(Тарасова А. Е.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2013, N 4)
НОВАЯ СИСТЕМА ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА НАД НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИМИ КАК ЭЛЕМЕНТ СОВРЕМЕННОГО МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ И ЗАЩИТЫ ИХ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ
А. Е. ТАРАСОВА
Тарасова Анна Евгеньевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Южно-российского института-филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
В статье анализируется место органов опеки и попечительства в механизме осуществления и защиты прав несовершеннолетних, отмечается частно-публичная природа их деятельности, предлагается построение новой системы опеки и попечительства с учетом тенденций государственной политики в сфере семьи и детей.
Ключевые слова: органы опеки и попечительства; несовершеннолетний; социальный патронат; защита прав и интересов.
The new system of guardianship over minors as an element of contemporary mechanism of granting and protecting their rights and lawful interests A. E. Tarasova
Tarasova Anna Evgenyevna, candidate of laws, associate professor of civil and entrepreneurial law department of South Russian institute, the branch of the Russian presidential Academy of National Economy and Public Administration.
The author analyzes the place of guardianship authorities in the mechanism of enjoying and protecting minors’ rights, highlights the private nature of their activity, proposes the new system of guardianship basing on trends in state policy in the sphere of family and children protection.
Key words: guardianship authorities; minor; social patronage; rights and interests protection.
Органы опеки и попечительства (далее — ООиП) непосредственно включены в единый механизм осуществления и защиты прав и интересов несовершеннолетних граждан в области гражданских, семейных, жилищных отношений. ООиП участвуют в установлении форм устройства и воспитания несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, осуществляют контроль за исполнением законными представителями несовершеннолетних возложенных на них полномочий. Без разрешения ООиП не могут быть совершены сделки по отчуждению имущества несовершеннолетних. Участие ООиП в процессе осуществления сделок несовершеннолетними предопределено неполной дееспособностью детей, уровень которой дифференцирован в зависимости от возраста (ст. 26, 28 ГК РФ). ООиП выступают дополнительным контрольным звеном в определении законности и допустимости совершения сделок с имуществом ребенка после действий (содействия) родителей, усыновителей, опекунов (попечителей) (ст. 37 ГК РФ, ст. 60 СК РФ, гл. 4 ФЗ от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» <1>). ——————————— <1> СЗ РФ. 2008. N 17. Ст. 1755.
При этом статус ООиП является двойственным. ООиП — орган публичной власти в реализации частных прав несовершеннолетних граждан. Таким образом, регулирование деятельности ООиП и само функционирование указанных органов отличается частно-публичной природой, когда вмешательство в область частных отношений граждан оправдано необходимостью защиты их прав и законных интересов. ООиП как элемент указанного механизма является комплексным и по сфере имущественных и неимущественных отношений, в которые он включен: гражданские, семейные, жилищные. В то время как вопросы регулирования указанных отношений отнесены либо к исключительному ведению РФ (гражданское законодательство), либо совместному ведению РФ и субъектов РФ (семейное, жилищное законодательство). Поэтому должна быть выстроена адекватная самому правовому механизму осуществления и защиты прав несовершеннолетних система ООиП и правила ее функционирования. С 1 января 2008 г. полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству переданы органам государственной власти субъектов РФ <2>. До этого функции ООиП выполняли органы местного самоуправления. В настоящее время ООиП являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Однако после повышения статуса ООиП с местного на региональный уровень в действительности ситуация мало изменилась. В большинстве субъектов РФ продолжает реализовываться муниципальная модель ООиП посредством принятия законов субъектов РФ, которыми органы местного самоуправления наделяются государственным полномочием по осуществлению функций ООиП. В то время как такой вариант должен носить исключительный характер. ——————————— <2> ФЗ от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ «О внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Российская газета. 2006. 31 дек.
Согласно ч. 1 ст. 6 ФЗ N 48-ФЗ органы местного самоуправления муниципальных образований (в том числе органы местного самоуправления поселений), на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с ФЗ «Об опеке и попечительстве», законом субъекта РФ могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству. Органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Такая ситуация носит повсеместный характер, что нельзя признать правильным. Несовершенства системы ООиП, основанной на модели ее осуществления органами местного самоуправления, проявились наиболее отчетливо в связи с вступлением в силу с 1 января 2013 г. ФЗ от 29 февраля 2012 г. N 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» <3>. Указанный Закон предусмотрел реализацию новой жилищной гарантии детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в виде предоставления жилых помещений по договорам специализированного найма сроком на пять лет вместо договора социального найма. Только по окончании срока договора найма специализированного жилого помещения и при отсутствии оснований для оказания нанимателю помощи в преодолении трудной жизненной ситуации в отношении занимаемого жилого помещения заключается договор социального найма. Законом предусмотрено обязательное формирование на уровне субъекта РФ списка детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, нуждающихся в предоставлении жилых помещений из специализированного жилищного фонда. При этом функции по жилищному обеспечению детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (включая установление оснований для предоставления жилья, формирование списка льготников, предоставление жилого помещения, контроль за сохранностью закрепленного жилья, постинтернатное сопровождение нанимателей с целью выявления проблем с выполнением обязанностей по договору найма или риска появления иных правообладателей жилого помещения), отнесены новым Законом к компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, расширен круг льготников за счет уточнения оснований признания невозможным проживания в ранее закрепленном жилом помещении, а также за счет придания положениям Закона обратной силы с закреплением обязанности обеспечить жильем всех граждан льготной категории, включая достигших 23 лет, но не реализовавших до вступления Закона в силу свое право. ——————————— <3> СЗ РФ. 2012. N 10. Ст. 1163.
До вступления в действие ФЗ N 15-ФЗ функции по предоставлению жилых помещений по договорам социального найма в большинстве субъектов РФ были переданы на местный уровень. В реализации этой функции имелись значительные несовершенства. В частности, они касались недостаточной регламентации правил учета детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей в качестве нуждающихся в жилищном обеспечении. Несмотря на внеочередной порядок предоставления жилья (ст. 57 ЖК РФ в редакции до ФЗ N 15-ФЗ) и ее разъяснения Верховным Судом РФ <4>, правила учета льготников по-разному определялись в законодательстве субъектов РФ и органов местного самоуправления. Не везде формировался предварительный учет, учет по инициативе самих льготников не предусматривался, в результате многие из указанной категории граждан, достигнув 23 лет, не по своей вине, а по упущениям в деятельности ООиП оказывались не включенными в списки льготников и (или) не состоявшими на учете и утрачивали право на получение жилья. ——————————— <4> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2007 года (вопрос 3), утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 7 ноября 2007 г. // СПС «КонсультантПлюс».
По указанному вопросу сложилась противоречивая судебная практика, некоторые суды восстанавливали право граждан на получение социального жилья, отмечая особый порядок реализации такого права и активную роль в этом процессе ООиП <5>. Другие суды, напротив, формировали отрицательную практику, ограничиваясь формальным подходом, исключительно возрастным критерием льготника без оценки роли ООиП, упущений в его работе и недостаточной законодательной регламентацией этого вопроса <6>. ——————————— <5> См.: Апелляционное определение Псковского областного суда от 16 октября 2012 г. по делу N 33-1645; Определение Верховного Суда РФ от 5 июня 2012 г. N 87-КГ12-1; Определение Приморского краевого суда от 15 января 2013 г. N 33-11477 // СПС «КонсультантПлюс». <6> См.: Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 17 сентября 2012 г. по делу N 33-10720; Апелляционное определение Омского областного суда от 28 ноября 2012 г. по делу N 33-7235/2012 // СПС «КонсультантПлюс».
С новым Законом объем жилищной обеспечительной функции значительно увеличился, а также дополнен постинтернатным контролем за нанимателями, на что не рассчитан имеющийся состав ООиП. Новый вид специализированного жилищного фонда для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, по смыслу ФЗ N 15-ФЗ должен составлять государственный жилищный фонд субъектов РФ и создаваться за счет средств субъектов РФ и дополнительных субсидий из федерального бюджета. Соответственно, изменился и сам уровень органов власти, обязанных формировать жилищный фонд, а также список льготников. Таким образом, полноценная реализация положений ФЗ N 15-ФЗ требует количественной и качественной перестройки системы ООиП, в то время как многие субъекты РФ вопреки положениям ФЗ N 15-ФЗ пытаются сохранить прежнюю систему, оставив функции ООиП органам местного самоуправления и передав осуществление государственного полномочия по жилищному обеспечению детей также на местный уровень (как было с социальным наймом). Но даже при сохранении муниципальной модели решения жилищного вопроса требование ФЗ N 15-ФЗ об обязанности формировать региональный список льготников должно выполняться, что приведет к дублированию учета (ведения списка) на региональном и местном уровне. Примеры таких коллизий в реализации прав льготников имеются (гражданин был включен только в один из списков, и органы власти снимали тем самым с себя обязанность по жилищному обеспечению) <7>. ——————————— <7> См.: Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 29 октября 2012 г. по делу N 33-12644 // СПС «КонсультантПлюс».
Сохранение за органами местного самоуправления функций ООиП не отвечает повышающейся роли государства в защите прав и интересов несовершеннолетних и реализации предоставленных им возможностей. Такая модель ООиП вступает в противоречие с самим механизмом осуществления и защиты прав несовершеннолетних, который подчиняется правилам, установленным преимущественно в нормах федерального законодательства (ГК РФ) либо совместного законодательства РФ и субъектов РФ, но в большей степени на уровне федеральных норм (СК РФ, ЖК РФ, ФЗ «Об опеке и попечительстве»). В Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 годы <8> отмечается недостаточная эффективность имеющихся механизмов обеспечения и защиты прав и интересов детей. Формирование законодательной базы для реформирования системы органов опеки и попечительства обозначено в Стратегии качества одного из направлений совершенствования механизма обеспечения и защиты прав детей. ——————————— <8> Утверждена Указом Президента РФ от 1 июня 2012 г. N 761 // СЗ РФ. 2012. N 23. Ст. 2994.
В РФ действует ФЗ «Об опеке и попечительстве», принятый сравнительно недавно, однако четкости и системности в механизм осуществления и защиты прав и интересов несовершеннолетних он не внес. Многие положения Закона дублируют нормы ГК РФ, ЖК РФ, СК РФ или вступают с ними в противоречие либо конкурируют между собой. Не устанавливается сама целостная система ООиП, увязывающая все юридические и фактические действия в сфере обеспечения и защиты прав подопечных граждан с учетом комплексности отношений, урегулированных ГК РФ, СК РФ, ЖК РФ, и многообразия форм устройства несовершеннолетних. Новый Закон закрепил двойственную модель ООиП. С одной стороны, ООиП сохраняются как публичный элемент механизма осуществления и защиты прав детей, публичный инструмент формирования этого механизма (устройство детей) и контроля за исполнением своих полномочий законными представителями несовершеннолетних. С другой стороны, деятельность ООиП сведена к услуговой модели, когда ООиП обеспечивают оказание подопечным соответствующих услуг в области реализации и защиты их прав. В частности, ФЗ N 48-ФЗ закрепил возможность выплаты вознаграждения опекунам и попечителям за счет доходов от имущества детей, предоставления его в пользование опекунам (попечителям) в интересах последних (ст. 16) на основании договора, заключаемого между ООиП и опекуном (попечителем). Представляется, что выполнение публичной функции законными представителями, ООиП в виде восполнения недостающей дееспособности несовершеннолетних граждан, без чего они не могут являться субъектами права, никак не может строиться на модели отношений возмездного или иного оказания услуг. Это противоречит сути самого механизма участия несовершеннолетних граждан в имущественных и неимущественных отношениях. Поэтому элементы услугового характера из законодательства об опеке и попечительстве должны быть исключены. Формирование законодательной базы для реформирования системы ООиП должно заключаться, прежде всего, в создании указанной системы, отвечающей современным условиям жизнедеятельности, потребностям семьи и детей, существующим угрозам правам и интересам семьи и детей с учетом выявленных коллизий в правоприменительной практике и анализа опыта иностранных правопорядков. Деятельность ООиП как элемента юридического механизма реализации и защиты прав детей, который преимущественно закреплен нормами федерального законодательства, не должна сводиться к деятельности исключительно органов исполнительной власти субъектов РФ (местного самоуправления), состоящих из 2 — 3 специалистов в основном в области педагогики. Тем более что отраслевая принадлежность ООиП постоянно меняется между подведомственностью органам образования или социальной защиты. Так, Уполномоченный по правам ребенка в РФ в СМИ сообщил о необходимости создания министерства, которое могло бы решать проблемы детей-сирот <9>. Представляется, что если решение о специальном министерстве будет принято, то такой федеральный орган исполнительной власти следует наделить функциями в области проблем детей в целом, в том числе детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также граждан из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. Именно такой специализированный федеральный орган исполнительной власти должен включать в себя систему учреждений и органов опеки и попечительства. ——————————— <9> http://www. ntv. ru/novosti/432796/
При этом механизм работы органов опеки и попечительства необходимо разделить на две структуры. Первая структура — занимающаяся выполнением формально-юридических функций. Роль этой структуры возможно предоставить судебным органам. Последнее время встречается много критики относительно ювенальной юстиции, ювенальных судов, которые в экспериментальном виде сегодня существуют в РФ. Некоторые категории дел с участием несовершеннолетних рассматривают специально созданные составы в судах общей юрисдикции. При этом в субъектах, в которых такие судебные составы функционируют, нет единого подхода к категориям дел, подсудных таким составам. Представляется, что негативное отношение к ювенальной юстиции в РФ связано с использованием в детском правосудии технологий иностранных правопорядков, которые чужды российскому менталитету, национальным, культурным особенностям и традициям семьи в РФ. В то время как сам подход в использовании особого правосудия по делам, затрагивающим интересы детей, является совершенно правильным, и лишать несовершеннолетних, а также семью особой правовой защиты, в том числе посредством применения специализированного правосудия, на наш взгляд, неоправданно. Систему детского и семейного правосудия можно построить с учетом интересов и традиций российской семьи. Тем более что опыт детских судов в России известен с дореволюционных времен. Представляется целесообразным и отвечающим интересам защиты прав семьи и детей обеспечить профессиональное, психологически адаптированное специализированное правосудие по категориям дел, в которых затрагиваются права и интересы семьи и детей (споры о содержании детей; о порядке общения с детьми; об определении места жительства несовершеннолетних; жилищные споры с участием детей — предоставление жилья, сохранение (признание) прав на жилое помещение, выселение; споры из причинения вреда действиями несовершеннолетних или вреда, причиненного им самим; споры по усыновлению, установлению форм устройства и воспитания, лишению и ограничению родительских прав; эмансипация; полномочия ООиП по осуществлению и защите прав несовершеннолетних в виде контроля за сделками). Для реализации указанных функций достаточно сформировать специальные судебные составы по делам семьи и детей в судах общей юрисдикции, а не образовывать какие-то отдельные судебные органы. К таким судебным составам и предлагается отнести формально-юридические полномочия ООиП — решение вопросов, для которых необходимы профессиональные правовые подходы, применение законодательства, анализ правоприменительной практики, оценка правовых последствий, понимание сути юридически значимых действий, механизма их осуществления. К деятельности указанного судебного структурного элемента ООиП следует отнести: оценку совершаемых сделок с имуществом подопечных; предоставление разрешений на совершение сделок; юридический контроль за реализацией прав детей, деятельностью родителей, иных законных представителей; назначение форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей; судебная защита прав, решение иных юридических вопросов. Вторая структура призвана осуществлять фактическую текущую деятельность ООиП, функции которой могут быть сохранены за органами исполнительной власти — специальным министерством и его структурными подразделениями (если таковое будет создано). Полномочия данного структурного элемента ООиП должны включать: мониторинг жизненной ситуации детей и семей с детьми, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (лиц из их числа в случаях, предусмотренных в законе <10>); взаимодействие с образовательными учреждениями, организациями социальной защиты, органами власти по вопросам получения информации и оказания требуемой помощи; оказание помощи в воспитании, развитии детей; выявление проблемных ситуаций и обстоятельств, требующих вмешательства; оказание психологической, правовой, социальной консультационной и иной помощи семьям, имеющим детей, и детям; подготовка и профессиональное сопровождение замещающих семей и т. п. ——————————— <10> Постинтернатное сопровождение нанимателя по договору специализированного найма согласно п. 6 ст. 8 ФЗ от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880.
Таким образом, система ООиП видится двухзвенной. Встретивший значительное число критических замечаний содержательного и концептуального толка законопроект N 42197-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства» <11> предлагает достаточно обобщенную модель социального патроната, не построенную на системе четкого разграничения и взаимодействия с ООиП. Поэтому функции социального патроната во многом пересекаются с полномочиями ООиП. ——————————— <11> http://asozd2.duma. gov. ru/main. nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN;=42197-6&02
Представляется, что социальный патронат не может получить своего развития без реформы системы ООиП. В противном случае появится еще один смежный закон, устанавливающий параллельные механизмы, не согласованные между собой. Реформа системы ООиП, разделение формально-юридических и, по сути, патронатных (сопроводительных) функций позволит сформировать систему поддержки семьи и детей (патронат) либо внутри ООиП, что представляется наиболее целесообразным, либо отдельно, но с четким распределением функций. Результатом социального патроната внутри ООиП либо при взаимодействии с ними должно являться: срочное решение жилищного вопроса (предоставление временного жилого помещения до предоставления постоянного, обеспечение предоставления постоянного жилого помещения, а не отобрание детей из семьи в детский дом, если жилое помещение сгорело или разрушилось, при том что семья благополучная); устройство детей в детский сад или школу, в том числе специализированную по показаниям; организация предоставления медико-социальной помощи детям, родителям; организация социальных выплат, материальной помощи из резервных фондов, которые необходимо создать для экстренных случаев; обеспечение необходимыми продуктами питания, продовольственными товарами первой необходимости; оформление (помощь в оформлении) социальных выплат, на которые по закону имеют право дети, родители, но с которыми возникли трудности, и т. п. Кроме того, социальный патронат как элемент системы ООиП должен распространять свое действие не только на семьи, имеющие детей, и детей, имеющих попечение родителей, но и на детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа после выхода указанных лиц из специализированных детских учреждений или окончания попечительства над ними, т. е. включать в себя постинтернатный контроль. Это вытекает из требований ФЗ N 15-ФЗ, в соответствии с которым после предоставления детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, жилых помещений из специализированного жилищного фонда жизненная ситуация таких нанимателей должна находиться под контролем. При выявлении обстоятельств трудной жизненной ситуации, влияющих на исполнение такими гражданами своих обязательств по договору найма, им должно оказываться содействие в преодолении возникшей ситуации, а договор найма жилого помещения заключается с ними на новый пятилетний срок как гарантия сохранения жилого помещения. В настоящее время механизм постинтернатного контроля и уполномоченные органы на его осуществление федеральным законодательством не установлены.
