(Малышев В. А.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 5)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОМИССИЙ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В РОССИИ
В. А. МАЛЫШЕВ
Малышев Владимир Александрович, аспирант Московского гуманитарного университета.
Одним из приоритетных направлений социальной политики современного демократического правового государства является создание адекватной системы соблюдения и реализации прав детей — важнейшего потенциала любой страны, что в свою очередь предполагает формирование и поддержку действенных институтов механизма правовой защиты детства. Одним из таких институтов выступают комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — КДН). Они являются необходимой и функционально значимой частью действующей системы органов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также защиты их прав, играют стратегически важную роль в процессах нейтрализации ряда ключевых социально опасных явлений в указанной сфере, таких как беспризорность, безнадзорность, ранняя криминализация подростков, приобщение последних к алкоголю и наркотикам и т. д. В соответствии с федеральным законодательством на комиссии по делам несовершеннолетних возлагается ряд разнохарактерных задач <1>, которые можно условно распределить по следующим функциональным комплексам: ——————————— <1> См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (с изм. от 13 января 2001 г., 7 июля 2003 г., 29 июня 2004 г.). Ст. 11 // СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177.
1) охранительный — включает в себя задачи защиты и восстановления прав несовершеннолетних; 2) социальный — связан с противодействием ряду отрицательных общественных явлений, таких как беспризорность, безнадзорность, подростковая преступность и другие, а также с оказанием помощи в ресоциализации и социальной реабилитации несовершеннолетних; 3) организационно-методический — отражает координационную роль КДН в системе органов и учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; 4) административно-юрисдикционный — опосредует применение комиссиями по делам несовершеннолетних предусмотренных законодательством мер воздействия на несовершеннолетних и их родителей, а также рассмотрение дел об административных правонарушениях, относящихся к компетенции КДН. Сходную классификацию задач КДН представляют и другие современные исследователи. В частности, Е. В. Головкин считает, что деятельность КДН подчинена трем основным направлениям: — организации мероприятий, направленных на предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; — защите прав и законных интересов несовершеннолетних; — рассмотрению дел об административных правонарушениях несовершеннолетних <2>. ——————————— <2> См.: Головкин Е. В. Правовые и организационные основы деятельности милиции общественной безопасности по предупреждению правонарушений, совершаемых несовершеннолетними: Дис. … к. ю.н. М., 2002. С. 168.
В свою очередь субъекты Федерации конкретизируют и дополняют вышеуказанные задачи в соответствии с приоритетами и потребностями своего регионального уровня. Так, в частности, на комиссии по делам несовершеннолетних в регионах возлагаются такие задачи, как подготовка и направление в соответствующие органы предложений по обеспечению и организации контроля за условиями содержания, воспитания и обучения несовершеннолетних в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; обобщение и распространение положительного опыта работы органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе КДН, образованных органами местного самоуправления; взаимодействие с общественными объединениями, религиозными объединениями, прошедшими государственную регистрацию, иными организациями, а также с гражданами по вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав и законных интересов <3>. В связи с этим комиссии наделяются такими полномочиями, как участие в разработке проектов нормативных правовых актов по вопросам защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, участие в разработке муниципальных целевых программ в интересах детей в области воспитания, образования, здравоохранения, науки, культуры, физкультуры, спорта, туризма, социального обслуживания и социальной защиты семей с несовершеннолетними детьми, профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних и контроль их реализации. ——————————— <3> См.: Областной закон Ростовской области от 26.12.2005 N 425-ЗС «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ростовской области» // Наше время. 2005. N 340 — 343; Закон Московской области от 30.12.2005 N 273/2005-ОЗ «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Московской области» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2006. N 3; Закон ХМАО — Югры от 12.10.2005 N 74-оз (ред. от 28.12.2006) «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по образованию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. 2005. N 10. Ст. 1095; и др.
Тем не менее действующая система полномочий комиссий по делам несовершеннолетних нуждается в изменении и более четком структурировании. В этом отношении целесообразно предложить следующие нововведения и трансформации: Так, определенные нарекания вызывает наделение КДН административно-юрисдикционными функциями, задачами восстановительного правосудия. Как известно, в соответствии с действующим законодательством комиссии по делам несовершеннолетних наделены определенными полномочиями в сфере административного процесса. Так, они имеют право возбуждать дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, а также о злоупотреблении родителями их родительскими правами или о пренебрежении ими родительскими обязанностями. При этом в настоящее время административный процесс стал не менее серьезным, чем уголовный. На всех этапах и стадиях административного производства, от возбуждения дела об административном правонарушении и до исполнения постановлений о назначении административного наказания или прекращения производства, значительно возросли объем и сложность процессуальных действий, совершение которых требует от должностных лиц, занимающихся правоприменительной деятельностью, знания норм не только административного права, но и других его отраслей <4>. ——————————— <4> См.: информация о Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при губернаторе Московской области // Официальный сайт Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при губернаторе Московской области: http://kdn. mosreg. ru/statistics/108.html.
Очевидно, что в ходе рассмотрения дел первостепенное значение имеет изучение личности несовершеннолетнего, причин и условий совершения им противоправных деяний. Такой подход к отправлению правосудия в отношении несовершеннолетних продиктован и необходимостью выполнения требований международного права — Конвенции ООН по правам ребенка, а также Пекинских правил <5>. ——————————— <5> См.: информация о Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при губернаторе Московской области // Официальный сайт Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при губернаторе Московской области: http://kdn. mosreg. ru/statistics/108.html.
При этом одним из серьезных недостатков и уязвимых с правовой точки зрения мест комиссий по делам несовершеннолетних в данном отношении выступает отсутствие (как правило) у их членов профессиональной юридической и психологической подготовки, просто необходимой для работы с подростками, что служит основанием возникновения возможности нарушения их прав. По мнению исследователей, «в работе КДН наблюдается явление «вращающихся дверей», когда приблизительно одна и та же группа подростков и родителей периодически вызывается на заседания, по их поводу принимается решение, и они уходят, чтобы через некоторое время явиться по вызову опять» <6>. ——————————— <6> Цит. по: Новикова Т. Ю. Административно-правовая организация защиты прав несовершеннолетних органами ювенальной юстиции: Дис. … к. ю.н. Хабаровск, 2003. С. 119.
Так, если сравнивать российские КДН с соответствующими комитетами по благополучию детей и молодежи в Скандинавских странах, а также комитетами по делам молодежи в Бельгии, то можно отметить, что основной задачей в скандинавских и бельгийских комитетах выступает охрана прав и интересов несовершеннолетних от посягательств на них, а не борьба с их правонарушениями <7>. ——————————— <7> См.: Потоцкий Н., Ченцова Л. Некоторые вопросы организации ювенальной юстиции в России // Право и жизнь. 2001. N 41.
Так, к ведению упомянутых скандинавских комитетов относятся следующие вопросы: — выявление детей, подверженных риску неблагоприятного развития; — общее наблюдение за социальным благополучием детей; — внесение предложений в коммунальный совет (местный орган власти) по вопросам благополучия детей и подростков; — постановка перед судом вопроса об опеке и попечительстве <8>. ——————————— <8> Цит. по: Новикова Т. Ю. Административно-правовая организация защиты прав несовершеннолетних органами ювенальной юстиции: Дис. … к. ю.н. Хабаровск, 2003. С. 115.
Согласно шведскому законодательству вмешательство комитета предусматривается и в случае, когда молодой человек, не достигший 21 года, нуждается в специальном исправлении в связи с его антисоциальным поведением. Однако и здесь деятельность по охране несовершеннолетних от неблагоприятных условий выходит на передний план в сравнении с карательной функцией данного органа <9>. ——————————— <9> Цит. по: Новикова Т. Ю. Административно-правовая организация защиты прав несовершеннолетних органами ювенальной юстиции: Дис. … к. ю.н. Хабаровск, 2003. С. 115.
Таким образом, можно отметить, что в зарубежных странах компетенция альтернативных суду органов носит не карательный, а правовосстановительный и правоохранный характер. Представляется, что подобное положение в большей степени отвечает сущности и правовой природе указанных органов, а также в целом концепции правового государства. Однако для Российской Федерации проблема наделения такого административного органа, как комиссии по делам несовершеннолетних, юрисдикционными полномочиями носит двоякий характер. С одной стороны, исторически сложилось, что институты ювенальной юстиции в форме судебных органов в России отсутствуют, а их функции в различной степени распределяются между органами действующей судебной системы, правоохранительными органами и КДН. В связи с этим существует мнение о необходимости в качестве направления совершенствования деятельности КДН дальнейшего наделения комиссий отдельными государственными полномочиями, расширения сферы исполнения ими административной юрисдикции, восстановительного правосудия и правозащитных функций <10>, что в свете вышеизложенного видится не отвечающим современным тенденциям и мировым стандартам в области правовой охраны детей. ——————————— <10> См.: информация о Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при губернаторе Московской области // Официальный сайт Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при губернаторе Московской области: http://kdn. mosreg. ru/statistics/108.html.
В то же время, учитывая существующие международные обязательства России, которые, в частности, предусматривают необходимость создания ювенальных судов <11>, определенные шаги в организации которых уже были сделаны <12>, а в свете активной деятельности сторонников данной реформы <13> еще, вероятно, будут сделаны, представляется, что создание данного органа в России в ближайшие годы фактически неизбежно — вопрос только во времени проведения соответствующих преобразований. Соответственно, реформирование деятельности КДН необходимо осуществлять и с учетом предстоящих изменений, дабы последние органично вошли в целостную систему ювенальной юстиции. Уже на сегодняшнем этапе важно четко определить, каковы будут содержание, задачи и место альтернативного вмешательства в системе правосудия по делам несовершеннолетних. ——————————— <11> См.: Заключение Комитета ООН по правам ребенка по 2-му Государственному докладу Российской Федерации о реализации Россией Конвенции о правах ребенка от 23 сентября 1999 г. // Официальный сайт некоммерческого партнерства НП «Родительский комитет»: http://www. r-komitet. ru/s_i_d/sp-004.htm; Третий периодический доклад по реализации Конвенции ООН о правах ребенка в Российской Федерации, 2003 г. // Всероссийский информационный портал Ювенальная юстиция в России: http://www. juvenilejustice. ru/ fles/attachements/documents/271_407.doc. <12> См.: Национальный доклад о прогрессе, достигнутом Российской Федерацией в ходе осуществления целей Всемирной декларации и плана действий Всемирной встречи на высшем уровне в интересах детей, подготовленный к Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 2001 году по итогам Всемирной встречи на высшем уровне в интересах детей (Нью-Йорк, 19 — 21 сентября 2001 года) // Информационно-аналитический портал «Наследие». <13> См.: Ювенальной юстиции быть? — Обращение Общественной палаты к Президенту России // Парламентская газета. 2007. N 54.
Оптимальным при этом видится вариант, успешно применяемый в некоторых зарубежных странах, когда административный орган в определенной мере дополняет правосудие, например в рамках досудебной и постпенитенциарной деятельности, и выступает при этом своеобразным связующим звеном между системой социальной профилактики и отправлением правосудия в отношении несовершеннолетних. Представляется, что на данный момент и в дальнейшем при функционировании несудебного органа, обладающего полномочиями в сфере процессуальной деятельности, тем более с такими специфическими участниками, как несовершеннолетние, наиболее существенным моментом должна стать строгая регламентация процедурных вопросов (рассмотрение дела, источники доказательств, документация), соблюдение правовых гарантий личности несовершеннолетних (права и обязанности участников несудебного разбирательства дела, возможность обжалования решения несудебного органа и т. д.). Таким образом, законодателю предстоит прежде всего выработать концептуальную правовую основу системы ювенальной юстиции с тем, чтобы адекватно распределить функции и полномочия между соответствующими государственными органами, обеспечить их координацию и взаимодействие. В отношении комиссий по делам несовершеннолетних целесообразным видится исключение из их полномочий административно-юрисдикционных аспектов, с возложением последних на ювенальные суды и иные институты, при этом большее внимание необходимо будет сосредоточить на профилактической и правоохранительной деятельности КДН, обеспечив последние соответствующими ресурсами и правомочиями. Помимо этого, предлагается осуществить следующие шаги в направлении повышения эффективности функционирования КДН. Так, достаточно актуальным является вопрос создания единообразного банка данных, включающего детей, попавших в кризисные ситуации (своеобразная «группа риска»), который мог бы применяться в деятельности всех учреждений и структур, работающих с несовершеннолетними, и пополняться ими <14>. Ведь именно информационный аспект является одним из важнейших в деятельности комиссий. Именно наличие современных баз данных, а также обобщение информационно-аналитических и статистических сведений, характеризующих деятельность всех субъектов профилактики, а также ведомств правоохранительного блока, имеющих отношение к проблеме несовершеннолетних, позволит более эффективно выявлять проблемные вопросы, требующие межведомственного разрешения, разрабатывать и реализовывать пути их разрешения. А своевременное выявление и учет несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, позволит на ранней стадии организовывать с ними межведомственную социально-реабилитационную и психолого-педагогическую работу. ——————————— <14> См.: Новикова Т. Ю. Административно-правовая организация защиты прав несовершеннолетних органами ювенальной юстиции: Дис. … к. ю.н. Хабаровск, 2003. С. 65.
В этом отношении позитивным видится опыт Московской области, где была создана и постоянно пополняется база данных (по муниципальным образованиям) на несовершеннолетних, задержанных за безнадзорность. Ведется работа по пополнению базы сведениями о совершенных несовершеннолетними административных правонарушениях; преступлениях; планируемом освобождении из воспитательных колоний, специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, помиловании; помещении в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, Центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей. Разработанная система позволяет проследить неоднократность доставления несовершеннолетних, а также эффективность работы с несовершеннолетними и родителями, упущения в деятельности конкретных должностных лиц, незамедлительно влиять на возникающие негативные процессы в подростковой среде <15>. ——————————— <15> См.: информация о Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при губернаторе Московской области // Официальный сайт Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при губернаторе Московской области: http://kdn. mosreg. ru/statistics/108.html.
Помимо этого, в Комиссии по делам несовершеннолетних при губернаторе Московской области работает пейджер 961-33-33, абонент 15055 «ДЕТИ В БЕДЕ» <16>, куда круглосуточно обращаются с сообщениями о нарушениях прав несовершеннолетних, фактах жестокого обращения с детьми, употребления детьми и подростками алкоголя и наркотиков, притонах и других противоправных явлениях, связанных с несовершеннолетними. ——————————— <16> См.: Постановление губернатора Московской области от 03.08.2006 N 101-ПГ «Об утверждении Положения об организации индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, находящимися в обстановке, представляющей угрозу их жизни или здоровью» // Информационный вестник Правительства МО. 2006. N 9.
Означенные меры позволили сократить преступность среди несовершеннолетних в Московской области в 2005 г. на 8,8% (с 3852 в 2004 г. до 3514 в 2005 г.), а в 2006 г. подростковая преступность сократилась на 15,2%. По данным КДН муниципальных районов и городских округов снизилось количество несовершеннолетних, употребляющих наркотические и токсические вещества <17>. ——————————— <17> См.: Информация о Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при губернаторе Московской области // Официальный сайт Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при губернаторе Московской области: http://kdn. mosreg. ru/statistics/108.html.
Также существенным шагом в реформировании деятельности КДН может стать отработка функции управления социальной реабилитацией несовершеннолетних и, при необходимости, их семей на основе включения в работу КДН социального работника. Механизм практической реализации означенной меры был последовательно отражен в диссертационной работе Т. Ю. Новиковой. Так, по ее мнению, в ряде случаев целесообразно, чтобы члены комиссии при рассмотрении соответствующих дел могли услышать перед своим обсуждением краткую справку о семье и подростке от социального работника <18>. На заседании КДН может принять решение о необходимости осуществления работы с семьей ребенка, ее целях и сроках, а в дальнейшем при рассмотрении отчета о проделанной работе принять решение по нему. При этом зачастую заседания комиссии проходят лишь через несколько месяцев после прекращения дела в связи с условным осуждением либо недостижением возраста уголовной ответственности несовершеннолетним. Во всех этих случаях потенциал КДН не был использован для организации целенаправленных и систематических мероприятий, направленных на коррекцию поведения правонарушителя. В связи с этим представляется необходимым повысить роль КДН как органа, управляющего процессами ресоциализации несовершеннолетних <19>. ——————————— <18> См.: Новикова Т. Ю. Административно-правовая организация защиты прав несовершеннолетних органами ювенальной юстиции: Дис. … к. ю.н. Хабаровск, 2003. С. 127. <19> См.: Там же. С. 128 — 129.
Надо отметить, что сегодня в отдельных регионах предпринимаются попытки переориентировать деятельность КДН на использование новейших методов и приемов, которые позволяли бы достигать воспитательных и социализирующих эффектов. Несомненно, данный опыт является позитивным и требует дальнейшего распространения, однако большего успеха в данном направлении возможно достичь лишь целенаправленным целостным и повсеместным внедрением, апробацией и доработкой современных механизмов и ювенальных технологий, используемых как в России, так и за рубежом. Так, в этом отношении нельзя не отметить позитивные мероприятия организационного и практического характера, которые реализуются в ряде субъектов. Среди них особо следует отметить разработку различных целевых программ, например по профилактике наркомании, преступности и безнадзорности несовершеннолетних, создание спортивно-патриотических лагерей для трудных подростков, подростковых клубов, антикризисных центров для детей, попавших в трудную жизненную ситуацию <20>. Во многих районах проводятся межведомственные комплексные операции «Подросток», позволившие сократить количество преступлений и административных правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, «Подросток-контакт», цель которой — организация занятости детей в летнее время, контроль в начале учебного года за обучением детей школьного возраста. Новейшим проектом в рассматриваемой области является разработанная КДН Дзержинского района Волгограда программа «Никто не лишний» по профилактике безнадзорности, правонарушений и неблагополучия детей и созданию условий для существования элементов ювенальной юстиции на территории района. Реализовать данную программу планируется в течение 2007 — 2009 годов. При разработке программы были объединены наработки всех районных субъектов профилактики с целью организации взаимодействия с подрастающим поколением и семьями в развитии их социальной активности и в выборе социально желательных моделей поведения, а также организация помощи и поддержки детям и семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Специалисты уверены, что реализация программы позволит уменьшить число правонарушений среди подростков и уменьшить число неблагополучных семей в Волгограде <21>. ——————————— <20> Подобные меры реализуются в Москве, Московской области, Белгородской, Саратовской, Иркутской областях и ряде других субъектов Российской Федерации. <21> См.: Ященко В. В Волгограде реализуется программа по профилактике детской безнадзорности // Кавказский узел. 30.05.2007.
Вместе с тем, отмечая положительные результаты деятельности КДН, следует отметить, что принимаемые меры остаются недостаточно адекватными остроте проблемы детской безнадзорности, характеризующейся весьма широким спектром причин и проявлений. При этом удачный опыт отдельных регионов не всегда распространяется и перенимается КДН на территории всей России, что обусловлено отсутствием единого целостного подхода к организации данных органов, слабостью координационного начала в данной сфере. Позитивной динамики в данной сфере не наблюдается, даже несмотря на создание в 2006 г. правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав <22>. ——————————— <22> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 06.05.2006 N 272 «О правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав». Текст Постановления официально опубликован не был.
Малочисленность комиссий, нехватка квалифицированных кадров, их низкая мотивация — все эти факторы не позволяют КДН осуществлять серьезный постоянный контакт с соответствующим контингентом подростков, без которого невозможна успешная работа в данном направлении. Несомненно, во многом недостаточная эффективность функционирования КДН обусловлена и таким актуальным вопросом, как ресурсное обеспечение их деятельности. Очевидно, что с учетом объема и значимости возложенных на комиссии государственных полномочий последние должны обладать соответствующими средствами и возможностями для их полной и последовательной реализации. Как известно, адекватное финансирование социальной сферы является в России достаточно болезненной проблемой как на федеральном, так и в особенности на региональном уровне. Представляется, что не стала исключением в данном отношении и материальная база КДН. Учитывая, что финансирование деятельности последних осуществляется в пределах субвенций, поступающих из бюджета субъекта, а также за счет средств муниципальных образований, представляется, что рассчитывать на получение должного объема средств КДН на настоящий момент не приходится. Несколько улучшают ситуацию проводимые на федеральном уровне национальные проекты и целевые программы в интересах детей <23>, определенная часть средств на реализацию которых поступает и в регионы, а также общественные инициативы различных организаций и фондов, поощряющих мероприятия по защите прав ребенка в России. Тем не менее даже указанные меры не смогли на настоящий момент способствовать созданию адекватной материально-технической базы учреждений, работающих с несовершеннолетними. Так, например, еще в 2005 г. в отдельных районах Саратовской области не все КДН были обеспечены оргтехникой, отдельными кабинетами для сотрудников и даже отдельными номерами телефонов <24>. Представляется, что и до настоящего времени указанные факты имеют место в отдельных регионах России. ——————————— <23> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 21.03.2007 N 172 «О Федеральной целевой программе «Дети России» на 2007 — 2010 годы» // СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1688. <24> См.: Чернобровкин В. С. Выступление на совещании специалистов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав Саратовской области по итогам 2005 года // Всероссийский информационный портал «Ювенальная юстиция в России»: http://www. juvenilejustice. ru/fles/attachements/documents/94_150.doc.
Очевидно, для стабилизации ситуации в обозначенном направлении необходимы меры не только и не столько организационно-правового характера, сколько общеэкономического, причем осуществляемые в масштабах всего государства. Представляется целесообразным, учитывая, что на КДН возложены обязанности по осуществлению отдельных государственных полномочий, распределить бремя несения расходов по их образованию и деятельности между федеральным и региональным бюджетом. При этом рациональной видится методика определения общего объема субвенций, предоставляемого местным бюджетом для финансирования КДН, используемая в Ханты-Мансийском автономном округе <25>. Размер субвенций здесь определяется по следующей формуле: С = Н x ИБР x Б, где: ——————————— <25> См.: Закон ХМАО — Югры от 12.10.2005 N 74-оз (ред. от 28.12.2006) «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по образованию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» // СЗ Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. 2005. N 10. Ст. 1095.
С — размер субвенции, предоставляемой местным бюджетам из бюджета субъекта; Н — численность несовершеннолетних в муниципальном образовании субъекта по состоянию на 1 января текущего года; ИБР — индекс бюджетных расходов муниципального образования, определяемый в соответствии с методикой распределения дотаций из регионального фонда финансовой поддержки городских округов и муниципальных районов; Б — средний по субъекту норматив финансовых затрат (в расчете на одного несовершеннолетнего) на выполнение государственных полномочий по образованию, организации деятельности и финансовому обеспечению КДН <26>. ——————————— <26> См.: Там же.
Помимо этого, прогрессивным могло бы стать использование программно-целевого подхода при финансировании деятельности КДН, который закреплен в ст. 12 Основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2010 года (национальный план действий в интересах детей). Представляется, что лишь комплексное и последовательное решение рассмотренных выше проблем позволит повысить результативность деятельности КДН, более полно использовать их потенциал и, соответственно, оказать позитивный эффект на динамику ряда отрицательных социальных явлений, связанных с несовершеннолетними. К сожалению, статистические данные на данный момент свидетельствуют в большей степени о негативных тенденциях и процессах в указанной сфере. Так, ежегодно в России выявляется около 100 тыс. детей, нуждающихся в опеке. По числу детей-сирот, приходящихся на каждые 10 тысяч детского населения, Россия занимает первое место в мире <27>. Как сообщила начальник отдела Департамента социальной защиты населения города Москвы В. Терехина, только в Москве в 2006 г. в городские приюты и реабилитационные центры поступило более 3 тысяч несовершеннолетних беспризорных и безнадзорных детей <28>. Два миллиона российских подростков не умеют читать и писать, 700 тысяч детей являются сиротами, более шести миллионов живут в неблагоприятных социальных условиях, — такие данные озвучил 17 января 2007 г. министр внутренних дел РФ Р. У. Нургалиев <29>. ——————————— <27> См.: Федькушова Ю. Ювенальная юстиция // Энциклопедия «Кругосвет»: http://www. krugosvet. ru/articles/103/1010331/1010331a3.htm. <28> См.: За беспризорными присмотрят // Московская среда. 2007. N 7. <29> См.: Дюжий В. Пустое брюхо к ученью глухо // Твой день. 2007. N 114.
По статистике в Российской Федерации проживает 29 млн. детей. К числу наиболее уязвимых категорий детей относятся дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей (731 тыс. детей), дети-инвалиды (587 тыс. детей), дети, находящиеся в социально опасном положении (676 тыс. детей). По прогнозам, «к 2010 г. численность детей уменьшится по сравнению с 2003 г. на 3,73 млн. человек, что определяет дальнейшую тенденцию сокращения численности населения страны. Уровень рождаемости не обеспечивает простого воспроизводства населения. Показатели материнской и младенческой смертности остаются на высоком уровне, только 30% новорожденных может быть признано здоровыми. За последние 10 лет уровень заболеваемости детей в целом вырос более чем в 1,4 раза. Семейное неблагополучие, асоциальное поведение родителей и отсутствие контроля за поведением детей приводит последних к ранней криминализации. Статистика показывает устойчивый рост преступности несовершеннолетних (в 2003 г. совершено 145,4 тыс. преступлений, в 2004 г. — 154,4 тыс. преступлений, в 2005 году — 154,7 тыс. преступлений)» <30>. ——————————— <30> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 21.03.2007 N 172 «О Федеральной целевой программе «Дети России» на 2007 — 2010 годы» // СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1688.
По официальным данным МВД РФ, только за одиннадцать месяцев прошлого года (более свежих данных пока нет) в России совершило преступления 135 тысяч несовершеннолетних. Это значит, что каждый десятый преступник в России — подросток. При этом несовершеннолетние все чаще совершают тяжкие и особо тяжкие преступления <31>. ——————————— <31> Цит. по: Дюжий В. Пустое брюхо к ученью глухо // Твой день. 2007. N 114.
Решение проблемы безнадзорности детей и подростков и их интеграция с обществом остаются в числе главных задач деятельности органов власти всех уровней и в центре внимания общества. «Дети в России имеют самый высокий риск бедности», — говорится в докладе Детского фонда ООН, посвященного анализу положения детей в России. По данным фонда, в России всего 36% семей имеет детей. Зато их доля в общем количестве бедных семей составляет 80%. Более 83% семей с детьми вынуждено ютиться на жилой площади ниже установленной социальной нормы. По оценке аналитиков фонда, для супружеской пары, решившейся завести одного ребенка, риск впасть в бедность составляет 77,7%. А для осмелившихся родить троих — 94,5% <32>. ——————————— <32> См.: Там же.
Представленные данные наглядно свидетельствуют о катастрофической ситуации в сфере защиты и поддержки детей в России, что в свою очередь косвенно отражает и результативность функционирования различных институтов, занимающихся проблемами несовершеннолетних. Однако очевидно, что в полной мере возлагать ответственность за подобную динамику статистических данных на указанные учреждения и, в частности, на КДН было бы абсолютно неправомерно, т. к. обеспечить планомерную и последовательную политику в данной области возможно лишь в рамках целостной системы стратегических и тактических мер, идеологической концепции, реализуемой всеми общественными институтами во взаимодействии со сбалансированной и адекватной системой органов и учреждений защиты прав несовершеннолетних и профилактики их правонарушений. Несомненно, существенную роль в данной системе должны сыграть и КДН. Как известно, КДН являются составной частью системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которую также составляют: органы управления социальной защиты населения, управления образования, опеки и попечительства, по делам молодежи, управления здравоохранения, службы занятости и органы внутренних дел <33>. При этом в соответствии с Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» именно комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав являются координирующим органом. Ему поручено осуществлять меры «по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» <34>. В соответствии с этим Законом КДН организуют контроль за условиями воспитания и обращения с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также осуществляют меры по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних <35>. ——————————— <33> См.: Закопырин В. Н. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 24. <34> Цит. по: Федеральный закон Российской Федерации от 24.06.1999 N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177. <35> Цит. по: Новикова Т. Ю. Административно-правовая организация защиты прав несовершеннолетних органами ювенальной юстиции: Дис. … к. ю.н. Хабаровск, 2003. С. 117.
Тем не менее на практике нередко наблюдается разобщенность в деятельности указанных органов, отсутствие четко налаженной системы связей между ними, а также противоречие преследуемых карательной и гуманной тенденций в их деятельности. О необходимости скорейшего принятия концептуальных организационных мер в указанном направлении неоднократно говорилось исследователями и практическими работниками <36>. Существует насущная потребность в создании совместных комплексных программ, включающих в себя действия всех структур государственной власти, в том числе комитетов по делам семьи, детства и молодежи, социальной защиты населения, здравоохранения, образования, начального воспитания, труда и занятости, военкоматов, учреждений культуры, правоохранительных органов, а также системы правосудия <37>. ——————————— <36> См.: Новикова Т. Ю. Административно-правовая организация защиты прав несовершеннолетних органами ювенальной юстиции: Дис. … к. ю.н. Хабаровск, 2003. С. 117. <37> См.: Назарова А. С. Организационно-правовые и криминологические проблемы создания системы ювенальной юстиции в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Рязань, 2004. С. 133.
Таким образом, очевидно существование острой необходимости создания целостной системы профилактики безнадзорности и правонарушений, отвечающей современной социальной, культурной, экономической ситуации, взятым на себя Российской Федерацией международным обязательствам. Реализация этой цели требует последовательных шагов, внедрения и распространения современных эффективных ювенальных технологий защиты прав детей и молодежи. В отношении комиссий по делам несовершеннолетних основными направлениями совершенствования их деятельности, которые должны разрабатываться совместно, видятся качественное изменение процедур их деятельности, использование новых методов работы с целью получения качественно новых результатов в позитивной социализации подростков <38>. ——————————— <38> См.: Там же. С. 128.
На данном этапе предлагается осуществить следующие структурные изменения комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Для оперативного реагирования на негативные процессы в подростковой среде, повышения статуса и роли комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, нормативно-правового, информационно-аналитического, методического и организационного обеспечения деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите в муниципальных образованиях необходимо создать отделы по делам несовершеннолетних и защите их прав. Эти отделы могут быть органами местного самоуправления с наделением их полномочиями по обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных образованиях и организацией индивидуальной профилактической работы по реабилитации и адаптации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении <39>. ——————————— <39> См.: Васильева Г. С. Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на краевом и муниципальном уровне // Некоммерческая организация «Сибирское Социальное Партнерство», http://sibsocio. ru/komissia.
Задача отдела — обеспечить деятельность комиссий и появление индивидуальной программы реабилитации (ИПР) несовершеннолетнего, попавшего в социально опасное положение, ее реализацию субъектами профилактики. Критерий результативности работы КДН и отдела — количество реализованных индивидуальных программ, количество детей и семей, выведенных из группы «попавших в социально опасное положение» <40>. ——————————— <40> См.: Там же.
Помимо этого, позитивной представляется реализация обозначенных выше изменений в структуре полномочий КДН, совершенствование их правового статуса, внедрение новейших программ и отдельных методов работы с несовершеннолетними. Изменению также подлежат количественные характеристики комиссий, а также качественные аспекты подготовки их кадров. Таким образом, анализ деятельности КДН последних лет показывает, что в организационно-правовой структуре и реально существующей практике комиссий выявляется ряд противоречий и проблем, без разрешения которых реализация всех государственных функций, возложенных на них согласно Федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», не осуществляется в полном объеме и на должном уровне <41>. ——————————— <41> См.: Там же.
Об этом свидетельствуют и статистические данные о негативных тенденциях в ситуации с детской безнадзорностью и преступностью. В заключение проведенного исследования следует сделать следующие выводы: 1. На комиссии по делам несовершеннолетних возлагается ряд разнохарактерных задач, которые можно распределить по следующим функциональным комплексам: охранительный, социальный, организационно-методический, административно-юрисдикционный. 2. Существенным представляется обобщение и целенаправленное применение в рамках всего государства позитивных достижений, прогрессивных инструментов и методов, используемых в деятельности КДН в отдельных регионах, в частности таких, как: — организация детских лагерей, клубов и антикризисных центров для подростков; — создание банков данных несовершеннолетних, попавших в кризисную ситуацию; — проведение межведомственных операций «Подросток», «Подросток-контакт», «Никто не лишний» и др. — использование телефонов и пейджеров горячей линии и т. д. 3. На законодательном уровне в скорейшем времени должна быть решена наиболее болезненная с правовой точки зрения проблема определения и закрепления статуса КДН как органа, направленного на защиту прав несовершеннолетних в России. В связи с этим необходимо принятие федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав», в котором бы детально прописывались такие моменты, как: — правовая природа КДН; — задачи и функции КДН; — порядок их образования; — полномочия; — порядок финансирования; — иные аспекты, непосредственно затрагивающие деятельность комиссий. Помимо этого, на основе вышеуказанного закона необходимо внести изменения в Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в части определения порядка образования КДН, а именно вернуть в ст. 11 слова «образуемые органами местного самоуправления». 4. Представляется важным также четко определить порядок координации и взаимодействия в системе комиссий по делам несовершеннолетних на федеральном и региональном уровнях, для чего необходимо законодательно регламентировать систему информационных, организационных и контрольно-надзорных аспектов их взаимодействия. Помимо этого, комиссии должны работать на постоянной основе, что потребует законодательного закрепления перечня должностных лиц, которые входят в их состав, а также увеличения численности сотрудников КДН. 5. Важнейшим аспектом в деятельности комиссий является обеспечение последних надлежащими кадрами, для чего необходимо реализовать следующий комплекс мер: — повысить материальную заинтересованность сотрудников путем повышения их заработной платы и социальных льгот; — ввести единую систему требований к профессиональному и образовательному уровню сотрудников; — организовать систему повышения квалификации и подготовки соответствующих кадров (например, в педагогических вузах). 6. Для решения проблем финансирования и ресурсного обеспечения деятельности комиссий предлагается распределить бремя расходов на их содержание между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов (учитывая, что комиссии выполняют и ряд государственных полномочий). Для последовательного распределения объемов денежных средств целесообразно создать согласительную комиссию из представителей исполнительных органов Федерации и субъектов с возложением на нее задачи по подготовке соответствующего финансового проекта, а также проекта необходимых изменений законодательства. 7. В свете планируемой в ближайшие годы реформы по внедрению системы ювенальной юстиции в России с созданием соответствующих судебных органов представляется необходимым исключить из сферы полномочий КДН административно-юрисдикционные аспекты, компетенция которых должна в большей степени включать правовую охрану детей и организацию профилактических мероприятий. 8. При этом необходимо разработать критерии и показатели результативности профилактической работы, обеспечить осуществление КДН аналитической деятельности путем организации доступа к статистическим и эмпирическим материалам, обеспечения комиссий оргтехникой и средствами связи. Исходя из вышеизложенного, правомерно утверждать, что совершенствование деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и их прав в Российской Федерации должно на настоящем этапе стать одной из ключевых составляющих социальной политики в отношении несовершеннолетних и должно дополняться продвижением на региональном и федеральном уровнях скоординированного подхода при осуществлении реформ в области ювенальной юстиции, повышением качества потенциала всех ювенальных органов во имя усиления роли закона и защиты прав ребенка, вовлечением граждан и их объединений в решение социальных проблем и формированием на данной основе системы устойчивого экономического и социального развития российского общества.
