(Михеева Л. Ю.) («Недвижимость. Строительство. Право», 2007, N 3)
ВОПРОСЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ ПРИ СДЕЛКАХ С ЖИЛЫМИ ПОМЕЩЕНИЯМИ
Л. Ю. МИХЕЕВА
Лидия Юрьевна Михеева, консультант отдела проблем применения и совершенствования Гражданского кодекса РФ Исследовательского центра частного права при Президенте РФ, доктор юридических наук, профессор (г. Москва).
Проблема защиты жилищных прав несовершеннолетних впервые встала остро в связи с принятием Закона РСФСР от 04.07.91 N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (далее — Закон о приватизации жилищного фонда), предоставившего гражданам права с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи приобрести занимаемые жилые помещения в собственность. Незнание жилищными органами положений гражданского и семейного законодательства о защите прав несовершеннолетних граждан повлекло за собой случаи массового нарушения этих прав. Зачастую родители не включали своих детей в число участников приватизации или продавали приватизированную на имя детей жилплощадь, используя вырученные средства в собственных интересах.
Начало защите прав детей положило Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.08.93 N 8 «О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», в котором подчеркивалось равенство жилищных прав детей и родителей. Кроме того, Верховный Суд РФ отметил, что, учитывая ст. 133 Кодекса РСФСР о браке и семье, отказ от участия в приватизации могут осуществить родители и усыновители несовершеннолетних, а также их опекуны и попечители только при наличии разрешения органов опеки и попечительства. Допущенный просчет позже исправил и законодатель, внеся в Закон о приватизации жилищного фонда изменения, обеспечившие защиту прав несовершеннолетних при приватизации жилья <1>. Эти тенденции были закреплены также в ст. 37 и 292 Гражданского кодекса РФ (в первоначальной редакции). ——————————— <1> См.: Федеральный закон от 11.08.94 N 26-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».
Однако закрепленные законом меры предупредительного характера не нашли адекватного понимания у многих участников рынка жилой недвижимости. Необходимость получения предварительного разрешения органа опеки и попечительства в случаях, когда родители ребенка распоряжаются жилым помещением, стала рассматриваться как одно из препятствий развития рынка. Надо признать, что на протяжении последнего десятилетия оборот жилых помещений не только возрос, но и стал значительно проще. Под воздействием ряда причин российский законодатель отказался от нотариального удостоверения сделок с жилыми помещениями, ввел и отрегулировал систему государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Одно из последних в этом ряду событий — изменения, внесенные в ст. 292 ГК РФ Федеральным законом от 30.12.2004 N 213-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации», ознаменовавшие новые подходы к защите жилищных прав несовершеннолетних граждан. Как было указано в пояснительной записке к проекту данного региона, эти изменения направлены на «создание максимальной привлекательности жилья на рынке недвижимости и снижение рисков ипотечного кредитования». Риски, стало быть, заключаются в сложности получения соответствующих документов от органов опеки и попечительства. Тем не менее основные положения, обеспечивающие жилищные права несовершеннолетних, в ходе реформы не были затронуты. Речь идет о том, что в силу п. 3 ст. 60 Семейного кодекса РФ при осуществлении родителями правомочий по управлению имуществом ребенка на них распространяются правила, установленные гражданским законодательством в отношении распоряжения имуществом подопечного (ст. 37 ГК РФ). Положения ст. 37 Гражданского кодекса РФ подлежат применению прежде всего в случаях, когда несовершеннолетний является собственником жилого помещения или участником общей собственности на жилье. Наиболее распространены случаи отчуждения жилого помещения, доля в праве собственности на которое принадлежит несовершеннолетнему. В этих ситуациях, как правило, органы опеки и попечительства, пытаясь установить, насколько совершаемая сделка соответствует интересам ребенка, сравнивают параметры отчуждаемого и приобретаемого жилых помещений. Зачастую недовольство родителей (иных законных представителей) вызывает субъективное понимание сотрудниками органов опеки и попечительства жилищных прав ребенка. Так, в одном из случаев отчуждалась трехкомнатная квартира общей площадью 63 кв. м, доля ребенка в праве собственности на которую составляла половину. Квартира находилась на самой окраине города, и в ней проживали только двое — ребенок и родитель. Взамен приобреталась квартира в центре города, вблизи образовательных и иных учреждений, которые посещает ребенок. Однако ее площадь — 49 кв. м, а количество комнат — 2. Орган опеки и попечительства выдал разрешение на отчуждение 1/2 доли ребенка в жилом помещении только при условии одновременной покупки на имя ребенка 5/6 доли в праве собственности на новую квартиру. Всякому законному представителю ребенка в подобной ситуации необходимо знать, что в соответствии со ст. 46 Конституции РФ решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Порядок этого обжалования определен главой 25 ГПК РФ. Действующее гражданское законодательство не знает механизмов превращения 1/2 доли в 5/6 помимо воли самих собственников. Это абсурд. Таким образом, неправомерность распоряжения органа опеки и попечительства, безусловно, может быть поводом к судебному разбирательству. Однако что же остается делать собственнику, если в его интересах не вступать в споры с органом опеки и попечительства, а как можно скорее совершить сделку в условиях нестабильности цен на рынке? В настоящее время, пока не принят Федеральный закон об опеке и попечительстве, критерии определения правомерности действий органов опеки и попечительства в подобных ситуациях отсутствуют, за исключением единственного — интересов ребенка, которые родители и сотрудники органов опеки могут понимать по-разному. При наличии спора между ними их может определить только суд. В отношениях общей долевой собственности на жилые помещения встречается и еще одна проблема защиты прав несовершеннолетних граждан. В случае если несовершеннолетний ребенок является одним из участников общей долевой собственности, ему, как и прочим сособственникам, принадлежит преимущественное право покупки продаваемой доли в праве общей собственности (ст. 250 ГК РФ). В соответствии со ст. 24 Федерального закона от 21.07.97 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о госрегистрации) при продаже доли в праве общей собственности постороннему лицу к заявлению о госрегистрации прилагаются документы, подтверждающие, что продавец доли известил в письменной форме остальных участников долевой собственности о намерении продать свою долю с указанием цены и других условий, на которых ее продает. К заявлению о государственной регистрации могут прилагаться документы, подтверждающие отказ остальных участников долевой собственности от покупки доли и оформленные в органе, осуществляющем госрегистрацию прав, или нотариально заверенные. В этом случае госрегистрация права на долю в общей собственности проводится независимо от срока, прошедшего с момента извещения продавцом доли остальных участников долевой собственности. В случае если к заявлению о государственной регистрации не приложены документы, подтверждающие отказ остальных участников долевой собственности от покупки доли, государственный регистратор обязан приостановить госрегистрацию до истечения месяца со дня извещения продавцом доли остальных участников долевой собственности, если на день подачи заявления о госрегистрации такой срок не истек. Эти же положения закреплены и в п. 10 Методических рекомендаций о порядке государственной регистрации права общей собственности на недвижимое имущество, утвержденных Приказом Минюста России от 25.03.2003 N 70. Из п. 2 ст. 250 ГК РФ следует, что отказ одного из сособственников от покупки отчуждаемой доли в праве собственности возможен как путем подачи отказа в письменной форме, так и по умолчанию (п. 3 ст. 158 ГК РФ). Вне зависимости от формы, в которой совершается отказ от преимущественного права покупки, на совершение этого отказа распространяются правила о порядке совершения сделок лицами, не достигшими совершеннолетия. В соответствии со ст. 28 ГК РФ от имени малолетних (не достигших возраста 14 лет) сделки совершают их законные представители, а в соответствии со ст. 26 Кодекса лица в возрасте от 14 до 18 лет сделки совершают сами, но с письменного согласия законных представителей. И в тех и в других случаях для совершения сделки (отказа от преимущественного права покупки) требуется предварительное разрешение органа опеки и попечительства. В соответствии с абз. 3 п. 3 ст. 60 Семейного кодекса РФ при осуществлении родителями правомочий по управлению имуществом ребенка на них распространяются правила, установленные гражданским законодательством в отношении распоряжения имуществом подопечного (ст. 37 ГК РФ). Пункт 2 ст. 37 Кодекса запрещает законным представителям без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать сделки, влекущие отказ от принадлежащих подопечному (в нашем случае — несовершеннолетнему лицу) прав. Так, без предварительного разрешения нельзя отказаться от права собственности, принадлежащего ребенку (ст. 236 ГК РФ), от права ребенка на получение содержания (ст. 60 Семейного кодекса РФ) и от ряда других прав. Отказ от преимущественного права покупки (повторим, безотносительно к тому, в какой форме он совершается — в письменной или путем умолчания) представляет собой отказ от субъективного гражданского права. Право это принадлежит несовершеннолетнему лицу, права и интересы которого защищаются не только его законными представителями, но и органом опеки и попечительства (ст. 56 Семейного кодекса РФ). В некоторых регионах Российской Федерации регистрационные службы не требуют при государственной регистрации предварительного разрешения органа опеки и попечительства в случаях письменного или молчаливого отказа от права преимущественной покупки, принадлежащего несовершеннолетним гражданам. Эта практика нарушает требования закона и ставит под угрозу оспаривания все ранее совершенные регистрационные действия в отношении объектов общей долевой собственности (п. 3 ст. 250 ГК РФ). Проблемы защиты жилищных прав несовершеннолетних проявляются также и в случаях, когда ребенок не имеет права собственности на жилое помещение, а лишь является членом семьи собственника (чаще — родителя). Приведем пример, наиболее ярко демонстрирующий все аспекты защиты прав несовершеннолетних членов семьи. Ребенок не был сособственником жилого помещения и не зарегистрирован в нем по месту жительства (не был «прописан»). Его мать лишена родительских прав. Жилое помещение на праве собственности принадлежало матери и ее сестре в равных долях. После вступления в законную силу судебного решения о лишении родительских прав собственницы продали квартиру. Орган опеки и попечительства справедлива задает вопрос: почему в таких случаях для сделки не предусмотрено его (органа опеки и попечительства) согласие? Необходимо знать, что требования п. 4 ст. 292 ГК РФ о предварительном согласии органа опеки на отчуждение жилого помещения распространяются и на этот случай. Ошибочно считать, что здесь они неприменимы. Обсудим два предварительных момента. Первый: в соответствии с п. 4 ст. 71 Семейного кодекса РФ ребенок, в отношении которого родители (один из них) лишены родительских прав, сохраняет право пользования жилым помещением. Второй: отсутствие регистрации ребенка по фактическому месту жительства не означает отсутствия у него права пользования жилым помещением. В соответствии со ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право выбирать место пребывания и жительства. Во исполнение этого конституционного принципа в Законе РФ от 25.06.93 N 5242-1 (в ред. от 18.07.2006) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» закреплено: «Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации». Толкование этого положения было дано Конституционным Судом РФ, который признал противоречащим Конституции РФ сложившееся в практике правило, в соответствии с которым право членов семьи на пользование жилым помещением возникает только при наличии прописки (регистрации) в этом жилом помещении <2>. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 02.02.98 N 4-П «По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета» факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей, а органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства. ——————————— <2> См. Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.95 N 3-П «По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л. Н. Ситаловой».
Таким образом, место жительства человека означает не место регистрации, а место его постоянного или преимущественного проживания (п. 1 ст. 20 ГК РФ). Более того, п. 2 ст. 20 ГК РФ содержит правовую презумпцию, в соответствии с которой местом жительства детей признается место жительства их законных представителей. Статья 292 Гражданского кодекса наделяет правом пользования жилым помещением собственника тех лиц, которые являются членами его семьи (в первую очередь это родители и дети). Аналогичное правило содержится в ст. 31 Жилищного кодекса РФ, предоставляющей право пользования жилым помещением членам семьи собственника, к которым относятся проживающие совместно с ним в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители. Из всего вышесказанного вытекает следующее. При фактическом вселении ребенка в жилое помещение, принадлежащее (в 1/2 доле) его матери, у ребенка в силу закона возникло право пользования жилым помещением. Этот факт при необходимости всегда можно подтвердить в судебном порядке, например путем подачи заявления об установлении факта, имеющего юридическое значение, в соответствии с нормами главы 28 ГПК РФ. В соответствии с п. 3 Правил ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием и использованием, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 04.04.2002 N 217 (в ред. от 11.04.2006) «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием», орган опеки и попечительства в 3-дневный срок со дня получения сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, обязан обследовать условия его жизни и, установив факт отсутствия попечения родителей, зарегистрировать сведения о ребенке в журнале первичного учета детей, оставшихся без попечения родителей. С момента их внесения ребенок приобретает соответствующий статус, о чем извещается орган опеки и попечительства. Это обстоятельство имеет большое значение, потому что согласно ст. 292 ГК РФ отчуждение жилого помещения, в котором проживает несовершеннолетний, допускается только с согласия органа опеки и попечительства. Далее, на основании п. 4 ст. 28 Закона о госрегистрации сведения о проживающих в жилом помещении членах семьи собственника данного жилого помещения, находящихся под опекой или попечительством, либо несовершеннолетних членах семьи собственника данного жилого помещения, оставшихся без родительского попечения, органом опеки и попечительства направляются в орган по государственной регистрации в 3-дневный срок со дня установления опеки или попечительства либо со дня, когда органу опеки и попечительства стало известно об отсутствии родительского попечения. Получив такие сведения, орган по государственной регистрации на основании ст. 12 Закона о госрегистрации вносит соответствующую запись в графу «Особые отметки» Единого государственного реестра прав. В результате появляется ограничение права собственности: собственник не вправе свободно отчуждать жилое помещение, пока не будет снято это ограничение. Если запись из Единого государственного реестра прав не удалена, то для отчуждения жилого помещения есть только один способ — представить в орган по государственной регистрации согласие органа опеки и попечительства. Понятно, что в приведенной выше ситуации орган опеки и попечительства может категорически возражать против отчуждения квартиры и никакого согласия ни при каких условиях не выдавать. Таким образом, орган опеки и попечительства, который выявил ребенка, оставшегося без попечения родителей, после внесения записи об этом ребенке в журнал первичного учета обязан был не только решить вопрос о предъявлении в суд иска о лишении его матери родительских прав, но и (возможно, в первую очередь) направить в орган по госрегистрации информацию о проживании в квартире, принадлежащей указанной женщине, ее несовершеннолетнего ребенка, имеющего статус оставшегося без попечения родителей. Дальнейшее отчуждение этой квартиры было бы невозможном независимо от продолжительности процедуры лишения матери родительских прав, а также от ее результата. При получении информации о детях, оставшихся без попечения родителей и проживающих в жилых помещениях граждан, регистрирующий орган не вправе отказывать в ее принятии и внесении в Единый государственный реестр сведений, ссылаясь на отсутствие у ребенка прописки (регистрации) по месту жительства. Такой отказ незаконен. Еще одна важная деталь. С момента, когда ребенок, оставшийся без попечения родителей, выявлен органом опеки и попечительства, в силу специального указания п. 2 ст. 123 Семейного кодекса РФ его законным представителем является орган опеки и попечительства. Мать автоматически отстраняется от законного представительства в отношении ребенка, даже если решение о лишении ее родительских прав еще не вынесено. Следовательно, уже в тот день, когда сведения о ребенке, оставшемся без попечения родителей, были внесены органом опеки и попечительства в журнал первичного учета, орган опеки вправе, сославшись на ст. 123 Семейного кодекса РФ, подать заявление в паспортный стол милиции (или иной уполномоченный орган) о постановке несовершеннолетнего на учет по месту жительства в квартире матери на основании п. 2 ст. 20 ГК РФ. Приведенный пример продемонстрировал всю сложность защиты прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, в случаях отчуждения жилых помещений, принадлежащих их родителям (или иным членам семьи). Можно выделить две основные проблемы, возникающие в этой связи. Первая состоит в том, чтобы обеспечить фиксацию возникшего у ребенка права пользования жилым помещением, а также государственную регистрацию ограничения права собственности на это жилое помещение. К сожалению, органы опеки и попечительства не во всех случаях исполняют возложенные на них законодательством обязанности. Вторая проблема заключается в невозможности после состоявшейся продажи предпринять какие-либо меры по восстановлению права пользования жилым помещением ребенком. В соответствии с п. 2 ст. 292 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 30.12.2004 N 213-ФЗ) переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника. Таким образом, для восстановления права пользования необходимо признать недействительным договор купли-продажи жилого помещения и применить последствия недействительности сделки. Однако в рассматриваемой ситуации это невозможно сделать, поскольку формально при заключении сделки не было допущено никаких нарушений закона. Ограничение вмешательства органов опеки и попечительства в совершение сделок по отчуждению жилых помещений разработчики соответствующих законопроектов объясняют предполагаемой добросовестностью родителей ребенка и прочих субъектов гражданско-правовых отношений (п. 3 ст. 10 ГК РФ). Однако два года, истекшие с момента введения в действие названных новелл, показали, что такой подход требует построения системы органов опеки и попечительства, обеспеченных финансовыми, кадровыми и информационными ресурсами.
