Страхование ответственности эмитента за исполнение обязательств по государственным ценным бумагам субъектов Российской Федерации и муниципальным ценным бумагам

(Емельянов А. С.) («Реформы и право», 2013, N 2)

СТРАХОВАНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЭМИТЕНТА ЗА ИСПОЛНЕНИЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ПО ГОСУДАРСТВЕННЫМ ЦЕННЫМ БУМАГАМ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ЦЕННЫМ БУМАГАМ

А. С. ЕМЕЛЬЯНОВ

Емельянов Александр Сергеевич, доктор юридических наук, доцент, заместитель директора Института права, экономики и управления Тюменского государственного университета.

Работа представляет собой научно-практический комментарий ст. 14 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Автор анализирует правовую базу страхования ответственности эмитента за исполнение обязательств по государственным ценным бумагам субъектов Российской Федерации и муниципальным ценным бумагам.

Ключевые слова: публичный кредит, государственные (муниципальные) ценные бумаги, исполнение обязательств по ценным бумагам, страхование ответственности.

Insurance issuer’s responsibility for fulfilling the obligations on government securities of federal subjects of the Russian Federation and municipal securities A. S. Emelianov

The paper is a scientific and practical commentary of Article 14 of the Federal Law from July 29, 1998 No. 136-FZ «On the specifics of the issue and circulation of state and municipal securities». The author analyzes the legal basis of issuer’s liability insurance for the fulfillment of the obligations on government securities of federal subjects of the Russian Federation and municipal securities.

Key words: public credit, government (municipal) securities, execution of obligations under the securities, insurance liability.

Настоящая работа представляет собой научно-практический комментарий к ст. 14 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» <1>. ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3814.

1. Комментируемая статья устанавливает право эмитентов государственных и муниципальных ценных бумаг осуществить страхование своей ответственности за исполнение обязательств по указанным ценным бумагам. Такое страхование осуществляется в случаях, предусмотренных Генеральными условиями и условиями эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг. Его порядок и условия определяются гражданским законодательством Российской Федерации. 2. Страховые отношения регулируются правовыми нормами, закрепленными в гл. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ). Согласно п. 1 ст. 927 ГК РФ страхование может осуществляться на основании договоров имущественного или личного страхования, заключаемых гражданином или юридическим лицом (страхователем) со страховой организацией (страховщиком). На основании договора личного страхования одна сторона (страховщик) обязуется за обусловленную договором плату (страховую премию), уплачиваемую другой стороной (страхователем), выплатить единовременно или выплачивать периодически обусловленную договором сумму (страховую сумму) в случае причинения вреда жизни или здоровью самого страхователя или другого названного в договоре гражданина (застрахованного лица), достижения им определенного возраста или наступления в его жизни иного предусмотренного договором события (страхового случая). По договору имущественного страхования одна сторона (страховщик) обязуется за обусловленную договором плату (страховую премию) при наступлении предусмотренного в договоре события (страхового случая) возместить другой стороне (страхователю) или иному лицу, в пользу которого заключен договор (выгодоприобретателю), причиненные вследствие этого события убытки в застрахованном имуществе либо убытки в связи с иными имущественными интересами страхователя (выплатить страховое возмещение) в пределах определенной договором суммы (страховой суммы). На основании договора имущественного страхования могут быть застрахованы следующие имущественные интересы: 1) риск утраты (гибели), недостачи или повреждения определенного имущества (страхование имущества — ст. 930 ГК РФ); 2) риск ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц, а в случаях, предусмотренных законом, также ответственности по договорам — риск гражданской ответственности (страхование ответственности за причинение вреда — ст. 931 ГК РФ и страхование ответственности по договору — ст. 932 ГК РФ); 3) риск убытков от предпринимательской деятельности из-за нарушения своих обязательств контрагентами предпринимателя или изменения условий этой деятельности по не зависящим от предпринимателя обстоятельствам, в том числе риск неполучения ожидаемых доходов — предпринимательский риск (страхование предпринимательского риска — ст. 933 ГК РФ). Из смысла ст. 3 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» следует, что государственные и муниципальные ценные бумаги являются формой определенных гражданско-правовых договоров, заключаемых эмитентом таких ценных бумаг с их владельцами, в силу которых последние приобретают право на получение от эмитента денежных средств или, в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг, иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии. Так, например, облигация в соответствии со ст. 816 ГК РФ является формой договора займа. В указанной статье прямо предусматривается, что в случаях, предусмотренных законом или иными правовыми актами, договор займа может быть заключен путем выпуска и продажи облигаций. При этом облигацией признается ценная бумага, удостоверяющая право ее держателя на получение от лица, выпустившего облигацию, в предусмотренный ею срок номинальной стоимости облигации или иного имущественного эквивалента. Облигация предоставляет также ее держателю право на получение фиксированного в ней процента от номинальной стоимости облигации либо иные имущественные права. Из сказанного следует, что страхование, предусмотренное комментируемой статьей, является разновидностью страхования ответственности по договору. Общие порядок и условия страхования ответственности по договору определяются ст. 932 ГК РФ. Пункт первый указанной статьи ограничивает диспозитивность гражданского права и действия принципа свободы договора, предусмотренного ст. 421 ГК РФ, устанавливая, что страхование риска ответственности за нарушение договора допускается исключительно в случаях, предусмотренных законом. По договору страхования риска ответственности за нарушение договора может быть застрахован только риск ответственности самого страхователя. Договор страхования, не соответствующий этому требованию, ничтожен. Риск ответственности за нарушение договора считается застрахованным в пользу стороны, перед которой по условиям этого договора страхователь должен нести соответствующую ответственность, — выгодоприобретателя, даже если договор страхования заключен в пользу другого лица либо в нем не сказано, в чью пользу он заключен. Из содержания указанной статьи применительно к рассматриваемому виду страхования следует: 1) необходимость включения комментируемой статьи в комментируемый Закон обусловлена тем, что без этого рассматриваемый вид страхования не мог бы осуществляться; 2) страхователем по рассматриваемому виду страхования может быть только эмитент, в противном случае договор страхования ничтожен; 3) выгодоприобретателями при рассматриваемом виде страхования являются владельцы соответствующих государственных или муниципальных ценных бумаг. Согласно п. 3 ст. 2 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» эмитентом государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации выступает высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовый орган субъекта Российской Федерации, наделенные законом субъекта Российской Федерации правом на осуществление государственных заимствований субъекта Российской Федерации, а эмитентом муниципальных ценных бумаг может выступать местная администрация, наделенная уставом муниципального образования правом на осуществление муниципальных заимствований. Согласно п. 2 ст. 927 ГК РФ в случаях, когда законом на указанных в нем лиц возлагается обязанность страховать в качестве страхователей жизнь, здоровье или имущество других лиц либо свою гражданскую ответственность перед другими лицами за свой счет или за счет заинтересованных лиц, страхование является обязательным. Следует отметить, что данная норма к рассматриваемому виду страхования не применяется, поскольку комментируемая статья предусматривает не обязанность эмитента застраховать свою ответственность, а его право совершить данные действия. Следовательно, рассматриваемый вид страхования является добровольным, поскольку страховые отношения возникают в силу самостоятельного волеизъявления страхователя-эмитента, не обусловленного предписанием федерального закона и выраженного в генеральных условиях и/или условиях эмиссии и обращения соответствующих ценных бумаг. Таким образом, страхование, предусмотренное комментируемой статьей, в зависимости от объекта страхования является разновидностью страхования ответственности по договору, а в зависимости от основания возникновения страховых отношений — разновидностью добровольного страхования, основанием его осуществления служит договор имущественного страхования. 3. Абзац второй комментируемой статьи предусматривает, что условия договора страхования ответственности должны содержаться в решении о выпуске (дополнительном выпуске). В соответствии со ст. 432 ГК РФ выделяются существенные условия договора, то есть те его условия, без определения которых он считается не заключенным. Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в Законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. При осуществлении рассматриваемого вида страхования предметом договора выступает страхование ответственности эмитента за исполнение обязательств по соответствующим государственным ценным бумагам субъектов Российской Федерации или муниципальным ценным бумагам. Так же применительно к договору имущественного страхования, который служит основанием осуществления рассматриваемого вида страхования, ст. 942 ГК РФ предусматривает, что при заключении указанного договора между страхователем и страховщиком должно быть достигнуто соглашение: 1) об определенном имущественном интересе, являющемся объектом страхования; 2) о характере события, на случай наступления которого осуществляется страхование (страхового случая); 3) о размере страховой суммы; 4) о сроке действия договора. Существенными будут считаться и иные условия договора страхования, если страхователь-эмитент считает необходимым их определение и закрепление в решении о выпуске (дополнительном выпуске) соответствующих государственных или муниципальных ценных бумаг (например, условия о размере страховой премии, порядке выплаты страхового возмещения и т. п.). 4. Договор имущественного страхования, который служит основанием осуществления рассматриваемого вида страхования, должен быть заключен в письменной форме, несоблюдение которой влечет его недействительность. Указанный договор может быть заключен путем составления одного документа, содержащего все его условия, либо вручения страховщиком страхователю на основании его письменного или устного заявления страхового полиса (свидетельства, сертификата, квитанции), подписанного страховщиком. В последнем случае согласие страхователя заключить договор на предложенных страховщиком условиях подтверждается принятием от страховщика указанных документов. Страховщик при заключении договора страхования вправе применять разработанные им или объединением страховщиков стандартные формы договора (страхового полиса) по отдельным видам страхования. 5. То обстоятельство, что страхователем по рассматриваемому виду страхования выступает высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации либо местная администрация, а также само страхование осуществляется для государственных или муниципальных нужд, обусловливает необходимость применения при заключении соответствующего договора имущественного страхования Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» <2> (далее — Федеральный закон N 94-ФЗ). ——————————— <2> Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона N 94-ФЗ под государственными нуждами субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые за счет средств региональных бюджетов и внебюджетных источников финансирования их потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, в том числе для реализации региональных целевых программ. Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Потребность в страховании ответственности как средстве обеспечения исполнения обязательств по государственным и муниципальным ценным бумагам полностью соответствует приведенным определениям государственных и муниципальных нужд. Соответственно, эмитент в случае, когда генеральными условиями и условиями эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг предусмотрено осуществление рассматриваемого вида страхования, выступает в качестве государственного или муниципального заказчика. Согласно п. 2 ст. 4 Федерального закона N 94-ФЗ в субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании могут создаваться органы, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для заказчиков, которые осуществляют функции по размещению заказов для заказчиков, определенные решением о создании соответствующего уполномоченного органа, за исключением подписания государственных или муниципальных контрактов (договоров имущественного страхования). При этом государственные или муниципальные контракты подписываются соответствующими заказчиками. Порядок взаимодействия уполномоченного органа и заказчиков должен устанавливаться решением о создании уполномоченного органа. Заказчик или уполномоченный орган вправе привлечь на основе контракта для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса на право заключить контракт или аукциона на право заключить контракт — разработки конкурсной документации, документации об аукционе, опубликования и размещения извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций. При этом создание комиссии по размещению заказа, определение начальной (максимальной) цены контракта, предмета и существенных условий контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе, определение условий торгов и их изменение осуществляются заказчиком, уполномоченным органом, а подписание контракта осуществляется заказчиком. Выбор специализированной организации осуществляется заказчиком, уполномоченным органом путем размещения заказа на оказание услуг для нужд заказчиков в соответствии с Федеральным законом N 94-ФЗ. Специализированная организация осуществляет указанные функции от имени заказчика или уполномоченного органа. При этом права и обязанности возникают у заказчика или уполномоченного органа. Специализированная организация не может быть участником размещения заказа, в соответствии с которым эта организация осуществляет указанные функции. Размещение заказа может осуществляться: 1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; 2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах). Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком и/или уполномоченным органом. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, которые соответственно производятся, выполняются, оказываются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа, для которых есть функционирующий рынок и сравнивать которые можно только по их ценам, осуществляется путем проведения аукциона. Перечни товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона, устанавливаются Правительством Российской Федерации. В случае если товары, работы, услуги включены в указанные перечни, размещение заказов на поставки таких товаров, выполнение таких работ, оказание таких услуг для нужд заказчиков путем проведения конкурса не допускается. Следует отметить, что страхование, в том числе рассматриваемый вид страхования, не предусмотрено в Перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем осуществления аукциона, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2008 года N 236-р <3>. Таким образом, в случае необходимости осуществления рассматриваемого вида страхования размещение соответствующего заказа будет осуществляться путем проведения конкурса. ——————————— <3> Собрание законодательства РФ. 2008. N 9. Ст. 884.

Договор имущественного страхования, предметом которого выступает рассматриваемый вид страхования, в соответствии со ст. 9 Федерального закона N 94-ФЗ является государственным или муниципальным контрактом.

——————————————————————