(Ханин В., Ханина К.) («Жилищное право», 2013, N 3)
ВОЗМОЖНОСТЬ ПРИВАТИЗАЦИИ СЛУЖЕБНЫХ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ РАБОТНИКАМИ СФЕРЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
В. ХАНИН, К. ХАНИНА
Ханин Владимир, адвокат Московской городской коллегии адвокатов.
Ханина Ксения, к. ю.н., адвокат Московской городской коллегии адвокатов.
По общему правилу, установленному законодателем, приватизация служебным жилых помещений, в том числе предоставляемых работникам сферы ЖКХ невозможна. Но определенная свобода действий в этой области все-таки есть. Соблюдение каких условий и требований необходимо для приватизации — читайте в статье.
Целью настоящей статьи является освещение с учетом положений законодательства Российской Федерации и материалов судебной практики вопроса о возможности приватизации служебных жилых помещений работниками комплекса жилищно-коммунального хозяйства. Данный вопрос является актуальным в настоящее время, поскольку именно в этом секторе значительное количество жилых помещений, находящихся в пользовании работников и их семей, имеют статус служебного жилья.
I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ, СУБЪЕКТНОМ СОСТАВЕ И ВОЗМОЖНОСТИ ПРИВАТИЗАЦИИ СЛУЖЕБНЫХ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ
Основополагающим нормативным актом, определяющим порядок осуществления приватизации жилых помещений, является Закон «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» N 1541-1 от 4 июля 1991 г. с последующими изменениями и дополнениями (далее — Закон). В преамбуле Закона констатируется, что он устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории РФ, определяет правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище. Приватизация жилых помещений определена как бесплатная передача в собственность граждан РФ на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан РФ, забронировавших занимаемые жилые помещения, — по месту бронирования жилых помещений (ст. 1 Закона). Положения ст. 2 Закона — о лицах, имеющих право на приватизацию жилых помещений, и лицах, чье согласие необходимо при этом, — в течение времени претерпели значительные изменения. Так, в редакции указанной статьи, действовавшей до 15.10.2012, было предусмотрено право граждан, занимающих жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд), на условиях социального найма приобрести эти помещения в собственность на условиях, предусмотренных Законом, иными нормативными актами РФ и субъектов РФ, с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи, а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет. Положениями же ст. 2 Закона в редакции Федерального закона от 16.10.2012 N 170-ФЗ право на приватизацию жилых помещений закрепляется за гражданами РФ, имеющими право пользования жилыми помещениями государственного или муниципального жилищного фонда на условиях социального найма. При этом граждане вправе приобрести жилые помещения в общую собственность либо в собственность одного лица, в том числе несовершеннолетнего, с согласия лиц, имеющих право на приватизацию данных жилых помещений (а не всех совместно проживающих), совершеннолетних лиц и несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет. Положениями ст. 4 Закона установлено, что служебные жилые помещения не подлежат приватизации. К служебным жилым помещениям ранее действовавший Жилищный кодекс РСФСР (далее — ЖК РСФСР) относил жилые помещения, предназначенные для заселения гражданами, которые в связи с характером их трудовых отношений должны проживать по месту работы или вблизи от него. Жилое помещение включалось в число служебных решением исполнительного комитета районного, городского, районного в городе совета народных депутатов. Под служебные жилые помещения должны были выделяться, как правило, отдельные квартиры (ст. 101 ЖК РСФСР). Из этого следует, что Законом не исключалась и возможность выделения в качестве служебного жилого помещения отдельных комнат в квартире. Последнее, в частности, подтверждается практикой предоставления служебных жилых помещений в виде отдельных комнат в городе Москве. Перечень категорий работников, которым могли быть предоставлены служебные жилые помещения, должен был устанавливаться законодательством Союза ССР и Советом Министров РСФСР. Однако соответствующий нормативный акт принят не был. Служебное жилье предоставлялось на основании отдельных законов и других нормативных актов. С 1 марта 2005 г. введен в действие Жилищный кодекс Российской Федерации (далее — ЖК РФ). В соответствии с ним служебные жилые помещения отнесены к числу помещений, входящих в состав специализированного жилищного фонда. В качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов. Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены Правительством РФ. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда осуществляются на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом, с учетом требований, установленных Правилами отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду (утв. Постановлением Правительства РФ N 42 от 26 января 2006 г.). Назначение служебных жилых помещений определено исходя из того, что они предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления (ст. 93 ЖК РФ). Действующим ЖК РФ предусмотрено, что служебные жилые помещения предоставляются гражданам в виде жилого дома, отдельной квартиры (ч. 1 ст. 104 ЖК РФ, в ред. Федерального закона от 04.05.2010 N 70-ФЗ). При этом следует иметь в виду, что приведенные положения Закона не могут являться основанием для отмены ранее принятых решений компетентных органов о выделении отдельных комнат в качестве служебного жилого помещения. Это обусловлено тем, что положения ч. 1 ст. 104 ЖК РФ не имеют обратной силы и распространяются на решения о выделении служебных жилых помещений, принятые компетентными органами после введения в действие ЖК РФ, то есть на решения, принятые после 1 марта 2005 г.
II. ПРИВАТИЗАЦИЯ СЛУЖЕБНОГО ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ С СОГЛАСИЯ СОБСТВЕННИКА
Установив общее правило о запрете приватизации служебных жилых помещений, законодатель все же допускает определенную свободу действий в этом сегменте, указывая, что собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также предприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, с согласия собственников вправе принимать решения о приватизации служебных жилых помещений (ч. 2 ст. 4 Закона). Конституционный Суд РФ, рассмотрев вопрос о соответствии положений ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, в Постановлении от 30.03.2012 N 9-П признал указанную норму не противоречащей Конституции РФ и разъяснил, что данное нормативное положение по своему конституционно-правовому смыслу не препятствует собственнику муниципального жилищного фонда при реализации своего права по основаниям, на условиях и в порядке, установленных федеральным законодательством, издавать нормативные правовые акты, касающиеся принятия решений о приватизации отдельных служебных жилых помещений, при том, что такие решения принимаются в порядке исключения и позволяют сохранять массив служебных жилых помещений в объеме, соответствующем их целевому предназначению. Таким образом, одним из вариантов решения вопроса о приватизации служебных жилых помещений, в том числе и в сфере жилищно-коммунального хозяйства, является издание собственником муниципального жилищного фонда нормативного правового акта, касающегося принятия решений о приватизации отдельных служебных жилых помещений. Издание такого правового акта возможно как по заявлению нанимателя служебного жилого помещения, так и по инициативе самого собственника муниципального жилищного фонда. Однако, с учетом реальной ситуации с обеспечением граждан жилыми помещениями, реализация такого варианта в действительности возможна лишь в порядке исключения.
III. ПРИВАТИЗАЦИЯ СЛУЖЕБНОГО ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ ПРИ ПЕРЕДАЧЕ ОБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В МУНИЦИПАЛЬНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ
Вопрос о приватизации служебных жилых помещений может быть решен иным путем при наличии следующих обстоятельств. Верховным Советом РФ было принято Постановление от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Этим Постановлением было установлено, что объекты государственной собственности, указанные в Приложении 3 к Постановлению, независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах). При решении вопроса о возможности приватизации служебного жилого помещения, которое имело статус служебного до 27 декабря 1991 г., необходимо установить, не передавалось ли это помещение из государственной собственности в муниципальную в соответствии с указанным Постановлением Верховного Совета РФ. Это важно, поскольку передача служебных жилых помещений, находившихся в государственной собственности и закрепленных за государственными предприятиями или учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, в муниципальную собственность предполагает изменение статуса жилого помещения. При передаче в муниципальную собственность указанные жилые помещения утрачивают статус служебных и к ним применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма. Поэтому граждане, занимающие такие жилые помещения, вправе приобрести их в собственность, руководствуясь положениями ст. 2 Закона в том случае, если соответствующим органом муниципального образования не было принято решение о включении в число служебных жилых помещений, переданных из государственной собственности в муниципальную собственность. Положениями Закона определено, что каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования один раз (ст. 11 Закона). Несовершеннолетние, ставшие собственниками занимаемого жилого помещения в порядке его приватизации, сохраняют право на однократную бесплатную приватизацию жилого помещения в государственном или муниципальном жилищном фонде после достижения ими совершеннолетия. Пленум Верховного Суда РФ указал, что при этом за гражданами, выразившими согласие на приобретение другими проживающими с ними лицами занимаемого помещения, сохраняется право на бесплатное приобретение в собственность в порядке приватизации другого впоследствии полученного жилого помещения, поскольку в указанном случае предоставленная этим лицам ст. 11 названного Закона возможность приватизировать бесплатно занимаемое жилое помещение только один раз не была реализована при даче согласия на приватизацию жилья другими лицами <1>. Приведенные положения Закона и разъяснения Пленума Верховного Суда РФ применимы и к случаям приватизации служебных жилых помещений, переданных из государственной собственности в муниципальную, с учетом описанных выше обстоятельств. ——————————— <1> Пункт 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 августа 1993 г. N 8 «О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 06.02.2007 N 6).
IV. ПРИВАТИЗАЦИЯ СЛУЖЕБНЫХ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ ЛИЦАМИ, В СООТВЕТСТВИИ С ПОЛОЖЕНИЯМИ ЖК РСФСР НЕ ПОДЛЕЖАВШИМИ ВЫСЕЛЕНИЮ БЕЗ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ДРУГОГО ЖИЛЬЯ
Возможны и иные опосредованные варианты приватизации служебных жилых помещений. Так, положениями ст. 107 ЖК РСФСР было установлено, что рабочие и служащие, прекратившие трудовые отношения с предприятием, учреждением, организацией, подлежат выселению из служебного жилого помещения со всеми проживающими с ними лицами без предоставления другого жилого помещения. При этом были определены категории граждан, которые не могли быть выселены из служебных жилых помещений (ст. 108 ЖК РСФСР). К числу таких граждан, в частности, были отнесены лица, проработавшие на предприятии, в учреждении, организации, предоставивших им служебное жилое помещение, не менее десяти лет. Жилищный кодекс РФ по сравнению с ЖК РСФСР значительно сократил перечень категорий лиц, которые не могут быть выселены из служебного жилого помещения и общежития без предоставления другого жилья. Исключены из перечня не подлежащих выселению лица, не менее десяти лет проработавшие на предприятии, в учреждении, организации, предоставивших им жилое помещение в общежитии или служебное жилое помещение (ч. 6 ст. 108 ЖК РСФСР); лица, уволенные в связи с ликвидацией предприятия, учреждения, организации либо по сокращению штатов или штата работников (ч. 8 ст. 108 ЖК РСФСР); одинокие лица с проживающими вместе с ними несовершеннолетними детьми (ч. 12 ст. 108 ЖК РСФСР); иные категории лиц. В связи с этим возникли вопросы по регулированию правоотношений, связанных с использованием служебных жилых помещений, предоставленных до 1 марта 2005 г. В определенной мере эта проблема решена Законом о введении в действие ЖК РФ от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, в положениях которого было закреплено, что граждане, которые проживают в служебных жилых помещениях и жилых помещениях в общежитиях, предоставленных им до введения в действие ЖК РФ, состоят в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, или имеют право состоять на данном учете, не могут быть выселены из указанных жилых помещений без предоставления других жилых помещений, если их выселение не допускалось законом до введения в действие ЖК РФ (ст. 13 Закона о введении в действие ЖК РФ). В свою очередь, анализируя сложившуюся судебную практику, Президиум Московского областного суда констатировал следующее: «В связи с сокращением льготных категорий лиц, имевших право на предоставление другого жилого помещения при выселении из служебного жилья, у судов возникли сложности с разрешением вопроса о возможности применения ст. 108 ЖК РСФСР, которая предусматривала наличие льгот для определенных категорий граждан при выселении из служебного помещения, после введения в действие ЖК РФ, если право на льготу возникло у гражданина до введения в действие ЖК РФ. Из вышеизложенного следует, что в том случае, если у лица возникло право на льготу по основаниям, предусмотренным ст. 108 ЖК РСФСР, то оно сохраняется и после введения в действие нового ЖК РФ. Следовательно, если к моменту введения в действие ЖК РФ у лица при наличии оснований, указанных в ст. 108 ЖК РСФСР, возникло право на льготы, предусмотренные данной нормой, то к спорным правоотношениям можно применять положения указанной статьи и после введения в действие ЖК РФ; если же лицо до 1 марта 2005 года не приобрело права на льготы, предусмотренные этой статьей, то на него положения данной нормы не распространяются» <2>. ——————————— <2> Обобщение практики рассмотрения дел Президиумом Московского областного суда за 2009 г. от 1 июня 2010 г.
Таким образом, категории граждан, указанные в ст. 108 ЖК РСФСР, в частности лица, которые по состоянию на 1 марта 2005 г. проработали на предприятии, в учреждении, организации жилищно-коммунального хозяйства, предоставивших им служебное жилое помещение, не менее десяти лет и, прекратив трудовые отношения, не были выселены из служебных жилых помещений, они вправе обратиться в соответствующий орган управления муниципальной собственностью с заявлением о предоставлении им другого жилого помещения по договору социального найма либо о передаче занимаемого служебного жилого помещения по договору социального найма с последующей их приватизацией на основании положений ст. 2 Закона о приватизации жилищного фонда.
V. ОСОБЕННОСТИ ПРИВАТИЗАЦИИ СЛУЖЕБНЫХ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ В ГОРОДЕ МОСКВЕ
В городе Москве, в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» и в целях урегулирования правоотношений по дальнейшему использованию жилых помещений, находящихся в собственности города Москвы, ранее предоставленных органам государственной власти города Москвы или организациям (предприятиям), финансируемым за счет средств бюджета города Москвы, по договору аренды, а также гражданам по договору, заключенному на условиях субаренды или по служебному ордеру, принято Постановление Правительства Москвы от 5 августа 2008 г. N 711-ПП «О порядке использования жилых помещений, находящихся в собственности города Москвы, ранее предоставленных гражданам по договорам субаренды или в качестве служебных жилых помещений» (далее — Постановление). Постановление позволяет определенной группе граждан, проживающих в служебных жилых помещениях в г. Москве, осуществить приватизацию этих жилых помещений после заключения с ними договора социального найма. До 26.04.2011 для реализации подобной возможности требовалось соблюдение трех нижеприведенных условий: 1. Занимаемое жилое помещение и суммарная площадь всех жилых помещений или их частей, в отношении которых кто-либо из членов семьи обладает самостоятельным правом пользования либо правом собственности, не должна была превышать размеров площади жилого помещения, указанных в ст. 20 Закона города Москвы от 14 июня 2006 г. N 29 «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения». 2. Наниматель служебного жилого помещения должен был проработать 10 и более лет в организации (предприятии), предоставившей жилое помещение, или в общей сложности в организациях, финансируемых за счет средств бюджета города Москвы. Речь идет о возможности работы в различных организациях, важно лишь, чтобы все они финансировались за счет средств бюджета города Москвы. Так, Хамовнический районный суд, удовлетворяя иск гражданина Д. к Департаменту жилищной политики и жилищного фонда города Москвы об обязании заключить договор социального найма, в решении от 12 ноября 2012 года указал следующее: «Суд полагает, что Д. в период с 16.11.1989 по 01.01.2000 проработал в организациях, финансируемых за счет средств бюджета города Москвы, что составляет более 10 лет, в связи с чем у него, а соответственно, и у членов его семьи, правомерно вселенных в спорное жилое помещение, возникло право на заключение договора социального найма занимаемого ими жилого помещения, ранее предоставленного в качестве служебного». 3. Наниматель служебного жилого помещения должен был состоять на жилищном учете в городе Москве по месту жительства или на учете в качестве нуждающегося в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ. Постановлением Правительства г. Москвы от 26 апреля 2011 г. N 158-ПП условие о том, что гражданин должен состоять на жилищном учете в городе Москве по месту жительства или на учете в качестве нуждающегося в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ, было исключено. Следовательно, в настоящее время для заключения договора социального найма жилого помещения, находящегося в собственности города Москвы, с последующей приватизацией этого помещения необходимо соблюдение только первых двух условий. При этом следует иметь в виду, что Постановление распространяется на служебные жилые помещения, предоставленные до введения в действие ЖК РФ, то есть до 1 марта 2005 г. Уполномоченным органом по решению всех вопросов, связанных с реализацией положений Постановления, является Департамент жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы. Необходимо отметить, что требования нанимателей служебных жилых помещений о заключении с ними договоров социального найма на эти помещения судами г. Москвы удовлетворяются только в случае соблюдения требований Постановления <3>. ——————————— <3> См. Определение Московского городского суда от 15 июня 2010 г. по делу N 33-17247; Определение Московского городского суда от 16 мая 2011 г. по делу N 33-14103; Определение Московского городского суда от 14 марта 2012 г. по делу N 33-5910.
ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Как следует из анализа судебной практики, требования нанимателей служебных жилых помещений в сфере жилищно-коммунального хозяйства о приватизации таких помещений, как правило, удовлетворяются судами в случаях, когда не доказано, что жилое помещение предоставлено нанимателю именно как служебное, а не по договору социального найма. Так, Московский областной суд в Определении от 12 мая 2011 г. по делу N 33-10756/11, оставляя без изменения решение суда первой инстанции об удовлетворении иска граждан Фетисовых о признании права собственности на служебное жилое помещение в порядке приватизации, установил, что «…дом, в котором проживает семья Фетисовых, при проведении приватизации в Российской Федерации и реорганизации в связи с этим государственных предприятий, подлежал передаче в муниципальную собственность и ответчики при этом имели возможность включить этот дом или занимаемую истцами квартиру в состав служебной жилой площади, однако таким правом не воспользовались». Аналогичная позиция отражена и в Определении Верховного Суда Республики Коми от 5 марта 2012 г. N 33-838/2012: «Поскольку доказательств включения спорного жилого помещения в число служебных в материалах дела нет, судебная коллегия приходит к выводу, что в установленном законом порядке жилое помещение, занимаемое истцами, к числу служебных отнесено не было, следовательно, истцы, проживающие в муниципальном жилом помещении на условиях договора найма, вправе в порядке Закона РФ от 04.07.1991 N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» приобрести жилое помещение в собственность в порядке его приватизации».
