(Гулидов П. В.) («Журнал российского права», 2006, N 6)
ОБЪЕКТИВНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ИЗМЕНЕНИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОПЕКЕ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВЕ
П. В. ГУЛИДОВ
Гулидов Павел Викторович — заместитель начальника управления образования Черниговского района Приморского края по правовым вопросам.
В течение вот уже более десяти лет, начиная со времени зарождения российского демократического государства, ознаменованного принятием 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием Конституции Российской Федерации, наша страна позиционирует себя, в первую очередь, как социальное государство. Данная характеристика основывается на содержании ст. 2 Конституции, которая говорит о том, что человек, его права и свободы являются в России высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — прямая обязанность государства. Вместе с тем Конституция предусматривает и ряд дополнительных оснований для подтверждения вышесказанного: например, п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение. Следовательно, государство путем принятия Конституции страны закрепило за собой обязанность по осуществлению всесторонней защиты тех категорий граждан, которые мы называем «социально незащищенные». В настоящее время суть таких понятий, как «социальная защита» и «социально незащищенный», законодательством не раскрыта, однако грамматическое толкование позволяет определить, что общий смысл их состоит в обозначении всего, что связано с защитой человека как участника общественных отношений, в данном случае общественных отношений в рамках государства. В свою очередь, защиту, исходя из сущности общественных отношений, можно рассматривать в различных проявлениях: как правовую, как материальную (т. е. связанную с повышением уровня доходов отдельных категорий граждан), медицинскую и т. д., т. е. соответственно общим направлениям данных отношений. Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что в общей системе общественных отношений, на любом этапе взаимодействия человека с человеком и человека с государством возникают определенные проблемы, связанные с неспособностью отдельных категорий граждан самостоятельно и в полном объеме осуществлять и защищать свои права, а также нести обязанности. Эти проблемы как раз и требуют государственного вмешательства в форме разного рода социальной помощи и защиты. Надо сказать, что государство, пусть не всегда в полной мере и последовательно, все же обеспечивало социальную защиту граждан даже в самые тяжелые постперестроечные годы и продолжает делать это до сих пор. До 2005 г. в каждом муниципальном образовании России существовали местные органы социальной защиты населения, которые на местах решали все основные вопросы социального обеспечения, частично получая на эти цели субвенции из региональных и федерального бюджетов, частично — за счет средств бюджетов муниципальных образований. В 2005 г. в связи с проведением в стране реформы местного самоуправления, предусмотренной Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <*> (далее — ФЗ N 131-ФЗ), во многих регионах страны муниципальные органы социальной защиты населения постепенно реорганизовывались в структурные подразделения региональных администраций <**>. Произошло это потому, что ФЗ N 131-ФЗ не предусматривает социальную защиту в качестве вопросов местного значения сельского (городского) поселения или муниципального района (городского округа), составляющих новую структуру реформируемых органов местного самоуправления. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <**> Например, на территории Приморского края в соответствии с Постановлением Губернатора Приморского края от 8 апреля 2005 г. N 80-пг «О совершенствовании системы социальной защиты населения Приморского края» с 1 сентября 2005 г. действует единая система социальной защиты населения, а ранее существовавшие в структуре местных администраций управления и отделы социальной защиты населения реорганизованы в структурные подразделения — отделы — Департамента социальной защиты населения Администрации Приморского края (П. Г.).
Поэтому теперь весь объем полномочий, связанных с осуществлением социальной защиты населения, передан, как это и продекларировано в Конституции, государству, в лице органов государственной власти субъектов РФ. Законодательство о социальной защите на сегодняшний день не имеет завершенной структуры и требует определенного пересмотра и доработок. Однако по основным направлениям деятельности органов, осуществляющих обеспечение прав и законных интересов социально незащищенных граждан, нормативные акты существуют и успешно применяются. В частности, можно отметить Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» <*>, Закон РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» <**>, а также иные законы и подзаконные акты, предусматривающие различные меры социальной поддержки для отдельных категорий населения. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563. <**> См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699.
Но, к сожалению, в течение всего вышеуказанного периода в России отсутствует полноценное, упорядоченное регулирование еще одной немаловажной сферы общественных отношений, непосредственно связанной с общей системой социальной защиты населения и выступающей в качестве главной ее составляющей. Речь идет об опеке и попечительстве, точнее, о связанных с ними правоотношениях. На сегодняшний день российским законодательством определены лишь самые общие принципы организации опеки и попечительства, представленные в первой части ГК РФ <1>, в которой данным вопросам прямо посвящены всего десять статей (31 — 41), и СК РФ <2>, в котором вопросам организации опеки и попечительства также уделено внимание (особенно это касается ст. 145 — 150), при этом положения об опеке СК РФ зачастую перекликаются с положениями упомянутых статей ГК РФ и несколько развивают их содержание относительно брачно-семейных отношений. В свою очередь, ФЗ N 131-ФЗ, определяя круг вопросов, входящих в компетенцию муниципальных образований, относит к их числу опеку и попечительство применительно к муниципальным районам и городским округам (п. 13 ч. 1 ст. 15 и п. 21 ч. 1 ст. 16) и оказание содействия в установлении опеки и попечительства — для поселений (п. 16 ч. 1 ст. 14). Таким образом, федеральный законодатель в качестве одного из вопросов местного значения определил опеку и попечительство (т. е. осуществляемые органами местного самоуправления <3>) и установил лишь самые общие направления их осуществления. В остальном же он самоустранился, предоставив указанным органам, а также органам государственной власти субъектов РФ самостоятельно определять порядок осуществления опеки (попечительства) на каждой конкретной территории. Анализ региональных нормативных правовых актов об опеке и попечительстве позволяет сделать вывод, что и здесь законодатель (теперь уже региональный) не всегда был последователен и точен. Например, Закон Приморского края от 18 июня 1998 г. N 11-КЗ «Об органах опеки и попечительства в Приморском крае» <4> очень подробно регламентирует вопросы опеки и попечительства (в том числе патронажа) в отношении всех предусмотренных Законом категорий граждан, а Закон Республики Алтай от 3 сентября 1999 г. N 13-44 «Об органах опеки и попечительства» <5> уделяет этому гораздо меньше внимания. Однако упомянутый Закон Приморского края жестко и императивно устанавливает, какой именно орган местного самоуправления вправе заниматься тем или иным вопросом опеки (попечительства), распределяя все обязанности между муниципальными органами управления образованием, социальной защитой и здравоохранением, а также главой муниципального образования. Это, на наш взгляд, является прямым нарушением нормативного принципа самостоятельности местного самоуправления, исходя из которого население вправе само или через органы местного самоуправления решать, кто будет заниматься вопросами опеки (попечительства) на территории данного муниципального образования. Жесткая регламентация со стороны органов государственной власти в данном случае абсолютно недопустима. ——————————— <1> См.: СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301. <2> См.: СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16. <3> См., например, ст. 34 ГК РФ, ст. 121 СК РФ и ст. 15, 16 ФЗ N 131-ФЗ. <4> См.: Ведомости Думы Приморского края. 1998. 17 июня. N 9. <5> См.: Ведомости Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай. 1999. N 13(38). С. 85.
В то же время алтайский Закон, вторя вышеупомянутым кодексам, устанавливает только то, что органами опеки и попечительства на территории Республики Алтай являются органы местного самоуправления, предоставляя последним право самостоятельно распределять между собой полномочия по опеке (попечительству). В этой ситуации налицо полное соблюдение гарантий независимости и самостоятельности местного самоуправления, установленных законом. Как видим, самоустранение государства от нормотворчества в области опеки и попечительства привело к весьма противоречивым результатам, порождающим зачастую довольно неблагоприятные последствия для всех участников данных общественных отношений. Положение осложняется еще и тем, что на местах не всегда основательно и продуманно подходят к регулированию вопросов организации опеки (попечительства), а иногда попросту переписывают в муниципальный нормативный правовой акт содержание регионального закона. В результате гражданин сталкивается с тем, что для получения, например, разрешения на отчуждение жилого помещения, на которое у несовершеннолетнего имеется право собственности, в нескольких районах одного края (области) органы опеки предъявляют различные требования к оформлению и предоставлению документов. Естественно, это не способствует дальнейшему развитию и совершенствованию института опеки и попечительства и упрочению авторитета исполнительной власти. На наш взгляд, еще одной весьма существенной законодательной ошибкой явилось то, что законодатель, передав социальную защиту в ведение органов государственной власти, по-прежнему оставил опеку и попечительство, которые, как было упомянуто выше, являются ее составной частью, органам местного самоуправления. Считаем, что в этой части также необходим существенный пересмотр федерального законодательства, связанный с отнесением вопросов опеки и попечительства к государственным полномочиям, которыми оно вправе наделять органы местного самоуправления в установленном порядке. Однако возникающая в связи с этим необходимость внесения изменений в основополагающие нормативные правовые акты (такие как ГК и СК), а также имеющаяся официальная точка зрения, подкрепленная судебной практикой <*>, не дают оснований надеяться на то, что данный вопрос будет решен именно так, по крайней мере в обозримом будущем. В любом случае, эта проблема может стать темой отдельных статей и исследований. ——————————— <*> См., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2004 г. N 52-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Республики Карелия о проверке конституционности пункта 1 статьи 34 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункта 2 статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации» // ВКС РФ. 2004. N 5.
Но, несмотря на то, в чьей компетенции останутся вопросы опеки и попечительства, об одном сегодня можно говорить абсолютно уверенно — в стране давно назрела необходимость разработки и принятия единого, общего для всех закона, регулирующего основные принципы организации опеки и попечительства на территории Российской Федерации. Естественно, что на практике это предложение способно привести к появлению большого количества различных моделей такого закона и разнообразию вариантов его названия. Однако основным аргументом в пользу его разработки и принятия является, на наш взгляд, возможность осуществить с его помощью следующее: 1. Закрепить за органами местного самоуправления (в случае, если полномочия по опеке и попечительству останутся в их ведении) право самостоятельно принимать решения о создании на своей территории органов опеки и попечительства различных типов и видов при условии исполнения в полном объеме предусмотренных законом полномочий и наличия строгой ответственности перед обществом и государством за их неисполнение (ненадлежащее исполнение). При этом возможно наделение органов опеки и попечительства статусом юридического лица, что позволит им осуществлять свои полномочия более эффективно и независимо <*>. ——————————— <*> Подробнее об этом см.: Михеева Л. Ю. Общие положения об опеке и попечительстве.
2. В случае изменения законодательства в части отнесения вопросов опеки и попечительства к государственным полномочиям установить специальный (дополнительный по сравнению с ФЗ N 131-ФЗ) порядок наделения органов местного самоуправления этими полномочиями (если возникнет необходимость такого установления). 3. Установить единый для всех муниципальных образований Российской Федерации перечень обязанностей при осуществлении опеки и попечительства в отношении различных категорий граждан, определенных ГК РФ. 4. Предусмотреть создание Единого государственного реестра лиц, находящихся под опекой и попечительством. В качестве варианта в случае сохранения полномочий по опеке (попечительству) за муниципалитетами можно предусмотреть создание на территории каждого муниципального образования отдельного (муниципального) реестра указанных лиц с установлением основных правил доступа к сведениям из этого реестра. 5. Четко и подробно сформулировать основные требования, предъявляемые к лицам, претендующим на замещение должностей в органах опеки и попечительства. 6. Расширить и конкретизировать, по сравнению с ГК РФ, требования к претендентам на должность опекуна или попечителя. 7. Установить единый и, по возможности, детально регламентированный порядок: — назначения опекуна (попечителя) и освобождения его от исполнения своих обязанностей. Здесь, по нашему мнению, нужно реализовать предложение Л. Ю. Михеевой, согласно которому назначение опекуна (попечителя) необходимо оформлять путем заключения гражданско-правового договора, типовую форму которого можно будет разработать и утвердить постановлением Правительства РФ на основании данного закона <*>; ——————————— <*> См.: Михеева Л. Ю. Институт опеки и попечительства и его перспективы.
— получения согласия органа опеки и попечительства на совершение сделки с имуществом, принадлежащим подопечному на праве собственности либо на основании иных, предусмотренных законом прав; — отобрания детей у родителей; — защиты органами опеки и попечительства личных имущественных и неимущественных прав опекаемых в случаях, не связанных с их отчуждением; — осуществления органами опеки и попечительства иной, предусмотренной законом деятельности, не нашедшей достаточной регламентации в ныне действующем законодательстве. 8. Закрепить все возможные формы осуществления опеки и попечительства (в том числе новые, пока еще практически не востребованные в деятельности органов опеки и попечительства) <*>. ——————————— <*> Подробнее см.: Михеева Л. Ю. Опека и попечительство над несовершеннолетними по российскому законодательству; Опека и попечительство над взрослыми.
9. Установить порядок финансирования деятельности по опеке и попечительству (из единственного источника, совместное, дотационное и т. д.). При этом, выражая собственное мнение, отметим, что в данном вопросе, при любом варианте его разрешения, обязательно должно быть предусмотрено долевое участие государства. Однако и здесь последнее слово за законодателем. 10. Определить основные гарантии надлежащего исполнения сотрудниками органов опеки и попечительства своих обязанностей (обязательность требований сотрудника органа опеки, меры защиты, гарантии при получении профессионального заболевания, а также в случае гибели (к сожалению, возможно и это) во время исполнения должностных обязанностей и т. д.). 11. Установить общие принципы осуществления опеки и попечительства в России (правовая основа, основные понятия и т. д.). Это основной, но далеко не полный перечень тех задач, решить которые призван данный закон. Пока, к сожалению, законодатель не дает повода надеяться на то, что проблема разработки и принятия единого нормативного правового акта об опеке и попечительстве наконец-то решится положительно. На парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ 4 апреля 2005 г., в которых наряду с депутатами, учеными, работниками министерств приняли участие представители органов опеки и попечительства из многих регионов России, состоялось обсуждение концепции реформы законодательства об опеке и попечительстве. Однако есть основания предполагать, что объектом правового регулирования станут все же не все указанные выше вопросы, а лишь явные законодательные просчеты и недоработки. Хотя, с другой стороны, может быть, подобные обсуждения впоследствии и послужат началом для реформирования такой непростой, но очень важной для многих области общественных отношений, как опека и попечительство. Во всяком случае, у законодателя теперь есть повод и объективные предпосылки для того, чтобы обратить на это самое пристальное внимание.
