(Умеренко Ю. А.) («Журнал российского права», 2013, N 4)
ИНОСТРАННЫЕ ГОСУДАРСТВА КАК СУБЪЕКТЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИИ
Ю. А. УМЕРЕНКО
Умеренко Юрий Александрович, научный сотрудник Управления организации научных исследований МГЮА им. О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук.
Исследуется вопрос о возможности иностранных государств выступать в качестве субъектов земельных правоотношений на территории Российской Федерации, в том числе проводится правовой анализ земельного и гражданского законодательства, а также анализируются международные правовые акты, касающиеся обмена земельными участками между Российской Федерацией и иностранными государствами.
Ключевые слова: земельный участок, иностранное государство, субъект земельных правоотношений, право собственности на земельный участок, обмен земельными участками.
Foreign states as subjects of land legal relations on the territory of Russia Yu. A. Umerenko
This article is about the question of possibility of the foreign states to be subjects of ground legal relationship in the territory of the Russian Federation, including the legal analysis of the ground and civil legislation regulating a case in point, and also the international legal acts concerning an exchange of the land lots between the Russian Federation and the foreign states are analyzed.
Key words: land lot, foreign state, subject of ground legal relationship, property right to the land lot, exchange of the land lots.
С момента принятия и вступления в законную силу Земельного кодекса РФ 2001 г. прошло уже более десяти лет, однако данный нормативный правовой акт до сих пор имеет ряд пробелов и проблем, которые приводят к появлению различных противоречивых позиций и различной правоприменительной практике. Одной из таких проблем является вопрос о возможности отнесения иностранных государств к субъектам земельных правоотношений на территории РФ. Сразу следует отметить, что Земельный кодекс РФ оперирует понятием «участники земельных отношений», хотя с точки зрения теории правоотношений представляется более правильным употребление понятия «субъект земельных отношений». Вместе с тем в настоящей статье данные понятия будут употребляться в одинаковом значении. В современной юридической литературе уделяется мало внимания вопросу субъектного состава участников земельных правоотношений, однако разработка данного вопроса имеет огромную теоретическую и практическую значимость. В соответствии с п. 1 ст. 3 ЗК РФ земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Данная норма базируется на ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, в силу которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Согласно п. 1 ст. 5 ЗК РФ участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. В пункте 2 ст. 5 ЗК РФ закреплено, что права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с ЗК РФ и федеральными законами. Иностранные государства не упоминаются в качестве участников, т. е. субъектов земельных отношений на территории РФ, при этом в ст. 5 ЗК РФ отсутствует бланкетная норма, предусматривающая возможность установления земельной правосубъектности иностранных государств иными федеральными законами. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 212 ГК РФ имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. На первый взгляд из анализа вышеуказанных норм земельного и гражданского законодательства РФ можно сделать вывод о том, что иностранные государства не являются субъектами земельных правоотношений на территории РФ, т. е. они не могут быть собственниками земельных участков. Однако данный вывод не учитывает в полной мере правоприменительную практику в рассматриваемой сфере, поэтому этот вопрос требует более глубокого и всестороннего изучения. Законодательство РФ также не содержит каких-либо норм, позволяющих сделать вывод относительно возможности обладания иностранными государствами земельными участками на территории РФ в рамках обязательственных правоотношений (аренда, безвозмездное срочное пользование и иные). Учитывая, что обязательственные правоотношения по своей природе являются производными от вещных правоотношений, вопрос о возможности иностранного государства быть собственником земельных участков на территории РФ оказывает определяющее влияние на возможность иностранного государства обладать земельными участками в рамках обязательственных правоотношений. В соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. С данной нормой Конституции РФ корреспондирует п. 1 ст. 212 ГК РФ, согласно которому в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Законодательное закрепление юридической возможности существования иных форм собственности позволяет сделать косвенный вывод об отнесении права собственности иностранных государств к иным формам собственности. Данной позиции, в частности, придерживаются А. П. Анисимов и Р. Г. Мельниченко <1>. Они отмечают, что на территории РФ располагаются десятки посольств и консульств иностранных государств, причем не только в Москве, но и по всей стране <2>, а значит, иностранные государства могут рассматриваться в качестве субъектов земельных правоотношений на территории РФ. ——————————— <1> См. об этом: Анисимов А. П., Мельниченко Р. Г. К вопросу о правах на земельные участки иностранных государств на территории Российской Федерации // Бюллетень нотариальной практики. 2007. N 5. <2> Там же.
В соответствии со ст. 4 ЗК РФ, если международным договором РФ, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены ЗК РФ, применяются правила международного договора. С этой нормой в полной мере корреспондирует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая гласит: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, в случае если международным договором РФ, ратифицированным в установленном порядке, будет предусмотрено предоставление земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации в собственность, аренду, безвозмездное срочное пользование иным государствам, то соответствующие государства будут являться правообладателями земельных участков согласно условиям договора, однако в таких случаях объективно появляется необходимость рассмотрения иностранного государства в сфере земельных правоотношений в двух качествах: как публично-правового и как частноправового субъекта. Представляется, что если иностранное государство выступает в качестве публично-правового образования, то на земельный участок будет распространяться принцип экстерриториальности <3> и, следовательно, правовое регулирование предоставления земельного участка будет относиться к предмету регулирования международного публичного права с одновременным наступлением соответствующих юридических последствий <4>. В подобных случаях предоставление земельных участков осуществляется на основании принципа взаимности в целях, связанных с реализацией государственных функций. ——————————— <3> См. об этом: Морозов Д. В. Экстерриториальные нормы и доктрина международного частного права // Журнал российского права. 2011. N 7. <4> См.: Венская конвенция о консульских сношениях (заключена в г. Вене 24 апреля 1963 г.).
Так, согласно ч. 1 ст. 1 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Федеративной Республики Германия об условиях предоставления объектов недвижимого имущества в г. Франкфурте-на-Майне, Мюнхене и Москве для нужд генеральных консульств России в Германии и посольства ФРГ в России, заключенного в Берлине 11 октября 2006 г., Российская сторона предоставляет Германской стороне в аренду на 99 лет для использования посольством ФРГ в России следующие объекты недвижимого имущества: здания, г. Москва, ул. Поварская, д. 46, строения 1, 2, 3 общей площадью 1368,1 кв. м; земельный участок, занятый указанными выше зданиями, площадью 2405 кв. м (п. 1 ст. 1). В свою очередь, Германская сторона предоставляет Российской стороне в аренду на 99 лет для использования Генеральным консульством РФ аналогичное имущество в соответствующих городах Германии (п. 1 ст. 2 и п. 1 ст. 3 Соглашения). При этом на основании ст. 5 данного Соглашения предоставленные в аренду объекты недвижимого имущества, указанные в ст. 1, 2, 3 Соглашения, в соответствии с п. 1 ст. 23 Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. и п. 1 ст. 32 Венской конвенции о консульских сношениях от 24 апреля 1963 г. освобождаются от налогообложения любого вида, устанавливаемого государством, региональными или местными властями, а также от уплаты других сборов, за исключением платы за определенные услуги. Таким образом, здесь речь идет о предоставлении земельных участков на принципах взаимности в рамках норм международного публичного права, и фактически данным международно-правовым актом установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены земельным законодательством, т. е. рассматриваемое Соглашение выходит за предмет регулирования земельного права и создает отличительные нормы. Российской Федерацией также заключены и иные подобные соглашения с иностранными государствами <5>. ——————————— <5> См., например: распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. N 2439-р «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики об условиях предоставления объектов недвижимого имущества в г. Москве и г. Юрмале».
Если иностранному государству на основании международного договора будет предоставлен земельный участок не для целей, касающихся реализации функций иностранного государства, то в подобном случае можно говорить о том, что иностранное государство выступает в качестве частноправового субъекта, при этом данный вопрос относится к предмету регулирования международного частного права, а объем прав соответствующего иностранного государства может определяться как международным договором, так и земельным законодательством РФ с учетом норм международного частного права. А. П. Анисимов и Р. Г. Мельниченко, рассматривая проблему наличия на территории России земли, находящейся в собственности другого государства, отмечают, что к основным доводам, отрицающим такое положение, относятся <6>: ——————————— <6> См.: Анисимов А. П., Мельниченко Р. Г. Указ. соч.
отсутствие в земельном законодательстве РФ такого субъекта, как иностранное государство; исчерпывающий перечень субъектов права собственности в гражданском законодательстве, не включающий в себя иностранные государства; отсутствие современной практики предоставления иностранным государствам земли в собственность на территории РФ. О возможности возникновения права собственности иностранного государства на земельные участки говорят следующие обстоятельства: Конституция РФ упоминает иные формы собственности, под которыми следует понимать именно право собственности на земельный участок другого государства; предоставление права другому государству приобретать в собственность землю не может умалить суверенитет Российской Федерации на этой территории; принцип взаимности обязывает Российское государство предоставлять право собственности на землю иностранному государству. Первые два основания, отрицающие возможность рассмотрения иностранных государств в качестве субъектов земельных правоотношений на территории Российской Федерации, являются взаимосвязанными и могут быть объединены в одно основание — отсутствие предусмотренной законодательством РФ возможности иностранных государств выступать участниками земельно-имущественных отношений. Данный аргумент на первый взгляд является вполне очевидным, однако для поиска ответа на рассматриваемый вопрос необходимо обратиться к практике предоставления иностранным государствам земельных участков в собственность на территории РФ не для публично-правовых целей. В г. Минске 28 мая 2009 г. было заключено Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь (РБ) о взаимной передаче в собственность земельных участков и об аренде земельных участков. Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 231-ФЗ это Соглашение было ратифицировано. В соответствии со ст. 1 Соглашения Российская сторона передает в собственность Республике Беларусь земельные участки, расположенные на территории РФ в поселке Красная Поляна Адлерского района Краснодарского края, суммарной площадью 16,32 га. Согласно ст. 2 Соглашения Белорусская сторона передает в собственность Российской Федерации земельные участки, расположенные на территории РБ в г. Минске и Минской области, суммарной площадью 16,32 га. Кроме того, Российская сторона передает в аренду государственным учреждениям Управления делами Президента РБ «Санаторий «Белая Русь» и «Санаторий «Беларусь» сроком на 49 лет земельные участки, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании этих государственных учреждений и расположенные на территории РФ в поселке Майский Туапсинского района Краснодарского края и г. Сочи Краснодарского края соответственно (ст. 4 Соглашения). Примечательно, что принцип взаимности в данном случае реализуется только в отношении передачи в собственность сторон соглашения земельных участков, а предоставление в аренду Республике Беларусь объектов недвижимого имущества и земельных участков, на которых они расположены, осуществляется без встречного предоставления. Одновременно в рассматриваемых статьях Соглашения указано, что перечень земельных участков определяется в порядке, установленном ст. 7 Соглашения, согласно которой перечни передаваемых в соответствии со ст. 1, 2 и 4 Соглашения земельных участков определяются после вступления в силу Соглашения в подписываемом Сторонами Протоколе. В силу ст. 3 Соглашения каждая из Сторон после вступления в силу Протокола, предусмотренного ст. 7 Соглашения, обеспечит юридическое оформление права собственности государства другой Стороны на земельные участки, передаваемые в соответствии со ст. 1 и 2 Соглашения, в порядке, установленном законодательством государства их нахождения. Таким образом, исходя из анализа вышеуказанных норм следует, что Российская Федерация и Республика Беларусь выступают в качестве равноправных частноправовых субъектов. Данный вывод обусловлен, во-первых, неполной реализацией принципа взаимности, во-вторых, составом передаваемого Республике Беларусь имущества, использование которого не связано с реализацией государственных функций. Правомерность данной позиции также подтверждает ст. 6 указанного Соглашения: оформление передачи в аренду земельных участков, указанных в ст. 4 Соглашения, осуществляется путем заключения уполномоченным органом Российской стороны с государственными учреждениями Управления делами Президента РБ «Санаторий «Белая Русь» и «Санаторий «Беларусь» договоров аренды. Эти договоры заключаются в соответствии с законодательством РФ в течение трех месяцев с даты вступления в силу Протокола, предусмотренного ст. 7 Соглашения. Кроме того, согласно ст. 9 Соглашения земельные участки, являющиеся предметом Соглашения, могут быть использованы только в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель, предусмотренными законодательством государства их нахождения. То есть на данные земельные участки фактически распространяется национальный правовой режим по месту их нахождения, при этом какие-либо исключения применительно к правовому режиму земельных участков Соглашением не устанавливаются, а значит, в отношении земельных участков, переданных в установленном порядке в собственность или на праве аренды Республике Беларусь, будет в полной мере распространяться земельное законодательство РФ. В этом случае принцип экстерриториальности не действует, что является существенным отличием договоров публично-правового характера от договоров частноправового характера. Наличие вышеуказанных норм в Соглашении между Правительством РФ и Правительством РБ также обусловлено требованиями п. 2 ст. 1213 ГК РФ, согласно которому к договорам в отношении находящихся на территории РФ земельных участков, участков недр и иного недвижимого имущества применяется российское право. В. С. Маленко справедливо отметил, что действующим законодательством к сделкам в отношении такого имущества не применяются принцип автономии воли сторон и закон наиболее тесной связи, а императивно должно применяться право Российской Федерации <7>. ——————————— <7> См.: Маленко В. С. Земельные отношения с иностранным элементом // Право и политика. 2007. N 6.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в вышеуказанном случае Республика Беларусь выступает в качестве частноправового субъекта. При этом необходимо иметь в виду норму ст. 5 Соглашения, в соответствии с которой ежегодная арендная плата за каждый земельный участок, передаваемый в аренду в соответствии со ст. 4 Соглашения, составит 0,3% кадастровой стоимости такого земельного участка, установленной в соответствии с законодательством РФ. Очевидно, что данная норма предусматривает иные правила определения и установления размера арендной платы, чем те, которые установлены земельным законодательством РФ, поэтому на основании ст. 4 ЗК РФ Республику Беларусь можно также рассматривать и в качестве публично-правового субъекта. Однако эта особенность является исключением, и на земельные участки, предоставленные Республике Беларусь на территории РФ, в полной мере распространяется правовой режим, установленный законодательством РФ, а следовательно, Республика Беларусь выступает как частноправовой субъект и несет все права и обязанности, предусмотренные законодательством РФ. Косвенным подтверждением правомерности данного вывода также служит отсутствие в Соглашении между Правительством РФ и Правительством РБ норм, касающихся освобождения Республики Беларусь от налогообложения любого вида, устанавливаемого государством, региональными или местными властями, а также от уплаты других сборов (за исключением платы за определенные услуги в соответствии с п. 1 ст. 23 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. и п. 1 ст. 32 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.), как это, например, предусмотрено ст. 5 Соглашения между Правительством РФ и Правительством ФРГ, которое носит публично-правовой характер. Несмотря на то что предоставление земельных участков в собственность иностранных государств на территории РФ не является распространенной практикой, следует отметить, что такой аргумент А. П. Анисимова и Р. Г. Мельниченко против возможности наличия на территории Российского государства земли, находящейся в собственности другого государства, как отсутствие практики предоставления иностранным государствам земли в собственность на территории России, в настоящий момент утратил свою актуальность ввиду наличия соответствующей практики. В связи с этим можно сделать вывод о возможности иностранных государств выступать в качестве арендаторов земельных участков на территории РФ и, соответственно, быть участниками иных обязательственных правоотношений, связанных с земельными участками. Единственным доводом о невозможности иностранных государств иметь в собственности земельные участки на территории РФ, т. е. выступать в качестве участников земельных отношений на территории РФ, является отсутствие прямого указания закона на данную возможность. Можно констатировать, что иностранные государства все же являются субъектами (участниками) земельных правоотношений на территории России, выступая как частноправовые субъекты со всеми вытекающими правовыми последствиями, и на них, как и на других участников земельных отношений, в равной степени распространяются права и обязанности, предусмотренные законодательством РФ. Предоставление земельных участков в рамках международных договоров для публично-правовых целей имеет правовую природу, существенно отличающуюся от предоставления земельных участков иностранным государствам как частноправовым субъектам. В связи с этим представляется необходимым внести соответствующие изменения в гражданское и земельное законодательство РФ в части возможности отнесения иностранных государств к субъектам земельных правоотношений на территории РФ. Однако подобные коррективы должны быть всесторонне проработаны в целях недопущения подрыва суверенитета Российской Федерации, а также учитывать зарубежный опыт регулирования данных правоотношений. Так, согласно ст. 4 Кодекса РБ о земле от 23 июля 2008 г. N 425-З <8> иностранные государства отнесены к субъектам земельных отношений на территории Беларуси. В статье 13 названного Кодекса установлено, что не подлежат предоставлению в частную собственность, собственность иностранных государств, международных организаций земельные участки, относящиеся к землям следующих категорий и видов: земли сельскохозяйственного назначения; земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли под дорогами и иными транспортными коммуникациями; земли общего пользования. ——————————— <8> URL: http://www. tamby. info/kodeks/zk. htm.
Кроме того, данная норма определяет, что не подлежат предоставлению в частную собственность, собственность иностранных государств, международных организаций земельные участки: на которых расположены объекты недвижимого имущества, находящиеся только в государственной собственности; на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению (зоны эвакуации (отчуждения), зоны первоочередного отселения и зоны последующего отселения, с которых отселено население); на площадях залегания разведанных месторождений полезных ископаемых. Перечень населенных пунктов, садоводческих товариществ, дачных кооперативов, расположенных на площадях залегания разведанных месторождений полезных ископаемых, утверждается Советом министров РБ; которые в соответствии с утвержденными генеральными планами городов и иных населенных пунктов, градостроительными проектами детального планирования, схемами землеустройства районов и землеустроительной документацией предусмотрены для целевого использования, исключающего их предоставление в собственность. Наличие данных ограничений представляется логичным и в полной мере соответствующим суверенным интересам Республики Беларусь и позволяет обеспечить сохранение и использование земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Представляется, что необходимо учесть опыт правового регулирования Республики Беларусь в рассматриваемой сфере применительно к земельному и гражданскому законодательству РФ, в том числе установить аналогичные ограничения на предоставление в собственность соответствующих земельных участков. Внесение данных изменений позволит урегулировать вопрос о возможности иностранных государств выступать в качестве участников земельных отношений на территории РФ и обеспечит соответствие теории и практики земельного законодательства РФ.
Библиографический список
Анисимов А. П., Мельниченко Р. Г. К вопросу о правах на земельные участки иностранных государств на территории Российской Федерации // Бюллетень нотариальной практики. 2007. N 5. Маленко В. С. Земельные отношения с иностранным элементом // Право и политика. 2007. N 6. Морозов Д. В. Экстерриториальные нормы и доктрина международного частного права // Журнал российского права. 2011. N 7.
