(Суворова С. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2006, N 5)
О КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОРИЕНТИРАХ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ПРАКТИКИ В СФЕРЕ УСЫНОВЛЕНИЯ РОССИЙСКИХ ДЕТЕЙ НЕГРАЖДАНАМИ РФ
С. А. СУВОРОВА
Суворова С. А., ассистент юридического факультета Тверского государственного университета.
В преамбуле к Конституции РФ говорится о стремлении многонационального российского народа к обеспечению благополучия и процветания России и о его ответственности за Родину перед нынешними и будущими поколениями. Но можно ли сегодня говорить о том, что мы с полным осознанием собственной ответственности подходим к вопросу построения собственного «светлого будущего»? Видимо, нет, если учесть крайне неблагоприятное положение с обеспечением реализации и защитой прав детей в нашей стране. Сохранение экономически и социально нестабильной обстановки в России, огромное число беженцев, лиц, не имеющих определенного места жительства, рост преступности, а кроме того, отсутствие действенных механизмов реализации закона приводят к росту числа детей, которые остаются без попечения родителей или оказываются в угрожающей ситуации в результате злоупотребления родителями своими родительскими правами. Если дети и вовсе лишились родительского попечения, встает вопрос об их устройстве. В таких условиях важнейшим социально-правовым институтом становится усыновление, которое позволяет обеспечить реализацию права детей, оставшихся без попечения родителей, жить и воспитываться в семье. Семейное законодательство РФ предусматривает возможность усыновления российских детей как гражданами России, так и иностранцами, закрепляя при этом исключительность усыновления негражданами РФ. Тем не менее в настоящее время в России сохраняется тенденция к превалированию международного усыновления над усыновлением детей российскими гражданами. Так, по данным Тверского областного центра по централизованному учету детей, оставшихся без попечения родителей, иностранными гражданами был усыновлен 181 ребенок, в то время как российские семьи усыновили 132 ребенка <*>. С другой стороны, результаты социологических опросов свидетельствуют о негативном отношении российского общества к практике усыновления детей из России иностранцами. Причина такого общественного мнения — объективно существующие многочисленные нарушение прав детей — российских граждан при их усыновлении негражданами РФ. В связи с этим сегодня остро стоит проблема реформирования российского законодательства и совершенствования процедуры установления усыновления иностранцами в направлении усиления защиты прав усыновляемых российских детей. ——————————— <*> См.: справка по семейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей, по Тверской области за 2004 год // Архив Тверского областного центра по централизованному учету детей, оставшихся без попечения родителей.
Отправные положения и принципы, на которых должно строиться нормативно-правовое регулирование усыновления, осложненного иностранным элементом, без труда обнаруживаются в Конституции РФ, которая устанавливает, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства, а также что забота о детях и их воспитание являются равным образом и правом, и обязанностью родителей. Для института усыновления имеют значение и положения Конституции о равенстве прав мужчин и женщин, о праве на неприкосновенность частной жизни, о праве на самоопределение, о свободе совести и вероисповедания, о правовом статусе граждан и гражданстве, о государственной защите прав и свобод человека, о праве на обращение, на получение квалифицированной юридической помощи, о разграничении полномочий Российской Федерации и субъектов РФ и т. д. Однако для наиболее полной реализации всех положений Конституции в конкретной сфере — в данном случае в сфере обеспечения прав детей, оставшихся без попечения родителей — необходимо принятие соответствующих нормативных правовых актов разного уровня. Основу современного правового регулирования так называемого международного усыновления заложило принятие 8 декабря 1995 г. Семейного кодекса РФ. Кодекс вобрал в себя положения Декларации Генеральной Ассамблеи ООН о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях, Конвенции ООН о правах ребенка и других международных правовых актов в этой сфере, ратифицированных РФ. Тем не менее фактически на протяжении пяти лет после принятия СК РФ процедура установления международного усыновления не была надлежащим образом регламентирована: положения СК не подкреплялись новой нормативно-правовой базой, действовали немногочисленные акты, принятые еще до вступления Кодекса в силу. Результатом стали нарушения прав ребенка в ходе установления усыновления негражданами РФ. Ситуация все более обострялась, однако работа по созданию нормативно-правовой базы усыновления с иностранным элементом началась только в 2000 г. За прошедший период был принят Федеральный закон «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» (2001 г.) <1>, Правительством РФ были утверждены Правила ведения этого банка данных <2>. Министерством образования РФ издан Приказ от 28 июня 2002 г. «Об организации работы по ведению государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей» <3>. Правительство РФ утвердило также Правила постановки на учет консульскими учреждениями РФ детей, усыновленных за границу <4>. Действует Постановление Правительства РФ 2000 г. «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории РФ и контроле за ее осуществлением» <5> и ряд других актов, направленных на обеспечение защиты прав ребенка — российского гражданина, усыновляемого за рубеж. ——————————— <1> См.: Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. N 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» // СЗ РФ. 2001. N 17. Ст. 1643. <2> См.: Постановление Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. N 217 «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием» // СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1434. <3> См.: Приказ Министерства образования РФ от 28 июня 2002 г. N 2482 «Об организации работы по ведению государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей» // Российская газета. 2002. 14 авг. <4> См.: Постановление Правительства РФ от 29 марта 2000 г. N 275 «Об утверждении Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации и Правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства» (с изм. и доп. от 4 апреля 2002 г.) // СЗ РФ. 2000. N 15. Ст. 1590. <5> См.: Постановление Правительства РФ от 28 марта 2000 г. N 268 «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением» // СЗ РФ. 2000. N 14. Ст. 1501.
И все-таки работу по формированию эффективной правовой базы международного усыновления никак нельзя назвать сегодня завершенной. В процессе установления усыновления российских детей иностранными гражданами правоприменители сталкиваются с массой проблем, многие из которых могли бы быть разрешены путем совершенствования законодательной базы. Остановимся на некоторых, наиболее очевидных, на наш взгляд, примерах. Процедуру усыновления условно можно разделить на две стадии: досудебное рассмотрение возможности установления усыновления и судебное разбирательство. В рамках досудебной стадии осуществляется выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей. Сформирован государственный банк данных таких детей, ведение которого осуществляется на местном (органами опеки и попечительства), региональном (органами исполнительной власти субъектов РФ) и федеральном (Министерством образования и науки РФ) уровнях. Установлено важное правило, в соответствии с которым иностранные кандидаты в усыновители могут усыновить лишь тех детей, которые не менее шести месяцев состоят на федеральном учете в государственном банке данных. Эта норма обеспечивает реализацию принципа альтернативности международного усыновления и позволяет российским гражданам осуществить свое преимущественное право на усыновление российского ребенка. Вместе с тем, и это еще более важно, у ребенка появляется возможность одновременно приобрести новых родителей и остаться жить в родной стране. В таком контексте вполне обоснованным стало продление в 2004 г. с трех до шести месяцев срока, в течение которого ребенок должен находиться на федеральном учете, чтобы его смогли усыновить иностранные лица. Проблема здесь, правда, заключается в другом: создана система государственного учета детей, оставшихся без попечения родителей, определен порядок работы с кандидатами в усыновители, в том числе иностранными, установлены разнообразные ограничивающие условия для иностранных кандидатов в усыновители, но, к сожалению, далеко не всегда установленные законом правила соблюдаются лицами, участвующими в досудебной процедуре усыновления. Так, нередко законодательство об усыновлении нарушается сотрудниками органов опеки и попечительства. Прокурорскими проверками по Тверской области фиксировались случаи, когда в органы опеки и попечительства для первичного учета направлялась неполная информация о детях, оставшихся без попечения родителей. Например, по состоянию на 1 января 1999 г. в указанных учреждениях содержалось 2380 детей, оставшихся без попечения родителей, в то время как на региональном учете состоял лишь 441 ребенок, подлежавший устройству в семью <*>. При рассмотрении Ростовским областным судом дела об установлении усыновления заявители — граждане США, супруги Х., пояснили, что видеозапись о ребенке, который родился в январе 1998 г., они просмотрели уже 19 марта, в то время как в региональный банк данных сведения о нем поступили только спустя 13 дней, а в федеральный банк данных и того позже <**>. ——————————— <*> См.: информационное письмо прокуратуры Тверской области от 4 августа 1999 г. «О состоянии исполнения законодательства об усыновлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Архив Тверского областного центра по централизованному учету детей, оставшихся без попечения родителей. <**> См.: информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 23 августа 1999 г. «О состоянии исполнения законодательства при усыновлении детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и практики прокурорского надзора» // Архив Тверского областного центра по централизованному учету детей, оставшихся без попечения родителей.
Подобные нарушения вовсе не являются редкостью, а ведь они влекут усугубление положения детей, которые и без того находятся в очень тяжелой жизненной ситуации. Причина в недостаточной разработке механизмов реализации мер ответственности работников органов опеки и попечительства. КоАП РФ (ст. 5.37) и УК РФ (ст. 154) предусматривают меры административной (ст. 5.37 КоАП РФ) и уголовной ответственности работников органов опеки и попечительства за незаконные действия по усыновлению. Однако нормы указанных статей имеют достаточно общий характер и относятся не только к представителям власти, но и к частным лицам. Конкретизировать меры ответственность можно было бы в законах об органах опеки и попечительства, которые приняты на сегодняшний день во многих субъектах РФ. Однако за редким исключением законы субъектов РФ дублируют положения федерального законодательства об опеке и попечительстве. Регионы практически не пользуются предоставленной им возможностью регулировать процесс устройства детей, оставшихся без попечения родителей, с учетом особенностей соответствующих территорий. В досудебной стадии процесса установления усыновления активное участие принимают представительства иностранных органов и организаций по усыновлению. Право на обращения к таким организациям за помощью предоставлено иностранным усыновителем. С 2000 г. действует правило об обязательной аккредитации иностранных агентств по усыновлению <*>. Но сегодня аккредитацию в РФ получили не более 100 агентств, некоторые из которых продолжают «зонтичные контакты» с неаккредитованными организациями, фактически занимающимися «торговлей детьми» <**>. С другой стороны, аккредитованные организации способствуют выполнению всех нормативных требований в процессе установления усыновления на досудебной стадии, а также обеспечивают доступ к информации об усыновленных иностранцами детях после их выезда за границу. Поэтому, чтобы исключить возможность процветания незаконных агентств по усыновлению и в то же время всемерно использовать помощь легальных организаций для обеспечения прав и интересов усыновляемых детей и иностранных усыновителей, необходимо, на наш взгляд, ужесточить требования к деятельности иностранных органов и организаций по усыновлению. В связи с этим актуальным представляется предложение об отнесении деятельности иностранных органов и организаций по усыновлению к лицензируемым видам деятельности с применением всех последствий, предусмотренных законодательством о лицензировании. Следующим шагом может стать установление обязанности иностранных усыновителей использовать услуги имеющих лицензию иностранных агентств по усыновлению для усыновления российских детей. ——————————— <*> См.: Постановление Правительства РФ от 28 марта 2000 г. N 268 «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению детей на территории РФ и контроле за ее осуществлением» // СЗ РФ. 2000. N 14. Ст. 1501. <**> См.: Тростанецкая Г. Усыновление детей в Российской Федерации. Состояние и проблемы // Защити меня! 2003. N 3. С. 39.
Семейный кодекс и ГПК РФ содержат массу требований, которые предъявляются к самим иностранным кандидатам в усыновители, а также устанавливают условия, ограничивающие возможность установления усыновления российских детей негражданами РФ. Но и здесь есть простор для развития правотворческой деятельности. Например, СК РФ устанавливает правило, в соответствии с которым разница в возрасте между усыновителем и усыновленным должна составлять не менее 16 лет. Но, учитывая тот факт, что иностранцы усыновляют, как правило, маленьких детей, а сами они зачастую бывают не слишком молоды, представляется целесообразным ввести условие о максимальном возрасте усыновителя либо о максимальной разнице в возрасте усыновителя и усыновляемого (итальянское законодательство, например, закрепляет максимальную разницу в 40 лет <*>). Не лишним было бы и введение условия об обязательном психологическом тестировании иностранного кандидата в усыновители российской стороной на предмет его соответствия высоким требованиям, предъявляемым к лицам, которые могут воспитывать детей, а также на предмет совместимости данного конкретного усыновителя и ребенка, которого он хотел бы усыновить. С учетом распространенности иностранного усыновления на всей территории России упорядочению такого усыновления способствовало бы формирование централизованного государственного банка данных об иностранных лицах, желающих усыновить российских детей. ——————————— <*> См.: Закон Италии от 4 мая 1983 г. N 184(1) «Порядок усыновления, опеки и попечительства несовершеннолетних лиц» // Архив Тверского областного центра по централизованному учету детей, оставшихся без попечения родителей.
Далее, немало затруднений возникает и в процессе судебного рассмотрения дел об установлении усыновления российских детей негражданами РФ. Но здесь любая ошибка судьи может повлечь непоправимые ухудшения в жизни ребенка. Тем тщательней должно быть разработано процессуальное законодательство в этой сфере, некоторые нормы которого на сегодняшний день позволяют, к сожалению, злоупотреблять правами и интересами ребенка, усыновляемого за границу. Статья 165 СК РФ устанавливает, что при усыновлении российских детей иностранцами применению подлежит не только российское, но и иностранное законодательство (что вполне оправданно и объективно необходимо — надо знать, какие условия будут созданы ребенку после усыновления). С другой стороны, п. 2 ст. 166 СК РФ позволяет судам не применять иностранное законодательство, если установление содержания его норм представляется невозможным. Несмотря на сложности с доступом к иностранному законодательству, такое правило вряд ли можно признать вполне удачным, поскольку его применение ставит под угрозу интересы усыновляемого ребенка и делает само усыновление рискованным. Так, например, до недавнего времени в Италии усыновление, произведенное в РФ, признавалось судом только по истечении года. При этом суд мог отказать в признании усыновления. В этих случаях ребенок передавался другим итальянским усыновителям либо вообще приобретал статус безнадзорного и помещался в детский приют <*>. Или, например, в Израиле усыновление, произведенное на территории РФ, может быть признано незаконным, если разница в возрасте между усыновителем и усыновляемым составит, например, 17 лет. Дело в том, что израильское законодательство устанавливает минимальную разницу в 18 лет, а в соответствии с СК РФ такая разница может составлять не менее 16 лет <**>. Неприменение подобных норм может стать причиной серьезной детской трагедии, а потому необходимым представляется внесение ряда изменений в порядок применения норм иностранного законодательства при усыновлении негражданами РФ. Предлагаем возложить обязанность по предоставлению иностранного законодательства на аккредитованные иностранные органы и организации по усыновлению, а затем упразднить норму п. 2 ст. 166 СК РФ, что сделает для судов обязательным во всех случаях применение норм иностранного законодательства при усыновлении российских детей иностранцами. Это позволит гарантировать соответствие последствий установления усыновления интересам усыновляемых за рубеж российских детей. ——————————— <*> См.: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029. <**> См.: Завражнов В. Усыновление иностранцами детей — российских граждан // Российская юстиция. 2001. N 7.
При рассмотрении дела об установлении усыновления в судебном заседании в первую очередь должен быть выяснен вопрос о соответствии данного конкретного усыновления интересам ребенка. И здесь определяющее значение должно иметь мнение самого ребенка. Более того, ст. 132 СК РФ прямо закрепляет правило, в соответствии с которым для усыновления ребенка 10 лет необходимо получение его собственного согласия на усыновление. С другой стороны, согласно ст. 273 ГПК РФ усыновляемые дети от 10 до 14 лет привлекаются к участию в деле об усыновлении только в необходимых случаях. Но, по всей видимости, во избежание искажения воли усыновляемого ребенка, согласие на усыновление должно быть выражено ребенком лично. А для этого ребенок должен присутствовать в судебном заседании. Для реализации такого порядка необходимо внести изменения в ст. 273 ГПК РФ, изложив ее в следующей редакции: «Заявление об усыновлении рассматривается… с обязательным участием усыновителей, представителя органа опеки и попечительства, прокурора, ребенка, достигшего возраста 14 лет, а также ребенка в возрасте от 10 до 14 лет, в случае если для установления усыновления необходимо получение его согласия, а в необходимых случаях родителей, других заинтересованных лиц». В рамках судебного рассмотрения дел об усыновлении российских детей иностранными гражданами и лицами без гражданства возникают и иные проблемы, которые в силу своей сложности и неоднозначности заслуживают самостоятельного рассмотрения. Исследователями ведется, например, дискуссия о целесообразности рассмотрения дел о международном усыновлении в закрытых судебных заседаниях, полемику вызывает вопрос о необходимости сохранения тайны усыновления и т. д. Известно, что иностранные усыновители, возвращаясь в страну гражданства или постоянного места проживания, далеко не всегда стремятся сохранить тайну усыновления. Зато в процессе установления усыновления они всячески используют тайну усыновления, чтобы избежать лишних проблем, связанных с общением с биологическими родителями усыновляемого ребенка. Поэтому, на наш взгляд, иностранный усыновитель должен обосновать необходимость сохранения тайны усыновления. И в зависимости от того, убедит ли он суд в целесообразности неразглашения сведений о данном конкретном усыновлении или нет, должен решаться вопрос о рассмотрении дела об усыновлении в закрытом или в открытом судебном заседании. Такой порядок, во-первых, не требует внесения существенных изменений в ГПК РФ, поскольку ст. 10 ГПК уже предусматривает возможность рассмотрения дела в закрытом судебном заседании по ходатайству заинтересованных лиц. А во-вторых, он (порядок) будет полностью соответствовать норме ст. 139 СК РФ, которая устанавливает правило об ответственности за разглашение тайны усыновления против воли усыновителя. Указанный выше порядок предполагает уяснение воли усыновителя в отношении сохранения тайны усыновления. В настоящее время никто не спрашивает у иностранного кандидата в усыновители о желании сохранить сведения об усыновлении в тайне. Несколько слов хотелось бы сказать еще о последствиях установления усыновления российских детей иностранными гражданами. После выезда российских детей за границу защита их прав и законных интересов допускается в ограниченном объеме, в случае если они остаются российскими гражданами. Но даже такие ограниченные возможности реализованы российской стороной не в полной мере. Российским законодательством предусмотрены лишь отдельные, мало связанные между собой мероприятия по контролю за жизнью детей, вывезенных за рубеж. Для улучшения системы контроля за соблюдением прав российских детей, усыновленных за границу, необходимо поднять статус норм, регламентирующих такой контроль, и принять соответствующий федеральный закон. Важным средством повышения уровня защиты прав и интересов детей — российских граждан при международном усыновлении должно стать заключение двусторонних международных договоров об особенностях условий, процедуры и последствий усыновления российских детей в соответствующие зарубежные страны.
