Бубон К. В., адвокат коллегии «Форум» (г. Хабаровск).
Общее впечатление, которое возникает при самом поверхностном рассмотрении российского законодательного процесса на протяжении последних лет, можно охарактеризовать как удручающее. Не имея успехов, не связанных с ростом цен на нефть и газ, власть (говорить о разделении по ее ветвям нет никаких практических оснований) пытается подменить их периодическими выплесками грубого пропагандистского популизма.
Характерным примером оного является принятие 29 декабря 2006 г. Государственной Думой РФ Федерального закона N 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». В общем-то, распространяться на тему законотворческой техники, ее достоинств или огрехов, бессмысленно, если не коснуться концепции, на которую опирается исследуемый нормативный акт. Под словом «концепция» здесь я предлагаю понимать не просто некую основополагающую мысль, но совокупность предположений, из которых исходил законодатель, и картину общественных отношений, которая должна сложиться в результате действия названного Федерального закона.
Давайте подумаем, какие цели преследовались, когда создавался текст Закона. Целью законодательства о социальной помощи обычно является компенсация недополученного гражданином дохода по сравнению со средним уровнем, когда это недополучение вызвано невозможностью для человека в полной мере участвовать в общественном производстве по причинам, не связанным с его волей.
Такими причинами могут быть заболевание, старость, объективно существующая в экономике безработица, а также целый ряд общественно приемлемых действий самого человека (беременность и роды, участие в ликвидации аварий, стихийных бедствий и т. п.). Социальная помощь не решает задачи увеличения народонаселения и не может ее решить, поскольку она не предназначена для этого по своей природе. Эта помощь может только попытаться подтянуть социально уязвимые категории населения до некоего среднего уровня, но не более того.
Широко развернутая пиар-компания, состоящая из туповатых восторгов вокруг исследуемого нами Закона, намекает, что имеется некий план увеличения рождаемости, частью которого он и является. Житейская логика подсказывает, что разводить людей как кроликов не выйдет. А вот попытка использовать в качестве инструмента для этого законодательство о социальной помощи может только повредить законодательству о социальной помощи.
Итак, создается впечатление, что политическая власть намерена использовать Закон «не по назначению», т. е. не для защиты малоимущих, а главным образом для стимулирования рождаемости. Каковы основания для подобного предположения? Обратимся к тексту Закона.
В соответствии со ст. 3 право на дополнительные меры государственной поддержки возникает у женщин при рождении (усыновлении) второго, третьего ребенка и последующих детей, начиная с 1 января 2007 г., и у мужчин, являющихся усыновителями второго, третьего ребенка, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу, начиная с 1 января 2007 г. Статья 13 указывает, что Федеральный закон N 256-ФЗ применяется к правоотношениям, возникшим в связи с рождением (усыновлением) ребенка (детей) в период с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2016 г. Иными словами, матери и отцы, имеющие на момент вступления Закона в силу двух несовершеннолетних детей, которые родились либо были усыновлены до 31 января 2006 г. включительно, из процесса общественного производства выбыли, как и все. По крайней мере они сократили свое участие в нем. В связи с этим сократились их доходы.
Однако компенсироваться это сокращение доходов будет на общих основаниях, в отличие от тех, кто обзавелся вторым ребенком, начиная с «разрешенного» дня. Те же, кто завел второго дитятю «с высочайшего дозволения», напротив, будут получать дополнительную помощь. Думается мне, что так поступают не тогда, когда хотят обеспечить кому-то какую-то конкретную поддержку, а когда ждут вполне определенного результата, начиная со строго установленной даты.
Есть подозрение, что результат ожидается чисто пропагандистский. Почему? Потому, что никто не обнародовал научных исследований, которые бы однозначно и объективно показали, что для повышения рождаемости требуется именно социальная помощь, причем именно в той форме, в которой она предлагается. Никто не показал, на какие социальные слои рассчитано воздействие. Кроме того, тот факт, что социальная помощь рассчитана не на всех, кто имеет двух или более несовершеннолетних детей, а на группу, произвольно определенную в зависимости от даты рождения, наводит на совсем не оптимистичные мысли.
В соответствии со ст. 2 Закона дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, — это меры, обеспечивающие возможность улучшения жилищных условий, получения образования, а также повышения уровня пенсионного обеспечения с учетом особенностей, установленных данным Законом. Рассматриваемый Закон вводит в правовой оборот всего два вида таких мер:
а) материнский (семейный) капитал (ст. ст. 2 и 6);
б) дополнительные меры поддержки семей, имеющих детей, за счет средств бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, которые устанавливаются органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления (ч. 2 ст. 1).
Дополнительные меры поддержки семей, имеющих детей, за счет средств бюджетов субъектов Федерации лежат за пределами нашего исследования, поэтому мы можем считать, что Закон в качестве правовой новеллы ввел только материнский (семейный) капитал.
Возвращаясь к вопросу о социальных группах, на которые планируется произвести впечатление, обратимся к ст. 7 Закона. В соответствии с ч. 1 указанной статьи распоряжение средствами (частью средств) материнского (семейного) капитала осуществляется не ранее чем по истечении трех лет со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка. Причем оно возможно только путем подачи в территориальный орган Пенсионного фонда РФ соответствующего заявления.
На основании ч. 3 этой же статьи граждане могут распоряжаться средствами материнского (семейного) капитала по ограниченному кругу направлений, а именно:
а) улучшение жилищных условий;
б) получение образования ребенком (детьми);
в) формирование накопительной части трудовой пенсии для женщин, перечисленных в п. п. 1 и 2 ч. 1 ст. 3.
В соответствии с ч. 1 ст. 8 заявление о распоряжении средствами подлежит рассмотрению территориальными органами Пенсионного фонда РФ. По результатам этого рассмотрения заявление может быть удовлетворено, но в его удовлетворении может быть и отказано.
Вывод неутешителен — государство не доверяет представителям той социальной группы, на которую рассчитан материнский (семейный) капитал. Формально, конечно, он рассчитан на всех, у кого не ранее 1 января 2007 г. появился второй (третий или более) ребенок, но трудно даже предположить, какими чиновники представляют себе его получателей.
Какой бы образ ни был запечатлен в чиновничьем мозгу, симпатичным его назвать трудно, ибо это образ человека, которому невозможно доверить деньги. Наверное, предполагается, что он их банально пропьет, поэтому даже при расходовании средств под надзором государства необходимо устанавливать критерии, куда их стоит направлять, а куда не стоит.
Представляет ли собой рассматриваемый Закон средство преумножения малообразованной и социально неадаптированной прослойки, истинных жителей неразвитой сырьевой страны? Трудно сказать, ведь никто не доказал, что результатом станет умножение числа хоть кого-либо.
Лично у меня вызывает недоумение правило, в соответствии с которым обращение за дополнительной социальной помощью откладывается на три года, ведь именно первые три года жизни ребенка зачастую являются самыми трудными и затратными для семьи. Власть прямо дает понять — пособие рассчитано именно на тех родителей, в отношении кого есть основание считать, что они бросят ребенка в первые годы его жизни. По-другому объяснить трехлетний мораторий на Юрьев день не получается.
Список «правильных» направлений расходования «материнского капитала» по определению является ущербным и не может устраивать всех получателей помощи. Так, невозможно понять, подразумевает ли категория «улучшение жилищных условий» проведение ремонта в том жилом помещении, где проживает несовершеннолетний со своими родителями? А если ремонт все-таки подразумевается, кто будет определять, при какой степени износа строения имеет смысл проводить ремонт стоимостью двести пятьдесят тысяч рублей, а при какой нет?
Думаю, даже очень умный человек не сможет объяснить, почему одним из «разрешенных» направлений расходования материнского капитала не избрано оказание квалифицированной медицинской помощи хотя бы самому ребенку. Если уж в качестве такого направления законодатель указал образование, то он мог бы предположить, что до времени, когда оно потребуется, ребенку предстоит дожить. И если уж говорить об образовании, кто мне объяснит, почему получается, что образовательное учреждение, в которое следует поступать отпрыску, будет определять мать, обладающая капиталом, а не родители совместно. Ведь ст. 61 Семейного кодекса РФ прямо указывает, что родители имеют равные права и несут равные обязанности в отношении своих детей. В то же время ч. 1 ст. 7 Федерального закона N 256-ФЗ указывает, что распоряжение средствами (частью средств) материнского (семейного) капитала осуществляется лицами, указанными в ч. ч. 1 и 3 ст. 3 этого Закона. В переводе на человеческий язык это означает: кто получил сертификат, тот и распоряжается его возможностями. При этом Закон не оговаривает, что держатель сертификата должен принимать во внимание мнение членов семьи.
Как же быть, если мать хочет послать дочь учиться в балетную школу, а отец — на физико-математический факультет? В каком порядке будет решаться такой спор? По каким правилам? Должно ли учитываться мнение несовершеннолетнего? Если не должно, то почему? В Законе не указано, что его мнение вообще имеет какой-либо вес.
Вопрос следует ставить еще шире. Неизвестно, как следует поступить, если в семье не достигнут консенсус по поводу направления расходования средств. Муж настаивает на улучшении жилищных условий, жена — на обучении детей. При этом право распоряжаться средствами, предоставленное только одной стороне, явно противоречит режиму совместного имущества супругов, что не есть хорошо как в плане непротиворечивости законодательства, так и в чисто житейском смысле.
Все эти противоречия и нелепости не являются следствием недостатка законотворческой техники. Напротив, при том подходе, который имел место при подготовке исследуемого Закона, все эти «ляпы» неизбежны и, простите за невольный каламбур, закономерны. Основной подход к Закону, его центральная мысль заключаются в том, что принятый нормативный акт является средством преумножения населения, хотя быть таковым он не может по определению.
Следствием этого подхода является также упомянутое глуповатое правило, что на дополнительные меры государственной поддержки могут рассчитывать не все семьи, имеющие двух детей, а только те, которые обзавелись вторым ребенком «по царскому велению». Таким образом, дети, рожденные вторыми в семье, но 31 декабря 2006 г., оказываются в положении дискриминированных по сравнению с малышами, которые пришли в мир буквально несколькими часами позже.
А вот это уже серьезно, поскольку противоречит Конституции РФ, согласно которой граждане России от рождения приобретают равные права, в том числе в сфере социальной поддержки. По этой же причине даже очень умный человек не сможет объяснить, почему ребенок, родившийся в семье с двумя детьми, например, при оплате образования имеет преимущество перед ребенком, оказавшимся в семье единственным? Ведь родиться в той или иной семье — отнюдь не заслуга. А как быть, если родители не смогли завести второго малыша по медицинским причинам, а усыновить не в состоянии? Чем провинился единственный ребенок в этом случае? Молчит Закон, не дает ответа…
Закон пытается побудить семьи, уже имеющие двоих детей, родить или усыновить третьего, поскольку в этом случае у них появится право на дополнительные меры государственной поддержки. Но тогда дети, родившиеся (или усыновленные) в семье, имеющей троих и более детей, будут дискриминированы по отношению к детям из «двухдетных» семей. В семье, где детей трое (или больше), размер «материнского капитала» делится на трех (или больше), а не на двух детей.
Следовательно, дополнительные меры государственной поддержки, предусмотренные Федеральным законом «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», предлагают не прогрессивную, а регрессивную шкалу государственной помощи, так как при увеличении количества детей реальная помощь в расчете на ребенка уменьшается.
Допустим, что Закон возымеет-таки некоторый эффект. Каким он будет? Ведь фактически Закон фиксирует в качестве поощряемой «нормы» семью с двумя детьми, один из которых родился после 1 января 2007 г. Все остальные семьи финансово проигрывают по сравнению с такой «стандартной» семьей. А ведь имеются исследования, которые показывают, что даже для нормального обычного воспроизводства населения количество детей в расчете на семью в России должно значительно превышать цифру «два», это статистический факт.
Я мог бы, наверное, «вычесать» из этого Закона, как из кошачьей шкурки, еще пару-тройку «блох», но стоит ли? Кошка-то, похоже, сдохла, хвост облез… Нет, это очень мило, что государство так о нас заботится, и конкретным семьям, возможно, «материнский капитал» принесет какую-то пользу. Действие Закона можно оценивать только в динамике, т. е. только тогда, когда он уже будет исполняться в течение нескольких лет. Пока этой динамики нет.
Однако приписывать Закону такую чудодейственную силу, какую придают ему федеральные телевизионные каналы, явно незачем. Обычный «проходной» социальный закон, принятый в конкретной ситуации с неконкретными целями, т. е. сложный в исполнении, конфликтогенный и не слишком-то справедливый. С чисто технической, управленческой точки зрения, перспективнее бы выглядела даже выдача родителям сертификатов на их выбор — жилищного, образовательного, пенсионного. Впрочем, для того чтобы люди могли распорядиться помощью в соответствии с реальными потребностями своих детей, она (эта помощь) может выражаться только в деньгах.
Будут ли в бюджете деньги на его исполнение — вопрос совершенно отдельный. Мерами законотворческой техники исправить Закон о материнском капитале невозможно, поскольку в его основе лежит научно не подкрепленная, а как видится, и просто шарлатанская концепция «разведения» народа нормативно-правовыми средствами. В реальности демографические показатели будут, скорее всего, флуктуировать вокруг своих собственных координат, в положительную или отрицательную сторону независимо от действия Закона.
Что бы ни творилось в законодательстве о социальной помощи, основой страны останутся люди, которые имеют достаточно жизненной энергии для того, чтобы полагаться прежде всего на себя. Популистские нормативные акты принимаются и утрачивают силу, они исполняются либо не исполняются. В любом случае большие проблемы может решить только непосредственно народ, и да пребудет с нами Сила.
