Т. Лагошина, заместитель председателя комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации Ленинградского района г. Калининграда.
В. Хорьков, доцент Калининградского государственного университета.
На страницах журнала «Законность» мы уже поднимали проблемы, связанные с деятельностью комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Изменения, которые внесены ФЗ от 22 августа 2004 г. в ФЗ от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», существенно меняют порядок образования комиссий.
Особое место среди субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних занимают комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. ФЗ от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» на первое место в системе субъектов профилактики поставил комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. И это не случайно. Именно они — головной орган, координирующий и контролирующий деятельность всех других органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Одним из недостатков Закона было то, что он не закрепил действующую трехуровневую систему комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних при Правительстве РФ; комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при органах исполнительной власти субъектов Федерации; комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при органах местного самоуправления.
Закон предусмотрел лишь один вид комиссий — комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые органами местного самоуправления. Но вряд ли стоит критиковать законодателя за это, если учесть ту ситуацию, которая сложилась накануне принятия ФЗ от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Комиссии по делам несовершеннолетних к 1999 г. оказались в очень сложном положении. Это было связано прежде всего с тем, что отсутствовала современная законодательная база деятельности комиссий.
По существу, единственным действующим федеральным актом, определяющим статус комиссий, было устаревшее Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. Стоит ли удивляться тому, что кое-где на местах комиссии вообще прекратили свое существование. Поэтому крайне своевременно законодатель в 1999 г. предпринял шаги, направленные на усиление роли комиссий по делам несовершеннолетних, действующих при органах местного самоуправления.
Надо ли говорить о том, с каким воодушевлением и надеждой встретили новый закон работники комиссий, образованных органами местного самоуправления, — ведь многие из них последние 10 лет работают на голом энтузиазме. Надеялись, что не за горами и принятие специального федерального закона, определяющего статус комиссий по делам несовершеннолетних.
Проект ФЗ «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» был принят в первом чтении Государственной Думой еще 7 июня 2001 г., но впоследствии работа над законопроектом была прекращена.
Спустя пять лет после принятия ФЗ от 24 июня 1999 г. в него ФЗ от 22 августа 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены изменения. Из ст. 11 ФЗ от 24 июня 1999 г. применительно к комиссиям по делам несовершеннолетних исключены слова «образуемые органами местного самоуправления».
Эти изменения нелогичны по следующим соображениям.
Отменяя с 1 января 2005 г. порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних органами местного самоуправления, федеральный законодатель, как это ни странно, не предложил нового порядка образования комиссий.
Как известно, во многих субъектах Федерации (например, в Республике Карелия, Москве, Тамбовской, Курганской, Белгородской и Рязанской областях) приняты законы, определяющие статус комиссий по делам несовершеннолетних. Такой закон есть и в Калининградской области. Законодательство субъектов Федерации предусматривает, что комиссии по делам несовершеннолетних образуются органами местного самоуправления. Так, ст. 6 Закона Калининградской области от 9 апреля 2004 г. предусматривает, что «муниципальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав образуются решением представительного органа местного самоуправления на срок его полномочий, с утверждением состава комиссии главой администрации муниципального образования…».
В связи с анализируемыми нами изменениями ФЗ от 24 июня 1999 г. уместен и актуален вопрос о том, есть ли необходимость соответствующие коррективы, касающиеся порядка образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, вносить и в законодательство субъектов Федерации.
Представляется, в этом случае субъектам Федерации вряд ли стоит торопиться приводить свое законодательство в соответствие с федеральным. И вот почему. Часть 2 ст. 11 ФЗ от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» предусматривает: «Порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими отдельных государственных полномочий определяется законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации». Следовательно, порядок образования комиссий и осуществления ими отдельных государственных полномочий — это совместная компетенция Федерации и ее субъектов. Действующее законодательство не позволяет сделать вывод о том, что в этом случае мы имеем дело с вопросом исключительно федерального значения. Отсюда можно заключить, что органы законодательной власти субъектов Федерации вправе устанавливать порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и осуществления ими отдельных государственных полномочий.
Если сейчас из законодательства субъектов Федерации о комиссиях по делам несовершеннолетних исключить нормы, регулирующие порядок образования комиссий, получится правовой вакуум. При таком подходе ни федеральное законодательство, ни законодательство субъектов Федерации не будут регулировать порядок образования комиссий и осуществления ими отдельных государственных полномочий.
Федеральный законодатель, внося изменения в августе 2004 г. в ФЗ от 24 июня 1999 г., видимо, исходил из того, что комиссии осуществляют административно-юрисдикционную деятельность и в этой связи они наделяются отдельными государственными полномочиями. Наделять же комиссии отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления не могут.
На первый взгляд логично. Но как тогда объяснить, что административные комиссии, которые имеют много общего с комиссиями по делам несовершеннолетних и также являются субъектами административной юрисдикции, которые наделяются государственными полномочиями, образуются органами местного самоуправления. Так, в ст. 58 Закона Калининградской области от 9 июля 2003 г. «Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях» указано, что административные комиссии формируются органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, определенной Уставом соответствующего муниципального образования.
Большинство комиссий по делам несовершеннолетних действуют при органах местного самоуправления. Необходимо иметь в виду, что Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает три вида комиссий по делам несовершеннолетних муниципального уровня: районные, городские, районные в городах. Они функционируют соответственно при районных, городских, районных в городах администрациях, которые являются исполнительными органами местного самоуправления.
Новации, предложенные ФЗ от 22 августа 2004 г. в отношении комиссий по делам несовершеннолетних, заставляют всерьез задуматься над вопросом, нужны ли комиссии законодателю. Для нас бесспорно одно: комиссии по делам несовершеннолетних нужны детям, подрастающему поколению.
