(Гуль Н. В.) («Журнал российского права», 2007, N 4)
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА ЗАЩИТУ СЕМЬИ, МАТЕРИНСТВА И ДЕТСТВА
Н. В. ГУЛЬ
Гуль Наталья Владимировна — аспирантка ИЗиСП.
Семья как социальный институт всегда являлась той основой, на которой построены все сложнейшие конструкции общественной организации. Она возникла в эпоху позднего неолита и до настоящего времени остается наиболее устойчивым социальным образованием: 85% людей в мире живут в семьях (преимущественно в нуклеарных — супруги и их дети). Адаптируясь к новым социальным условиям, семья меняет свою форму, те или иные функции, способы коммуникации, но сам институт семьи неизменно сохраняется. Сегодня положение детей существенно осложнилось, а вопрос о правах семьи и детей становится все более актуальным. Незаконная торговля, контрабандный провоз, похищение, экономическая и сексуальная эксплуатация, а также проблемы в области биоэтики, злоупотребление, эксплуатация и коммерческое использование их здоровья являются повседневной реальностью, окружающей детей во всех регионах мира. Такая ситуация представляет собой нарушение прав каждого ребенка. Будущее каждой нации и человечества в целом потенциально зависит от подрастающего поколения, поэтому обеспечение прав семьи и детей, их правовая защита — несомненная задача не только мирового сообщества, но и каждого отдельного государства в частности. В. В. Путин в своем Обращении к Федеральному Собранию РФ отметил, что существует «еще одна общенациональная проблема — это низкая рождаемость. В стране все больше семей, имеющих только одного ребенка. Нам необходимо повысить престиж материнства и отцовства. Создать условия, благоприятствующие рождению и воспитанию детей» <1>. ——————————— <1> См.: РГ. 2005. 26 апр.
Следует подчеркнуть, что отечественное законодательство в области защиты семьи и детей формируется и развивается с учетом международных норм и стандартов. В настоящее время существует достаточно разветвленная правовая база в сфере защиты прав несовершеннолетних, их социальной поддержки как на международном уровне, так и в российском законодательстве, причем объективным фактом становится все большее влияние международных правовых норм, содержащихся в них рекомендаций и стандартов на отечественный законодательный процесс. Основополагающие положения относительно признания семьи естественной, первичной и основной ячейкой общества содержатся в следующих принятых ООН документах: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.; Декларация прав ребенка от 20 ноября 1959 г.; Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних, от 29 ноября 1985 г.; Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей от 30 сентября 1990 г.; Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г.; Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы) от 14 декабря 1990 г. Защита государством материнства, детства и семьи, закрепленная в ч. 1 ст. 38 Конституции РФ, носит комплексный социально-экономический и правовой характер, осуществляется путем принятия государством разнообразных мер по поощрению материнства, охране интересов матери и ребенка, укреплению семьи, обеспечению семейных прав каждого. Как конституционный принцип защита государством материнства, детства и семьи в России впервые была закреплена в 1977 г. По сути, названные международно-правовые нормы воспроизведены в СК РФ, принятом Государственной Думой 8 декабря 1995 г. <2> Так, ст. 1 СК РФ провозглашает, что: семья, материнство, отцовство и детство в Российской Федерации находятся под защитой государства; признается только брак, заключенный в органах записи актов гражданского состояния; запрещаются любые формы ограничения прав граждан при вступлении в брак и в семейных отношениях по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. При этом особо подчеркивается, что регулирование семейных отношений осуществляется в соответствии с принципами добровольности брачного союза мужчины и женщины, равенства прав супругов в семье, разрешения внутрисемейных вопросов по взаимному согласию, приоритета семейного воспитания детей, заботы об их благосостоянии и развитии, обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних и нетрудоспособных членов семьи. ——————————— <2> См.: СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16.
Сущность, цели, принципы и основные направления государственной семейной политики закреплены Указом Президента РФ от 14 мая 1996 г. N 712 «Об Основных направлениях государственной семейной политики» <3>. ——————————— <3> См.: СЗ РФ. 1996. N 21. Ст. 2460.
Стратегическое значение для формирования идеологии и практики защиты прав детей имело принятие Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» <4>. Однако в настоящее время состояние дел в области охраны прав ребенка пока не находится на должном уровне, поэтому необходимость усиления законодательного регулирования в этой области вполне очевидна. Ведь от того, насколько эффективно защищены в государстве права детей, зависит его будущее. ——————————— <4> См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.
Разработан и принят ряд федеральных законов, способствующих созданию правовых условий для профилактики социального неблагополучия ребенка. Среди них: Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» <5>, Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» <6>, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» <7>, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» <8>, Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. N 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» <9>. ——————————— <5> См.: СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880. <6> См.: СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872. <7> См.: СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177. <8> См.: СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1929. <9> См.: СЗ РФ. 2001. N 17. Ст. 1643.
Конкретные мероприятия в деле государственной защиты материнства, отцовства, детства, семьи содержатся в целевых, федеральных и региональных программах. Постановлением Правительства РФ от 3 октября 2002 г. N 732 была утверждена Федеральная целевая программа «Дети России» на 2003 — 2006 гг. <10>, включающая в себя подпрограммы: «Здоровый ребенок», «Одаренные дети», «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Дети-сироты» и «Дети-инвалиды». ——————————— <10> См.: СЗ РФ. 2002. N 41. Ст. 3984.
Отметим, что в Московской области существует схожая с федеральной программа Правительства Московской области от 24 февраля 2005 г. N 119/7 «Дети Подмосковья» на период 2005 — 2007 годов <11>. Система программных мероприятий предусматривает следующие приоритетные направления реализации задач по улучшению положения детей в Московской области: организацию отдыха и оздоровления детей и подростков; профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и т. п. Реализация программы «Дети Подмосковья» во многом способствует улучшению положения детей в Московской области, и в первую очередь детей, нуждающихся в особой заботе государства. Это дети-сироты, дети-инвалиды, дети с девиантным поведением и дети из малообеспеченных семей. ——————————— <11> СПС «КонсультантПлюс».
Проанализировав решение Московской областной Думы от 7 июля 2004 г. «Об итоговом отчете о реализации Областной целевой программы «Дети Подмосковья» на 2001 — 2003 годы» <12>, подчеркнем, что некоторые подпрограммы профинансированы за выполненные работы сверх суммы, утвержденной Комплексной программой, — из резервного фонда Губернатора Московской области на непредвиденные расходы. ——————————— <12> См.: решение Московской областной Думы от 7 июля 2004 г. N 6/105 «Об итоговом отчете о реализации Областной целевой программы «Дети Подмосковья» на 2001 — 2003 годы».
Также существуют подобные программы и в отдельных районах Московской области, которые разработаны на основе Концепции семейной политики Московской области на 2001 — 2003 годы <13>, рекомендующей главам муниципальных образований, руководителям органов социальной защиты населения муниципальных образований Московской области разработать программы (концепции, планы) по реализации семейной политики на территориях муниципальных образований. В соответствии с данной Концепцией были разработаны и приняты следующие программы: районная целевая программа «Дети Красногорского района на 2005 год» <14>, муниципальная программа «Молодое поколение Красногорского района на 2004 — 2007 гг.» <15>, целевая программа «Молодежная политика г. Дзержинский на 2004 — 2007 гг.» <16>, целевая программа «Молодежь поселка Котельники — 2004 — 2005 гг.» <17>, городская целевая программа «Дети Подольска» на 2003 — 2004 гг.» <18>, районная целевая программа «Молодежь Шатурского района» на 2003 — 2007 гг.» <19>, программа по охране здоровья, поддержке семьи и детства на 2001 — 2003 гг. Лотошинского района <20>, программа реализации семейной политики в Ступинском районе на 2001 — 2005 гг. <21>, муниципальная комплексная программа «Дети Долгопрудного» на 2004 — 2010 гг. <22>. ——————————— <13> См.: Постановление Правительства Московской области от 21 сентября 2000 г. N 103/26. <14> См.: решение Совета депутатов муниципального образования «Красногорский район» Московской области от 27 января 2005 г. N 370/1. <15> См.: решение Совета депутатов муниципального образования «Красногорский район» Московской области от 30 ноября 2004 г. N 304/11. <16> См.: решение Совета депутатов муниципального образования «Город Дзержинский» Московской области от 9 июня 2004 г. N 3/13. <17> См.: решение Совета депутатов муниципального образования «Поселок Котельники» Московской области от 3 марта 2004 г. N 251/50. <18> См.: решение Подольского городского Совета депутатов Московской области от 27 февраля 2003 г. N 15/7. <19> См.: решение Совета депутатов муниципального образования «Шатурский район» Московской области от 19 декабря 2002 г. N 4/34. <20> См.: решение Совета депутатов муниципального образования «Лотошинский район» Московской области от 26 февраля 2001 г. N 41/8. <21> См.: Постановление главы муниципального образования «Ступинский район» Московской области от 13 ноября 2000 г. N 2606-п. <22> См.: решение Совета депутатов муниципального образования «Город Долгопрудный» Московской области от 20 сентября 2004 г. N 52-нр.
Проанализировав указанные целевые программы, полагаем, что целесообразно было бы распространить данный опыт разработки и распространения подобных целевых программ на другие регионы страны, так как подобные региональные программы, на наш взгляд, будут иметь весьма положительное влияние и помогут субъектам Федерации в решении вопросов защиты и охраны детства, материнства и отцовства. Отметим, что типичные программы по защите и охране детства имеются и в различных округах Москвы, например, окружная межведомственная программа «Защита прав детей» на 2002 — 2004 гг.» <23>, программа основных направлений реализации молодежной политики в Северном административном округе на 2004 — 2006 гг. <24>, окружная программа «Молодежь Москвы» на 2001 — 2003 гг.» <25>. ——————————— <23> См.: распоряжение префекта Зеленоградского административного округа от 21 декабря 2001 г. N 1655-рп «Об утверждении Окружной межведомственной программы «Защита прав детей» на 2002 — 2004 годы». <24> См.: распоряжение префекта Северного административного округа города Москвы от 6 июля 2004 г. N 5464 «Об основных направлениях реализации молодежной политики в Северном административном округе». <25> См.: распоряжение префекта Восточного административного округа города Москвы от 13 августа 2001 г. N 657-В-РП «Об утверждении Окружной программы «Молодежь Москвы» на 2001 — 2003 годы».
В настоящее время основные мероприятия, которые государство осуществляет по отношению к молодежи для обеспечения ее прав и оптимальной интеграции в общество, осуществляются в соответствии с Федеральной целевой программой «Молодежь России (2001 — 2005 гг.)», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 г. N 1015 <26>, в состав которой включены подпрограммы «Физическое воспитание и оздоровление детей, подростков и молодежи в Российской Федерации», «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002 — 2004 гг.», «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002 — 2006 гг.)», «О мерах предупреждения заболеваний, передаваемых половым путем», «Вакцинопрофилактика», «Неотложные меры по предупреждению распространения в России заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека («Анти-ВИЧ/СПИД»)» и др. ——————————— <26> См.: СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 172.
Подчеркнем, что реализация государственной молодежной политики в рамках Президентской программы «Молодежь России» привела к определенным положительным результатам. Вместе с тем общая стратегия реализации данной Программы, предусматривавшей осуществление мероприятий в условиях оптимального и стабильного финансирования, оказалась нарушенной. Сдерживающее влияние на реализацию Программы «Молодежь России» оказала недостаточно разработанная законодательно-нормативная база государственной молодежной политики как на федеральном, так и на региональном уровнях, отсутствие устойчивой системы органов по делам молодежи в субъектах Российской Федерации, сложности в организационном, материально-техническом и кадровом обеспечении. Программно-целевой подход в решении проблем семьи, материнства и детства позволяет обеспечивать межведомственную координацию, укреплять механизм формирования и реализации государственной социальной политики в области защиты и обеспечения прав и интересов детей, их выживания и развития. Хотелось бы отметить, что практика разработки целевых программ по проблемам детства широко используется и в субъектах Российской Федерации. В дополнение к Федеральной целевой программе «Дети России» приблизительно в 84 субъектах РФ разработаны и реализуются региональные комплексные и целевые программы. В результате возросла роль органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления в обеспечении прав ребенка, что позволило внедрить на практике многообразие форм профилактики детского неблагополучия и принципы адресности при оказании помощи детям и семьям, имеющим несовершеннолетних детей. Наряду с определенными положительными моментами в реализации перечисленных программ, следует сказать о большом недофинансировании программ, а также о том, что даже при выделении средств федерального бюджета в полном объеме реализация задач, поставленных в программах, не приносит нужных результатов, так как часть денег просто не доходит до адресатов. Необходимо в связи с этим направлять все действия в сторону усиления контроля за расходованием средств, поступивших на реализацию данных программ. Программно-целевой механизм будет действенным инструментом только при соблюдении принципа контроля. Отсутствие эффективной проверки затрудняет выполнение любых программ, поэтому необходим независимый контроль за соблюдением прав детей. С целью организации поддержки семьям и детям города Москвы и на основании распоряжения Правительства Москвы от 30 октября 2003 г. N 1997-РП «О дополнительных мерах по оказанию помощи семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации», в соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 3 августа 2004 г. N 543-ПП «О концепции программы «Солнечный круг» по оказанию психологической, педагогической, социальной и правовой помощи семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации» <27> и во исполнение мероприятий комплексной городской программы профилактики детской беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2005 — 2007 гг., утвержденных Постановлением Правительства Москвы от 18 января 2005 г. N 28-ПП <28>, Правительство Москвы утвердило городскую Целевую комплексную программу «Солнечный круг» на 2005 — 2007 гг. по оказанию психологической, педагогической, социальной и правовой помощи семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации» <29>. Наряду с этим следует отметить, что данные программы принимаются на основании действующего Закона города Москвы от 7 апреля 1999 г. N 16 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городе Москве» <30>. ——————————— <27> См.: Постановление Правительства Москвы от 3 августа 2004 г. N 543-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы N 49(1670). 2004. С. 47 — 55. <28> См.: Постановление Правительства Москвы от 18 января 2005 г. N 28-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы N 8(1701). 2005. С. 61 — 67. До этого действовало Постановление Правительства Москвы от 18 июня 2002 г. N 459-ПП «О комплексной городской программе по профилактике детской беспризорности и безнадзорности на 2002 — 2003 годы». <29> См.: Постановление Правительства Москвы от 22 марта 2005 г. N 151-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы N 23(1716). 2005. С. 6 — 7. <30> См.: Ведомости Московской городской Думы. 1999. N 7.
Хотелось бы отметить, что в целом в городе Москве назрела необходимость выработки и создания единого правового документа, устанавливающего систему мер социальной поддержки семей с детьми, которые осуществлялись бы за счет средств бюджета города. Данный закон, на наш взгляд, должен регулировать отношения по предоставлению денежных выплат и других мер социальной поддержки в целях проведения адресной социальной политики, направленной на создание условий для повышения уровня жизни семей с детьми. Проект подобного закона уже имеется <31>. ——————————— <31> См.: Постановление Правительства Москвы от 25 октября 2005 г. N 830-ПП «О проекте Закона города Москвы «О социальной поддержке семей с детьми».
Изучив указанные законы, касающиеся молодежи и государственной молодежной политики, можно говорить о действительном продвижении вперед в решении проблем молодежи путем принятия законов субъектов Российской Федерации, регулирующих реализацию региональной государственной молодежной политики. Вместе с тем следует отметить отсутствие федерального закона о государственной молодежной политике. Целесообразно предложить разработать и принять данный закон при сочетании возможностей федерального и регионального уровней. Подобный закон должен явиться правовой основой формирования и реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации и определить цели, принципы и приоритеты государственной молодежной политики как важного направления федеральной политики в области социально-экономического, культурного и национального развития Российской Федерации. Кроме того, в законе целесообразно было бы закрепить такие понятия, как «молодежь», «государственная молодежная политика»; определить цели, принципы, механизмы, организационные и финансовые основы обеспечения гарантий прав молодежи и реализации государственной молодежной политики; установить государственные минимальные стандарты основных показателей качества жизни молодежи; принять меры по государственной поддержке молодых семей, по оказанию социальных услуг молодежи и созданию молодежных социальных служб, а также по обеспечению условий для охраны здоровья, здорового образа жизни молодежи, ее воспитания и образования. Одним из направлений социальной защиты семьи являются меры, позволяющие совмещать воспитание и уход за детьми с трудовой деятельностью. Законодательство в этой области должно содержать положения, направленные на формирование у людей желания иметь семью и здоровых детей. В этих целях следует предусмотреть для вступивших в брак молодых людей налоговые льготы, долгосрочные кредиты, особый порядок предоставления жилья с рассрочкой его оплаты, бесплатное предоставление садовых участков, различные виды социальной поддержки молодой семьи, помощь при рождении каждого ребенка. Социально важным является принятие Федерального закона «О государственной поддержке многодетных семей», в котором предусматривались бы льготы по оплате коммунальных услуг, льготы на проезд и лечение детей, предоставление льготных кредитов на строительство или приобретение жилья. Важно разработать и внедрить принцип адресности при выплате пособий семьям, имеющим детей (учитывая социальную значимость таких пособий для малообеспеченных семей). Первоочередной задачей является предоставление дополнительной помощи семьям с детьми со среднедушевым доходом, не превышающим размера прожиточного минимума, установленного в субъекте Федерации. Этому было уделено внимание в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 8 июля 2000 г., где, в частности, отмечалось, что «…нынешняя система социальной поддержки, основу которой составляют безадресные социальные пособия и льготы, устроена так, что распыляет государственные средства, позволяет богатым пользоваться общественными благами за счет бедных» <32>. ——————————— <32> РГ. 2000. 11 июля.
В целях обеспечения благоприятных условий для укрепления семьи необходимо дальнейшее развитие законодательства, регламентирующего трудовые отношения, а также совершенствование системы выплаты пособий гражданам, имеющим детей, в том числе повышение размеров пособий и обеспечение их адресности. При этом размеры пособий, а также налоговые вычеты должны дифференцироваться с учетом материальных условий семьи и ее социального положения. Поддержка молодых семей в регионах предполагает улучшение их жилищных условий в случае рождения ребенка, выделение безвозмездных субсидий и использование механизма льготного кредитования в зависимости от числа детей в семье. Как отмечалось, за последние годы принято много законов, направленных на защиту прав детей. Однако самая главная проблема состоит в том, что эти законы не работают. Российское законодательство о правах семьи, материнства и детства не имеет главного — механизмов реализации конкретных норм (это и обусловливает их неисполнение). В первую очередь это касается обеспечения прожиточного минимума, бесплатности услуг, здравоохранения, образования, спорта, реабилитации детей-инвалидов и т. д. В сложившейся ситуации возникает вопрос о необходимости введения специального государственного института по охране прав детей. Поскольку дети являются самой незащищенной группой населения, для обеспечения их прав требуются дополнительные независимые механизмы. Таким институтом вполне может стать Уполномоченный по правам ребенка. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации поддержал предложение ряда депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и неправительственных правозащитных организаций о создании в России института Уполномоченного по правам ребенка <33>. Как показывает международный опыт и имеющаяся в ряде субъектов Федерации практика, важная и перспективная роль в миссии защиты прав несовершеннолетних принадлежит именно Уполномоченному по правам ребенка. ——————————— <33> См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 г. // РГ. 2000. 5 апр.
Москва была первым в России городом, где в 2002 г. появился Уполномоченный по правам ребенка, а сейчас такие имеются уже в 16 российских регионах (не включая г. Москву) — Арзамасский район Нижегородской области, Волгоградская область, г. Волжский Волгоградской области, Республика Дагестан, Ивановская область, Калужская область, город Камышин Волгоградской области, Кемеровская область, Краснодарский край, Красноярский край, Новгородская область, Самарская область, г. Санкт-Петербург, Саратовская область, Республика Северная Осетия — Алания, Чеченская Республика. Следует отметить, что 29 марта 2005 г. была создана Ассоциация Уполномоченных по правам ребенка, в которую вошли 14 региональных и 3 муниципальных Уполномоченных. Это означает, что такой социальный институт быстро набирает в России вес. «Однако есть, по крайней мере, два сдерживающих его развитие фактора: во-первых, он нигде не прописан в федеральном законодательстве, что, на мой взгляд, нужно немедленно исправлять, а во-вторых, не все региональные власти понимают необходимость в нем» (из интервью Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве С. И. Головань) <34>. ——————————— <34> См.: Гражданин дошкольного возраста // РГ. 2005. 20 апр.
В статье 3 Закона г. Москвы от 3 октября 2001 г. N 43 «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» установлено, что приоритетным в деятельности Уполномоченного является защита прав, свобод и законных интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и иных категорий детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. При анализе причин обращения к Уполномоченному становится очевидно, что практически половину всех обращений составляют жалобы на нарушения жилищных прав (отказы в улучшении жилищных условий, сделки с жильем, выселение при сносе домов, выселение без предоставления другого жилого помещения в случаях признания сделок недействительными, нарушение порядка ордерования общежитий, защита жилищных прав лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей). На втором месте по распространенности обращений находятся жалобы на нарушения имущественных прав ребенка (на получение алиментов, пенсии по случаю потери кормильца, выплаты денежных средств для детей, находящихся под опекой (попечительством); вопросы наследства). На третьем месте — жалобы на нарушения прав ребенка на проживание с родителями, их воспитание и заботу (споры об определении места жительства ребенка, нарушение права отдельно проживающего родителя на общение с ребенком; незаконное удержание детей третьими лицами). Далее идут жалобы на нарушение права на жизнь, безопасность, неприкосновенность личности, уважение человеческого достоинства детей, охрану здоровья (насилие по отношению к детям в семьях и в образовательных учреждениях всех видов; отказ в психиатрической помощи подросткам; содержание и воспитание детей в социально неблагополучных или экологически неблагоприятных условиях), жалобы на злоупотребление родителями родительскими правами (незаконное ухудшение качества жизни детей; жестокое обращение, в том числе и психическое насилие; совершение умышленного преступления в отношении другого родителя), иные жалобы (нарушение прав потерпевших; тяжелое материальное положение семей; отказы в паспортизации и т. д.). Наиболее часто нарушаются конституционные права на жилище детей и их родителей, хотя именно это право, закрепленное в ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения (ст. 56 Конституции РФ). Незаконное и нарушающее права ребенка-инвалида решение было вынесено Измайловским межмуниципальным (районным) судом г. Москвы в апреле 2002 г. Префектура ВАО г. Москвы предъявила иск о выселении страдающего церебральным параличом тяжелобольного инвалида-колясочника Кулакова Я., 1990 г. р., и его матери Кулаковой Ю. С. из квартиры отца ребенка, Кулакова А. Э., умершего в декабре 2001 г. В данном случае нарушались положения ст. 38 и 39 Конституции РФ, а также федеральное и московское законодательство о правах инвалидов. Лишенный возможности самостоятельно передвигаться, 12-летний Я. Кулаков по решению суда должен проживать один, так как согласно судебному решению за матерью, с рождения ухаживающей за больным ребенком, государство не признает права на проживание вместе с ним. 5 ноября 2004 г. вынесено решение об удовлетворении иска Кулаковой Ю. С. <35> ——————————— <35> Архив Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве за 2002 — 2005 гг.
Аналогичным предыдущей ситуации является обращение Т. Х. Гурвич в защиту прав несовершеннолетнего внука О. А. Альфеса. Мать мальчика продала однокомнатную квартиру, не получив согласия органов опеки и попечительства, и приобрела взамен 1/10 часть дома в деревне в Московской области, что, естественно, в свою очередь, существенно нарушило права несовершеннолетнего. В результате судебного решения в удовлетворении исковых требований органа опеки и попечительства было отказано. Большинство развитых правовых государств не устраняется от контроля за отчуждением жилья, если при этом затрагиваются права и охраняемые законом интересы детей. Более того, во многих европейских государствах отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, допускается только с разрешения суда. Было бы целесообразным сделать обязательным участие органов опеки и попечительства в судебных заседаниях по делам, касающимся жилищных прав несовершеннолетних, особенно по признанию сделок с жильем недействительными, а также о разделе жилого помещения, о вселении и нечинении препятствий к проживанию, о выселении в связи со сносом дома. Вместе с тем до принятия ЖК РФ по данной категории дел органы опеки и попечительства привлекались только в тех случаях, когда это было прямо предусмотрено законом. Однако по большинству дел специалисты по охране прав детей в суд не вызывались, а ходатайства сторон об их вызове судами отклонялись. Поэтому, на наш взгляд, необходимо передать решение этого вопроса суду. Вторую категорию дел составляют споры об определении места жительства ребенка и об участии отдельно проживающего родителя в его воспитании. К третьей и весьма распространенной категории дел можно отнести жалобы на нарушения имущественных прав ребенка, в частности на получение алиментов, а также жалобы на бездействие или незаконные действия служб судебных приставов по исполнению судебных решений, чем нарушается положение ч. 2 ст. 38 Конституции РФ. Большой процент от общего количества обращений в аппарат Уполномоченного составляют жалобы на нарушение права на жизнь, безопасность, неприкосновенность личности, уважение человеческого достоинства детей, охрану их здоровья. Показательным является обращение Кахановой З. Н. в интересах своей несовершеннолетней дочери Кахановой Н. Г. Из обращения следует, что сосед по коммунальной квартире Ф атеев А. А., страдающий психическим заболеванием и состоящий на учете в ПНД, постоянно приводит к себе в комнату несовершеннолетних мальчиков и девочек, где понуждает их к действиям сексуального характера и постоянно предлагает несовершеннолетней Кахановой Н. Г. присоединиться к их компании. В результате действий аппарата Уполномоченного ранее вынесенное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по заявлению Кахановой З. Н. было отменено и материал направлен для проведения дополнительной проверки в СО при ОВД «Отрадное» г. Москвы <36>. ——————————— <36> См.: Архив Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве за 2002 — 2005 гг.
На основании изложенного можно сделать вывод, что в России назрела потребность во введении института Уполномоченного по правам ребенка, который должен занять достойное место по защите прав несовершеннолетних. Об этом свидетельствует введение подобного института в ряде регионов в порядке эксперимента. Так, Борисова Н. Е. высказала предложение о выделении специального раздела, посвященного защите прав ребенка, четко определив при этом круг деятельности омбудсмена, касающегося несовершеннолетнего, в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» <37>. Однако полагаем, что правильным было бы принять Федеральный закон «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации», использовав при этом накопленный опыт законов субъектов РФ. Следует также внести норму об Уполномоченном по правам ребенка в Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Учитывая высокую общественную значимость данного института, предлагаем также ввести в Конституцию РФ норму об Уполномоченном по правам ребенка в качестве отдельной статьи во вторую главу, посвященную правам и свободам человека и гражданина. ——————————— <37> См.: Борисова Н. Е. Конституционные основы правового положения несовершеннолетних в Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005.
Вряд ли можно одобрить предложение Шабановой З. М. <38> о создании в России на федеральном уровне системы Уполномоченных по правам человека, состоящей из одного омбудсмена «общей компетенции» и двух специализированных омбудсменов, об учреждении должностей Уполномоченного по правам ребенка и Уполномоченного по правам военнослужащих на федеральном уровне в рамках уже сформировавшегося института Уполномоченного по правам человека. Наиболее оправданным, на наш взгляд, является четкое законодательное разделение деятельности Уполномоченного по правам ребенка от Уполномоченного по правам человека, так как у них абсолютно разная специфика деятельности, характер обращений к ним, а также объекты защиты. Весьма важным является появление Уполномоченных по правам ребенка повсеместно, а точнее, их присутствие во всех субъектах РФ без исключения на уровне администраций субъекта Федерации и органов местного самоуправления, наряду с федеральным Уполномоченным по правам ребенка. Только в этом случае можно говорить о существовании действенной, полной и прогрессивной системы защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних. К сфере деятельности Уполномоченного по правам ребенка следовало бы отнести также координацию деятельности государственных и муниципальных органов и других правозащитных органов, которые связаны с задачей борьбы с беспризорностью, вопросами трудоустройства детей, получения ими права на медицинскую помощь, образование и организацию сети специальных приемников для беспризорных детей. ——————————— <38> См.: Шабанова З. М. Специализированные Уполномоченные по правам человека в России и зарубежных странах: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004.
В Федеральном законе «Об Уполномоченном по правам ребенка» следует предусмотреть ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, руководителей организаций, в том числе и коммерческих организаций, за их действия или бездействие, в которых Уполномоченный по правам ребенка усматривает нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка, в отношении которых он направляет свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка и предотвращению подобных нарушений в дальнейшем. С учетом высказанных предложений деятельность Уполномоченного по правам ребенка будет, безусловно, более эффективной и способной обеспечить соблюдение прав ребенка. Учреждение поста Уполномоченного по правам ребенка не может коренным образом изменить положение детей в обществе, так как для этого необходимо, прежде всего, непосредственно государству уделять внимание проблемам семьи и детей. Проведенное исследование по этому вопросу показало, что отсутствие единого Федерального закона, имеющего своей целью комплексную защиту прав матерей, детей и семьи, негативно отражается на тех общественных отношениях, которые должны быть четко урегулированы законом. В этом смысле показательным является пример Свердловской области, где в 1995 г. был принят и действует областной Закон «О защите прав ребенка», который предусматривает защиту личных прав ребенка, имущественных прав и интересов ребенка, прав и интересов ребенка с ограниченными возможностями, а также ответственность за нарушение прав ребенка. Кроме того, необходимо выработать концепцию об охране материнства, детства и семьи, на основе которой принять комплексный нормативно-правовой акт — Федеральный закон «О защите материнства, детства и семьи», разъясняющий специфические особенности защиты прав материнства, детства и семьи, закрепляющий разработанный механизм реализации этих прав, основанный на гарантиях социально-экономического и юридического характера, а также основанный на взаимодействии и координации всех заинтересованных в этом процессе государственных и общественных организаций, уполномоченных на то должностных лиц, различных структур и ведомств.
