, а также вопросы, связанные с приездом послов, курьеров и других иноземцев <3>. Ряд административных функций по регулированию вопросов надзора за приезжавшими в Россию иностранцами был возложен на Петербургскую полицейскую канцелярию (1718 — 1783 гг.). Указом от 31 августа 1719 г. в Канцелярии полицейских дел постановлялось записывать иностранцев, приезжавших в Петербург из других государств, и после допроса материалы отправлять в коллегии: в Адмиралтейскую коллегию — на тех, кто приезжал на службу во флоте, в Военную — на поступавших в армию <4>. Таким образом, иностранцы приписывались к соответствующим коллегиям для определения места жительства и службы. Вопросами торговли с иностранными купцами ведала созданная в январе 1722 г. контора Коммерц-коллегии в Москве. Иностранцам выдавался паспорт («пас») — внутренний документ, удостоверявший их личность. ——————————— <3> Государственные учреждения в России в XVIII веке (законодательные материалы). М., 1960. С. 132. <4> ПСЗ РИ. Т. VI. N 3812.
Для выезда из России иностранцы получали из коллегий, к которым они были прикреплены, «абшиды» (паспорта), получавшие юридическую силу после их заверения печатью Коллегии иностранных дел и отметки полицмейстера об отсутствии у выезжающих долгов. В выездных паспортах иностранцев указывались сроки выезда из столицы (два дня) и за пределы государства, при этом на выезд из пограничных губерний давалось три недели, из внутренних — три месяца. Если по каким-либо причинам иностранные подданные в указанные сроки не могли покинуть пределы империи, они были обязаны объявить об этом властям, вернуть просроченный паспорт в Коллегию иностранных дел и оплатить получение нового. Для выезда морским путем отводился недельный срок, несоблюдение которого влекло вышеуказанные последствия. На всех выходящих из пределов России судах проводилась проверка документов; в случае обнаружения лиц с недействительными паспортами или без них принимались меры к задержанию нарушителей, а шкипер и судно арестовывались <5>. ——————————— <5> ПСЗ РИ. Т. VI. N 3485, 3674.
Применительно к въезжавшим в Россию иностранным священникам требовалось наличие жалованных грамот от их непосредственного духовного начальства, письменные свидетельства патриархов, паспорта от российских дипломатических миссий и документы на сопровождавших их лиц. При наличии всех необходимых бумаг губернаторы пограничных губерний выдавали иностранным священникам письменный вид на проезд вглубь страны, информируя об этом Священный синод и Коллегию иностранных дел <6>. ——————————— <6> ПСЗ РИ. Т. IX. N 6511.
Следует отметить, что, несмотря на объявленную в Манифесте 1702 г. свободу передвижения иностранцев по России, на практике это положение не действовало. Царскими указами устанавливалась обязательность наличия «проезжих писем» и «пашпортов» для всех иностранцев, передвигавшихся по территории государства или пересекавших его границу. В связи с этим воевода или губернатор наделялся правом пропустить в свои владения только тех людей, которые имели указанные документы. Осуществление контроля и надзора за передвижением иностранцев, выдача разрешений на въезд в Российскую империю и выезд из нее, а также карательные функции в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения предписываемых правил возлагались на полицейские органы <7>. ——————————— <7> Мишунина А. А. Административная ответственность за нарушение режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2004. С. 16.
Продолжательницей Петра I в деле развития правового, в том числе административного, статуса иностранцев стала императрица Екатерина II. Руководствуясь практическими соображениями — необходимостью увеличения населения, заимствования у иноземцев улучшенных правил ведения хозяйства, в 1762 г. она издала манифест, предоставивший иностранцам право свободного поселения в России. 23 июля 1763 г. появился Высочайший манифест императрицы «О дозволении всем иностранцам, в Россию приезжающим, поселяться в которых губерниях они пожелают и о дарованных им правах» <8>. Этот документ во многом определил иммиграционную политику России на 1760 — 1770-е гг. ——————————— <8> ПСЗ РИ. Т. XVI. N 11880.
Для претворения в жизнь положений данного Манифеста создавался специальный орган — Канцелярия опекунства иностранных, в обязанности которой входило оказание всевозможной помощи иностранцам, выделение им домов и земли, сношение с русскими министрами при иностранных дворах, составление специального отчета для императрицы и Сената. В 1766 г. был заключен Торговый трактат с Англией, в котором на основе взаимности предоставлялись «свободы и выгоды» торговым людям двух держав. Период с 1762 г. до конца XVIII в. можно охарактеризовать как время наибольшего благоприятствования в правовом положении иностранцев в России: им отводились обширные земельные наделы, предоставлялись финансовые средства, гарантировались льготы в податях и повинностях. Именно в этот период открытый доступ в страну получили даже евреи, которым до этого под страхом наказания было запрещено проживать в Русском государстве. Известно, что Петр I и его наследники распорядились изгнать из России всех евреев и запретили въезд в страну еврейским торговцам. Религиозная нетерпимость к отдельным категориям иностранцев достигла наибольшей остроты во времена правления набожной императрицы Елизаветы Петровны. Ее религиозный фанатизм был направлен не только против евреев, но и против мусульман. Елизавета отвергла соображения об экономической выгоде даже ограниченного допуска евреев в Ригу и на Украину со злобным замечанием: «От врагов Христовых не желаю интересной прибыли!» <9>. В результате в Россию евреев не пустили. Лишь согласившись креститься, они могли остаться в России или въезжать в страну по торговым делам. ——————————— <9> ПСЗ РИ. Т. XI. N 8840.
Кардинальные изменения произошли только в правление Екатерины II. Она понимала, что религиозные преследования и принудительное обращение иноверцев в православие порождали только сопротивление и беспорядки, угрожая экономической стабильности и безопасности государства. Однако в начале царствования этой великой императрицы границы России оставались для евреев закрытыми: в Манифесте о восшествии на престол от 4 декабря 1762 г., официально пригласив иностранцев переселяться в Россию, Екатерина II исключила из их числа лишь евреев <10>. ——————————— <10> Гессен Ю. Стремление Екатерины II водворить евреев в Россию (1764 г.) // Еврейская старина. 1915. Т. 7. С. 339.
Позднее, в духе просветительской веротерпимости и с учетом пользы для государства, она готова была включить евреев в качестве равноправных граждан в соответствующее сословие русского общества. Сравнительно небольшое еврейское население не доставляло русскому правительству особых проблем. Поэтому при разработке и претворении в жизнь государственной политики по еврейскому вопросу можно было опробовать новые методы, не опасаясь последствий. Политика Екатерины II заложила новый фундамент жизни евреев в России. Их перестали рассматривать как отдельное сословие, и они должны были интегрироваться в российское общество. Окончательно оформил положение евреев в России Указ Правительствующего сената от 21 января 1786 г. «Об учреждении прав евреев в России, касательно их подсудности, торговли и промышленности», подготовленный в соответствии с прямым указанием императрицы. Указ устанавливал, что евреи являются равноправными гражданами и что «надлежит при всяком случае наблюдать правило, Ея Величеством установленное, что всяк по званию и состоянию своими долженствует пользоваться выгодами и правами без различия закона и народа» <11>. Данным нормативным актом отменялись прежние, основывавшиеся на польских законах и учреждениях, правовые различия между христианами и евреями. Указ явился вершиной екатерининской национальной политики: им отмечено начало «эпохи гражданского равноправия» для евреев в России <12>. ——————————— <11> ПСЗ РИ. Т. XXII. N 16391. <12> Лишковски У. Просветительский прагматизм: политика Екатерины II по еврейскому вопросу // Европейское Просвещение и цивилизация России / Отв. ред. С. Я. Карп, С. А. Мезин. М., 2004. С. 193.
Особой вехой в вопросах въезда иностранцев в Россию стало в XVIII в. проведение особых кампаний по вызову колонистов из Европы (прежде всего из Франции и Германии) — так называемой организованной иммиграции. Особенностью иммиграционной политики в царствование Екатерины II было отсутствие четких критериев отбора колонистов и — в отличие от петровского времени — частое пренебрежение качественными характеристиками иммигрантов ради их количества. В основу иммиграционной политики рассматриваемого периода была положена идея контракта — двустороннего соглашения между правительством или его агентом и колонистом, на котором основывались все существовавшие в стране иноземные колонии. Надзор за соблюдением прав иностранцев и интересов государства при заключении этих соглашений возлагался на Канцелярию опекунства иностранных. Позднее указанные положения были распространены и на поселения колонистов на частных землях. Важно отметить, что вызов иностранных переселенцев был весьма нелегким делом. Правительства тех стран, откуда приезжали колонисты, предпринимали все возможные меры по нейтрализации миграционных планов России. Тем не менее в результате организованной иммиграции в страну прибыло довольно большое число колонистов, разместившихся прежде всего в Поволжье, но не оставивших без внимания и обе столицы <13>. ——————————— <13> Ржеуцкий В. С. Французы на русских дорогах: иммиграционная политика Екатерины II и формирование французских землячеств в России // Европейское Просвещение и цивилизация России / Отв. ред. С. Я. Карп, С. А. Мезин. М., 2004. С. 240, 241.
Екатерининская программа поселения иностранцев в России, начатая в 1762 г., привлекла на берега Волги более 30 тыс. переселенцев. Заселение Поволжья сопровождалось основанием отдельных колоний численностью по нескольку тысяч человек в Воронежской, Ингерманландской, Лифляндской губерниях и в Малороссии <14>. ——————————— <14> К началу XIX в. на территории на России осело таким образом более 100 тыс. иностранцев (см.: Плеве И. Р. Немецкие колонии на Волге во второй половине XIX в. М., 2000. С. 161).
Однако поселение иностранцев отдельно от коренного населения оказалось серьезным просчетом властей. Оно привело к тому, что иностранные колонии, помимо прочего, подчинялись действию особого внутреннего устава и представляли собой как бы государства в государстве, что сильно затрудняло надзор за ними. Во второй половине XVIII в. в законодательство о порядке въезда в Россию и выезда из нее иностранных подданных был внесен ряд значительных изменений. Так, пропуск через российские границы иностранцев стал осуществляться исключительно при предъявлении ими паспортов от своих правительств или «от пребывающих в чужих краях здешних министров и других аккредитованных особ». С упразднением московской конторы Коллегии иностранных дел Указом от 4 марта 1782 г. «исследование об иностранцах, в Россию пришедших, дача указов им на свободное житье и снабдение паспортами выезжающих за границу» возлагалось на губернские правления. Коллегия иностранных дел выдавала заграничные паспорта только «послам, министрам и свите их принадлежащим, тако же курьерам своим и чужим» <15>. ——————————— <15> ПСЗ РИ. Т. XXI. N 15361.
Следует отметить, что при этом центральный контроль за перемещением иностранных подданных по России не ослаб, поскольку губернские правления предоставляли Коллегии иностранных дел информацию обо всех лицах, прибывших в Россию или покинувших ее в пределах своей губернии <16>. ——————————— <16> Поляков И. Ю. Становление полицейского законодательства Российской империи в сфере обеспечения безопасности во второй половине XVII — первой трети XIX в.: Дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 73 — 75.
Правовое положение иностранцев, в том числе в сфере административной юрисдикции, было закреплено в важнейших нормативных актах рассматриваемого периода — Уставе Благочиния 1782 г. и Жалованной грамоте городам 1785 г. В контексте рассматриваемой проблемы интерес представляют статьи 121 и 157 Устава Благочиния. Первая из них предусматривала возложение на полицию обязанности строгого учета иностранцев в каждом городе, поскольку из-за границы и обратно могли ехать «шпионы, лазутчики и прочие непристойные». Полицейские приставы наблюдали за всеми иностранцами, контролировали источники их доходов. Они обязаны были незамедлительно докладывать о нарушениях со стороны приезжих городничему, который и принимал решение относительно меры их ответственности. Статья 157 названного Устава обязывала всех городских жителей уведомлять надзирателя своего квартала обо всех приезжавших и отъезжавших лицах. Полицейский учет городского населения в России всегда имел важное значение для регламентации жизни горожан, привлечения их к исполнению обязанностей, а также для удаления из городов, особенно столичных, неугодных властям лиц, включая иностранцев. Показательно, что в середине XVIII в. без разрешения полиции запрещалось даже пускать кого-либо на ночлег <17>. ——————————— <17> Российское законодательство X — XX вв. М., 1987. Т. 5. С. 352, 357, 404, 408.
Стал законодательно регламентироваться и режим проживания иностранцев, не состоявших на государственной службе, на территории Российской империи. Жалованная грамота городам предписывала иностранным купцам и ремесленникам, поселившимся в стране, но не принявшим российского подданства, записываться в гильдии и цеха, а также платить установленные налоги и сборы. Они регистрировались в городовых книгах и без согласия магистратов и ратуш не имели права покидать определенное им место жительства (ст. ст. 12, 60). Статья 129 Жалованной грамоты регламентировала порядок выезда иностранцев из российских городов. Иностранцу разрешалось выехать с семьей из города только после уведомления об этом органа городского управления — магистрата, уплаты всех долгов и местного налога за три года. В случае невыполнения этих требований в газете с целью оповещения населения публиковалось объявление с обозначением примет правонарушителя <18>. ——————————— <18> Российское законодательство X — XX вв. М., 1987. Т. 5. С. 120.
Можно утверждать, что во второй половине XVIII в. положение иностранцев в России, особенно лиц дворянского происхождения, было относительно привольным. В связи с этим и другие иностранные подданные просили разрешения о приезде в страну. Эти просьбы были удовлетворены Екатериной II, которая разрешила иностранцам свободный въезд на территорию Российской империи. Пришедший в самом конце XVIII в. к власти император Павел I практически во всем, включая отношение к иностранцам, был полной противоположностью своей матери — Екатерине II. Несмотря на приверженность ко всему европейскому, прежде всего немецкому, новый самодержец уже в начале своего правления принял ряд указов, существенно ограничивавших привилегированное положение иностранцев в России. Павел I предписывал строго наблюдать за иностранцами, прибывавшими как в обе столицы, так и в другие местности России. Так, 26 декабря 1796 г. последовало сразу два высочайше утвержденных указа относительно надзора за иноземцами <19>. В первом Указе — «О наблюдении за приезжающими в Москву и пребывающими там чужестранцами» — император писал московскому градоначальнику: «Находим предписать… чтоб вы подтвердили всем, кому надлежит, наблюдать за приезжающими, и ежели между ими окажутся люди подозрительные, поведения нескромного или непристойного, таковых высылать вон за границу, с запрещением показываться в столице под страхом неизбежного наказания». Во втором Указе — «О наблюдении за проезжающими из чужих краев в обе столицы или внутрь империи чужестранцев» — местные власти обязывались обеспечить наблюдение за всеми пребывающими в России иностранцами, обратив особое внимание на французов и швейцарцев, «и ежели из них окажутся люди подозрительные, таковых не пропускать, но высылать обратно». ——————————— <19> ПСЗ РИ. Т. XXIV. N 17683.
При малейшем подозрении в шпионаже иностранцы вместе с семьями подлежали аресту и немедленной высылке, а в случае совершения преступных действий — смертной казни или «вечной» ссылке. В конце XVIII — начале XIX в. находившиеся в России иностранцы (особенно французы, а также подданные подвластных Франции государств) независимо от цели своего пребывания подвергались значительным ограничениям. В указанный период наряду с затруднением въезда иностранцев в страну за ними был установлен строгий надзор. Таким образом, накопленный в приказном делопроизводстве XVI — XVII вв. опыт обращения с иностранцами позволил в XVIII в. на законодательном уровне обобщить и урегулировать основополагающие нормы об иностранцах. К концу XVIII в. институт иностранцев в российском праве был проработан достаточно подробно. Иностранцы представляли собой самостоятельную категорию населения с присущими ей особенностями: правилами о натурализации, о въезде, выезде, свободе вероисповедания, подсудности и юрисдикции, а также особыми имущественными правами. Однако первый кодифицированный акт, посвященный правовому положению иностранцев, появился лишь в первой половине XIX в., когда было издано Полное собрание законов Российской империи.
